治理理論在中國的變異與回歸

文/申建林 徐芳

治理理論在中國的變異與回歸

文/申建林 徐芳

治理理論是20世紀90年代在西方興起的一種新的管理范式，它針對政府失敗和市場失靈的困境而提出了以多主體治理為中心的自組織的公共治理新形式。中國的許多學者對這種治理理論表現出了極大的熱情，進行了大量的引介和研究。但由于忽略了治理理論產生的特殊背景和社會條件，并且把中國傳統的“治理”與治理理論混為一談，因此，治理理論在中國的研究過程中，發生了背離治理理論本身、脫離其產生的社會背景的變異。這種變異主要表現為“治理”一詞的泛化與泛濫，治理“公共性”的異化以及對治理結構的誤讀。要準確把握治理理論的精髓，一是要回歸治理理論本身，二是要給治理理論一個恰當的價值定位。在中國當前的公共生活和政治發展中，治理不是管理，只能解決某些公共利益的分配方式，并不能取代政府管理。

治理理論的中國變異

治理理論是興起于特定背景下的具有特定內涵和特定指向的管理理論。但中國的政界和學術界在運用公共治理的術語時，表達的往往是非公共治理的涵義，推行的是非公共治理實踐。治理理論在中國發生了如下誤讀和變異：

1.“治理”一詞的泛化與濫用。現代意義上的治理是指公共治理，它不同于傳統以權力壟斷為基礎的政府管理，也不同于政府主導市場參與的新公共管理，而是特指由政府、市場與社會多主體以平等協商的方式合作共治。然而，國內的學者們在運用“治理”一詞時，差不多將其泛化得無所不包，只要涉及到需要組織、管理、辦理、處理、解決某事項，都冠以“治理”二字。從中國知網中搜索出來的以“治理”為篇名的論文來看，企業經濟、環境科學與資源利用、農業基礎科學、安全科學與災害防治、水利水電工程、石油天然氣等領域的“治理”論文與公共治理理論無關；而政治學、行政學、中國政治與國際政治等領域以“治理”為題的大量論文也不是從公共治理的意義上展開研究的，而是將以政府管理為中心的傳統國家治理歸于現代治理之列。

似乎“治理”這一術語之前可以加上任何主體，也可以加上任何對象，治理成了萬能的搭配者。似乎不同的主體，對不同的對象或事項，也不管采取何種組織管理方式，都是屬于治理問題。由此我們看到各種治理表達，如：國家治理、政府治理、基層治理、地方治理、鄉村治理、大學治理、社區治理、邊疆治理、公司治理、環境治理、藥品行業治理、公共危機與風險治理、輿情治理、網絡言論治理，等等。這其中很多被冠以“治理”之名的治理并非現代意義上的公共治理，“治理”一詞在很大程度上被泛化和濫用。

2.治理理論之“公共性”的變異。治理理論的核心特征在于“公共性”，這種“公共性”主要體現在治理的多主體及其相互之間的平等與依賴關系上。治理理論在中國的引介與運用過程中，其“公共性”被忽視。“公共治理”中的“公共”二字通常被去掉，而刻意地加上“國家”“政府”“鄉村”“社區”等，稱之為“國家治理”“政府治理”“鄉村治理”“社區治理”，這種冠以單一主體的管理活動，不能稱之為治理。我們在以“治理”之名，論述的仍然是以國家為中心、以政府為主體的傳統管理，治理的公共性變異為政府管理的單一性。

治理既強調參與的多主體，更強調主體參與行為的主動性與平等性。被視為具有地方治理典型意義的溫州民主懇談會也存在著公共性不足的問題，在民主懇談的具體實施環節中，政府仍然占據主導地位并控制著議程，民眾多半是被動參與，溫州民主懇談會只能被為治理的初步嘗試。

3.治理結構的異化。表面看來，治理理論似乎突出了社會作為第三方在公共事務決策中的地位和作用，但治理理論核心意義在于跳出傳統的“國家—社會”二分的窠臼而倡導政府、市場與社會三者的共同參與和相互合作。由此，治理結構包括三個層面：官僚制（即通過規則而不是命令減少直接干預，以確保治理主體的地位）、市場機制和網絡關系，三者各有優勢，惟有相互支撐合作才能實現善治。

而最容易被誤解與異化的是治理的網絡關系與網絡結構。一方面，人們往往把治理的網絡結構簡化為社會的簡單參與，而忽略有關反思理性的復雜人假設、治理主體的權力依賴、合作互惠的行動策略和共同學習的政策過程。另一方面，許多學者把治理的網絡結構等同于國家權力向社會的回歸。但治理結構并不是單純的社會結構，它也離不開政府的參與和國家的制度供給。中國正處于現代化的進程中，政治權力的突然撤離與權力真空的出現很可能打亂社會自身的世俗化和理性化進程。

治理理論變異的原因分析

治理理論在中國發生變異的最重要的兩個原因是：

1.混淆了中國傳統“治理”與公共治理。公共治理理論產生之前，“治理”一詞在中國早已存在，它不過是一個被頻繁使用的普通術語。在中國本土政治語境中，治理一詞有兩層含義：一是指控制管理，后引申為治國理政；二是指整治整修，如治理黃河等。顯然，它并不包含現代治理的觀念。而當十八屆三中全會把國家治理體系和治理能力現代化確定為深化改革的總目標之后，不少人更是借權威政治文件的表達與公共治理理論的“治理”一詞具有字面上的一致性和重疊性，而將國家治理（或政府治理）混同于公共治理，從而導致現代公共治理觀念的泛化與誤用。

2.忽略了治理理論產生的特殊背景和社會條件。治理理論是在長期實施自由主義政策而暴露“市場失敗”，以政府干預的補救而出現政府失靈的條件下興起的，它的有效運行同時要求有限卻高效的政府、發達的市場和成熟的公民社會三個條件。中國正處于如何充分發揮政府和市場作用的階段，如果政府未能建立有效的行為規范，卻盲目分權并引入第三方社會組織參與到公共事務之中，則很難實施有效的自治與合作，容易導致混亂和無序。

治理理論的回歸

隨著中國民主政治的發展，流動的、異質化的公共社會的產生，社會成員對單一組織的依賴性越來越低。如何對公共事務做出合理決策從而實現公共利益？治理理論恰好提供了一種參考和借鑒。問題是如何回歸治理理論本身，這里需要解決兩個問題：一是治理理論是什么？二是治理理論能否以及能在多大程度上發揮作用？

1.治理的理論回歸。現代意義上的治理特指公共治理，它內含了三個基本理念與規范。其一，“公共性”，即治理的多主體性。政府不再是提供公共產品和服務的唯一權威和唯一主體，也無需依靠國家的強制力量來實現。眾多的社會組織和私人機構都可以參與進來，否則無法體現治理的“公共”二字。其二，各參與主體間的權力依賴性與權責邊界的模糊性。任何單一的主體（包括國家）都不具備完成行動的所有資源，各主體需要在集體行動中依靠其他主體，相互交換資源才能最終實現集體行動。其三，自組織的網絡結構和體系。這種自組織網絡是一種建立在信任與互利基礎上的社會協調網絡，它拓寬了公共、私人和其他部門的邊界，并注入了自主的自我治理和自我負責的活力。

由此，我們在回歸治理理論本身之時，尤其要注意的：一是治理理論本身的這些基本理念和規范，特定的使用范圍和條件，不可包容任何組織的任何管理形式；二是治理理論非常強調正式的制度之外的非正式的制度安排，政府只能去適應而不是規制社會，除依靠正式的制度之外，更需要非正式制度（如傳統、習俗等）的維系。

2.治理理論的價值定位回歸。治理理論在中國的價值定位問題是存在著爭議的，由于急切解決當前中國的利益沖突、矛盾凸顯、危機多發等轉型社會綜合征的期待，不少學者對“治理”寄予厚望，似乎凡轉型過程中出現的重大難題都可以通過治理來解決，甚至可以取代政治體制本身的調整與變革。這種觀念是不現實的，其主要原因包括兩點。其一，治理本身也存在著“失敗”的風險。治理是針對政府和市場失靈而提出的，但結果也可能變成政府、市場與社會三者失靈的疊加。鮑勃·杰索普提出公共治理過程中合作與競爭、開放與封閉、可治理性與靈活性、責任與效率等諸多兩難困境一旦難以解決，即陷入治理失敗。其二，作為超越于新公共管理的最前沿的治理理論，只能解決中國的某些公共利益的實現問題，治理不是管理的替代品，并不能取代政府管理。中國是一個具有深厚集權傳統的國家，相對于公共治理，國家政治體制與政府管理的變革與完善顯得更為重要。

治理只是作為一種多元合作的新型管理方式和公共利益的實現形式，在中國既有的集權體制和一元化政治形態之下，治理的作用具有很大局限性，中國政治現代化過程中實質性的進步不在于既有政治結構中管理技術的調整，而在于現有政治體制的變革，如何規范國家和政府的管理行為和權力運用，如何建立權力運行的規則與制度，遠比治理方式運用更為重要。相對于“國家治理”和“政府治理”，學者們應該更多研究如何“治理國家”和“治理政府”。

【申建林系武漢大學政治與公共管理學院教授，徐芳系武漢大學政治與公共管理學院博士生；摘自《學術界》2016年第1期；本文系教育部人文社科研究規劃基金項目“公共理性語境下的中國協商民主研究”（12YJA810012）的階段性成果】