我國檔案職業(yè)立法體系問題及對策研究

文/北京工商大學(xué)檔案館　彭插三

我國檔案職業(yè)立法體系問題及對策研究

文/北京工商大學(xué)檔案館彭插三

本文在對我國目前檔案職業(yè)立法體系現(xiàn)狀及問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，論述了構(gòu)建我國檔案職業(yè)立法體系的四個(gè)層面及其保障措施。

職業(yè)制度；檔案職業(yè)；立法體系

圍繞收集、整理、保存乃至傳播檔案的管理活動的需求，形成相應(yīng)的從業(yè)人員結(jié)構(gòu)和相對穩(wěn)定的社會形態(tài)，從而產(chǎn)生了檔案職業(yè)。我國目前存在檔案職業(yè)聲望偏低現(xiàn)象。根本原因還在于我國立法體系未能構(gòu)建檔案職業(yè)資格認(rèn)證制度，對檔案從業(yè)人員專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)、繼續(xù)教育等缺乏明確和詳細(xì)的要求，對法律責(zé)任的規(guī)定也缺乏操作性。檔案職業(yè)主體權(quán)力的合法性便成為該職業(yè)存在和運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是檔案職業(yè)主體權(quán)威建立的基礎(chǔ)。有必要對檔案職業(yè)的立法體系進(jìn)行系統(tǒng)性研究，探尋對檔案職業(yè)的資格、職責(zé)、繼續(xù)教育、法律責(zé)任等方面的全方位立法規(guī)范，以促進(jìn)我國檔案職業(yè)在信息化時(shí)代的發(fā)展。

一、現(xiàn)行檔案職業(yè)立法體系的四個(gè)層次

根據(jù)國家檔案局2011年發(fā)布的《國家檔案法規(guī)體系方案》，國家檔案法規(guī)體系是以《中華人民共和國檔案法》為核心，由符合《中華人民共和國立法法》規(guī)定的若干有關(guān)檔案工作的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章所構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體。這四個(gè)立法層次中，分別涉及對檔案職業(yè)資格、職責(zé)、繼續(xù)教育、法律責(zé)任四個(gè)方面的規(guī)范性調(diào)整。其中地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章以北京地區(qū)為例。

（一）法律層面。主要有《勞動法》《職業(yè)教育法》對國家推行職業(yè)資格證書制度和開展職業(yè)技能鑒定的一般性法律規(guī)定，以及《檔案法》第9條對檔案工作人員具體要求的規(guī)定和：“檔案工作人員應(yīng)當(dāng)忠于職守，遵守紀(jì)律，具備專業(yè)知識。”第5章對檔案違法行為的法律責(zé)任的規(guī)定。

（二）行政法規(guī)層面。主要有1999年修訂的《檔案法實(shí)施辦法》第7、8條對國家檔案局和縣級以上地方各級人民政府檔案行政部門組織檔案教育、檔案工作人員培訓(xùn)職責(zé)進(jìn)行的規(guī)定，以及對檔案違法行為法律責(zé)任的進(jìn)一步規(guī)定。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》，對專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的基本內(nèi)容、設(shè)置、任職基本條件、結(jié)構(gòu)比例均作了規(guī)定。

（三）地方性法規(guī)層面。北京、上海等地均依據(jù)《檔案法》，結(jié)合本地具體情況，對檔案職業(yè)資格認(rèn)證、職責(zé)、繼續(xù)教育、法律責(zé)任作出詳細(xì)規(guī)定。

（四）部門規(guī)章層面。國務(wù)院部門規(guī)章方面，主要有1986年《檔案專業(yè)人員職務(wù)試行條例》、1995年《全國專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》（該規(guī)定已為人力資源和社會保障部2015年發(fā)布《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》所修訂）、1997年《檔案專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》以及2000年頒布的《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》等。地方政府規(guī)章方面，各地政府根據(jù)本地檔案行業(yè)具體情況，就檔案職業(yè)資格認(rèn)證、職責(zé)、繼續(xù)教育、法律責(zé)任均作出具體規(guī)定。

二、我國檔案職業(yè)立法體系所存在的問題

（一）尚未建立檔案職業(yè)證書制度。《檔案法》尚未根據(jù)《勞動法》《職業(yè)教育法》建立明確的檔案職業(yè)制度。國家檔案局發(fā)布的《檔案專業(yè)人員職務(wù)試行條例》對檔案專業(yè)職務(wù)及其任職條件、評審和聘任做出初步規(guī)定，與目前通行的職稱制度并無實(shí)質(zhì)性區(qū)別，這并非嚴(yán)格意義上的“檔案職業(yè)資格證書制度”。各地檔案局開展的檔案職業(yè)資格認(rèn)證或評審活動，一是涉嫌違法行政許可被叫停，如2004年上海市開展的檔案職業(yè)資格評定實(shí)踐因?yàn)榕c國家頒布實(shí)施的《行政許可法》沖突，而被相關(guān)部門叫停；二是與實(shí)際檔案部門所在機(jī)構(gòu)的職稱評審的實(shí)質(zhì)性要求并無多大區(qū)別，很容易在工作實(shí)踐中被忽視，因?yàn)橛萌藛挝徊捎米约旱穆殑?wù)晉升和職稱評審規(guī)定更為簡便易行，而檔案工作人員直接受聘于自己所在的機(jī)構(gòu)，更關(guān)注本機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)要求而忽略并未做出硬性要求的社會化評審的相關(guān)規(guī)定。

（二）尚未建立健全完整的檔案職業(yè)法律制度。從上面對我國目前四個(gè)層次的法規(guī)梳理來看，就檔案職業(yè)所涉及的職業(yè)資格認(rèn)證、任職職責(zé)、繼續(xù)教育、法律責(zé)任的調(diào)整，尚不完整。職業(yè)資格認(rèn)證制度尚未建立，此不贅述。任職基本職責(zé)內(nèi)容方面，《檔案法》僅作出原則性的規(guī)定，《檔案法實(shí)施辦法》并未加以細(xì)化規(guī)定。法律層面均未對檔案從業(yè)人員的繼續(xù)教育問題進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范，實(shí)踐多依據(jù)地方檔案局文件進(jìn)行繼續(xù)教育。法律責(zé)任方面，《檔案法》僅做出原則性規(guī)定，設(shè)定的行政處罰可操作性不強(qiáng)，隨著《行政處罰法》《檔案法實(shí)施辦法》的出臺，檔案管理的法律責(zé)任的規(guī)定及處罰變得更加復(fù)雜，法律適用沖突日益凸顯，檔案違法行為的法律責(zé)任及處罰需要做出立法修改、技術(shù)性調(diào)整，與《行政處罰法》《刑法》相互銜接，使檔案違法行為的法律責(zé)任規(guī)定在立法體系和結(jié)構(gòu)上更加合理。

（三）檔案職業(yè)規(guī)范及實(shí)踐多依賴于地方檔案局文件。以北京市為例，其1997年制定2001年修訂的《北京市實(shí)施<檔案法>辦法》對檔案工作人員基本職責(zé)和要求作出規(guī)定，并對檔案工作人員取得崗位資格證書、接受檔案專業(yè)繼續(xù)教育以及檔案違法行為的法律責(zé)任作出規(guī)定。北京市檔案局發(fā)布了一系列文件，對檔案系列專業(yè)技術(shù)資格制度，專業(yè)繼續(xù)教育培訓(xùn)，高級專業(yè)技術(shù)資格評審等等做出詳細(xì)規(guī)定。實(shí)踐中，大多檔案機(jī)構(gòu)往往按照用人需求自行設(shè)定崗位，自主招聘工作人員，并不強(qiáng)制要求檔案工作人員參與資格評審。以高校為例，檔案部門工作人員大多并未受過檔案專業(yè)教育，與其他部門崗位具有崗位調(diào)整和人員流動的可能性，對于檔案專業(yè)技術(shù)職稱晉升，原則上雖要求通過檔案專業(yè)的社會化評審，但實(shí)際并未嚴(yán)格執(zhí)行。

三、我國檔案職業(yè)立法體系的構(gòu)建及保障措施

（一）確立檔案職業(yè)立法體系的主要框架。首先，法律層面建立明確的檔案職業(yè)制度。應(yīng)當(dāng)根據(jù)《勞動法》《職業(yè)教育法》建立明確的檔案職業(yè)制度法律規(guī)定。一是要制定完善的《職業(yè)資格證書條例》，規(guī)范目前我國混亂的職業(yè)資格認(rèn)證局面；二是通過修訂《檔案法》建立檔案行業(yè)職業(yè)資格認(rèn)證制度，以法律形式明確檔案職業(yè)資格認(rèn)證工作，確保檔案職業(yè)資格認(rèn)證工作的正常開展，并對檔案工作人員基本職責(zé)和繼續(xù)教育、培訓(xùn)做出明確要求，同時(shí)增強(qiáng)法律責(zé)任規(guī)定的可操作性及與其他法律規(guī)定的相互銜接。

其次，行政法規(guī)層面，應(yīng)當(dāng)分別發(fā)布法規(guī)，細(xì)化法律層面對檔案職業(yè)資格認(rèn)證、檔案從業(yè)人員基本職責(zé)、繼續(xù)教育、法律責(zé)任的規(guī)定。

再次，地方性法規(guī)層面，根據(jù)檔案法律的基本規(guī)定，結(jié)合本地檔案行業(yè)基本情況，就檔案職業(yè)認(rèn)證、基本職責(zé)、繼續(xù)教育培訓(xùn)、法律責(zé)任作出原則性規(guī)定。

最后，部門規(guī)章層面，國務(wù)院部門規(guī)章統(tǒng)一對全國性的檔案職業(yè)具體內(nèi)容做出規(guī)定，地方政府規(guī)章則結(jié)合本地實(shí)際情況對檔案職業(yè)認(rèn)證在認(rèn)證主體、資格標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證方式、認(rèn)證程序和制度管理等五個(gè)方面做出詳細(xì)規(guī)定；對檔案從業(yè)人員基本職責(zé)、繼續(xù)教育、法律責(zé)任也應(yīng)做出符合本地實(shí)情的具體規(guī)定。

（二）檔案職業(yè)立法體系構(gòu)建的保障措施。

1.深化宣傳和服務(wù)職能，擴(kuò)大檔案行業(yè)影響力。各級檔案管理部門、檔案學(xué)協(xié)會、各檔案機(jī)構(gòu)要構(gòu)建宣傳平臺，形成檔案宣傳工作的長效機(jī)制，通過開展各種檔案宣傳和檔案法規(guī)知識普及工作，提高全社會檔案意識，擴(kuò)大檔案行業(yè)的社會影響力；檔案管理部門和檔案學(xué)協(xié)會要深化服務(wù)職能，開展各層面的檔案繼續(xù)教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)服務(wù)，提高檔案從業(yè)者的業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)意識，擴(kuò)大檔案認(rèn)證活動在基層檔案部門和檔案工作中的影響力，提高全行業(yè)、全社會對檔案認(rèn)證活動的支持度。

2.檔案管理部門和檔案學(xué)協(xié)會應(yīng)加強(qiáng)改革力度。作為群眾性社會團(tuán)體，檔案學(xué)協(xié)會在推動檔案職業(yè)立法體系構(gòu)建方面，可以利用其專業(yè)機(jī)構(gòu)所集聚的專業(yè)力量，發(fā)揮很大的作用。首先，檔案管理部門要主動放權(quán)，提高檔案學(xué)協(xié)會的自主性，加強(qiáng)獨(dú)立建設(shè)，在推動立法方面，以市場、社會需求為出發(fā)點(diǎn)，提供專家意見，而非以行政管理需要為主導(dǎo)。其次，檔案學(xué)協(xié)會要創(chuàng)新機(jī)制，增強(qiáng)創(chuàng)新力。這需要破除舊的行政管理方法，增強(qiáng)不同會員之間、不同層級協(xié)會之間的平等性，形成有效的會員管理機(jī)制和聯(lián)絡(luò)機(jī)制，如此可以集思廣益，促進(jìn)檔案職業(yè)立法體系的構(gòu)建和完善。

3.檔案職業(yè)認(rèn)證體系要適應(yīng)社會、市場需要。我國檔案立法體系的構(gòu)建，最為重要的是構(gòu)建檔案職業(yè)資格認(rèn)證法律制度。從認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、等級、考試機(jī)制等考核體系，到檔案職業(yè)資格認(rèn)證機(jī)構(gòu)、教育培訓(xùn)體系、認(rèn)證激勵、再認(rèn)證等各個(gè)方面，都需要立法體系四個(gè)層面的保障。而脫離社會、市場需求的認(rèn)證體系，即使法律作出規(guī)定，也很難獲得實(shí)際應(yīng)用，因此，要在對我國檔案行業(yè)功能和職責(zé)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合我國國情的檔案職業(yè)認(rèn)證體系。

4.大力推動檔案學(xué)高等教育的改革。檔案職業(yè)立法體系構(gòu)建強(qiáng)調(diào)理論和實(shí)踐相結(jié)合，更要注重與檔案學(xué)高等教育相結(jié)合，推動檔案高等教育的改革；反之，檔案高度教育的發(fā)展也能推動檔案職業(yè)法律制度的建立和切實(shí)實(shí)施。職業(yè)資格認(rèn)證制度，對檔案工作人員提出了更高的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，我國既有的檔案教育很難滿足適應(yīng)這些要求。因此，要通過高校檔案學(xué)課程改革，注重實(shí)踐課程和工作方法的指導(dǎo)與訓(xùn)練，加強(qiáng)與具體檔案部門的聯(lián)系等方式，為學(xué)生提供更多的實(shí)踐機(jī)會，使學(xué)生樹立檔案職業(yè)意識，為檔案行業(yè)儲備高素質(zhì)的專業(yè)人才。

［1］胡鴻杰.中國檔案職業(yè)的形成與確立［J］.檔案學(xué)通訊，2006（1）:15.

［2］蘇艷平.論檔案職業(yè)的進(jìn)路——兼論建立檔案職業(yè)資格認(rèn)證制度［J］.山東檔案，2010（5）:7.

［3］金秀鳳.對新時(shí)期檔案職業(yè)現(xiàn)狀的調(diào)查與分析［J］.山西檔案，2013（4）:58.

［4］馮湘君.確立檔案職業(yè)主體權(quán)威的法律依據(jù)［J］.檔案學(xué)通訊，2006（4）:21.