農村治理現代化背景下村干部“無為之治”的研究和探索

盧志峰+周衛衛

摘 要：實現國家治理現代化的目標，同樣適用于農村，即實現農村治理現代化，重要的是發揮好農村村干部的作用，促使推動村務治理的現代化，但現實中村干部“無為之治”現象，導致基層治理不完善，嚴重阻礙了農村改革和發展，這既有客觀的歷史、政策等原因，也包括主觀動機、意愿等因素，認真分析村干部不作為、作為不了等問題，從而研究和探索出新農村建設中村干部“無為之治”的解決之道，促進農村健康穩定發展，具有重要理論和現實意義。

關鍵詞：農村治理；村干部；無作為；治理能力現代化

中圖分類號 F327 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）19-0015-03

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，這標志著我國社會事務治理上升到了一個新的層面。農村基層治理作為國家治理體系的基本單元，其作用更是不容忽視。自1998年《村民委員會組織法》正式頒布實施以來，村民依法選舉村干部，實行群眾性自治，組織管理村內事務，推動了我國基層民主政治的不斷發展。新形勢下，村干部作為國家治理現代化進程中不可忽視的重要主體，必須創新和完善鄉村治理機制，轉變治理方式，提升治理能力，因地制宜地推動實現農業、農村、農民的現代化。

1 當下村干部治理困境

現代化治理的主要特征是多元治理、協商治理，其與傳統的社會管理存在很大的不同。在2006年農業稅取消以前，農村社會經濟發展相對滯后，村干部作為我國農村基層社會事務和事業的組織者和管理者，其工作中心主要在于完成鄉鎮一級的任務指派，如各項稅費的征收催繳以及有關政策理論的宣傳等，村干部雖為基層治理主體，卻難以擺脫基層政府一元治理結構中的弊病。農業稅取消后，村干部的工作任務發生了根本性轉變，農村社會發展領導者的身份凸顯出來，不僅要處理越來越多元化的社會矛盾和問題，更要有現代化的組織和管理能力，但在村民自治實踐過程中，村干部“無為”等不正常、不合理現象卻越來越普遍。據研究，村干部出現“無心作為”、“無力作為”等“作為不了，無所作為”的窘境，往往受制于許多因素，主要包括以下幾方面：

1.1 農村社會主體結構變動，治理參與度低 社會經濟的發展，越來越多的農村人口為了追求更高的生活水平，從農村走向城市，使得農村內部社會經濟、政治、文化等發生了重大的改變，特別是人口轉移的影響。首先，信息流通，人們視野開闊，農村社會精英離鄉，導致人力資本流失，村干部隊伍建設不健全，其內部黨員分布、年齡結構、學歷結構、性別比例等參差不齊，而真正留下來的“能人”身上又有著“精致的利己主義者傾向”，學者龔春明指出“精致的利己主義者，不僅是對當下村干部角色更為客觀、具體的表述，而且還可更精準地分析多數村干部的心理動機和行為選擇。他們大多工于心計、處事圓滑，善于在政府和農民面前不斷變換臉譜，更善于利用職務之便和體制漏洞實現自身的利益”[1]。在這些村干部的心中，宗旨意識變得很淡薄，為人民服務只是口號，實際工作中只注重自身利益得失，忘記甚至放棄帶領、團結農民發家致富的責任和使命，長期不變的工作思維和方式，讓他們基本上抱著“當一天和尚，敲一天鐘”的僥幸心理，即吳毅所謂的“撞鐘者”理論[2]。其次，精英外流，留下來的往往是一些較傳統的農民，他們受教育程度低，參與村務能力低，在生產生活中都十分保守。村干部面對這些留守的村民，往往出現“上面催的緊，下面說不通”的窘境，縱使滿腔熱血抱負，也難以施展。得不到村民的理解，工作無法開展，村干部積極性受到影響，久而久之失去了改革發展的熱情，只履行鎮里指派的一般工作，不求有功，但求無過。

1.2 鄉鎮政府權力滲透，村干部“半行政化” 鄉鎮作為我國基層一級政權，鄉鎮黨委、政府對村黨支部、村委會在思想和工作上具有領導和指導作用。然實踐中，由于資源的不對稱[3]，鄉鎮一級往往會過多地干預著村里的自治。這不僅在于鄉鎮政府自身行使權力的沖動，也在于許多制度設計不完善等。“雖然村干部的身份基本上是村民，但是，鄉鎮對于他們的激勵安排，采取了政府內部的管理方法，或者說是把他們作為政府官員來管理了”[4]。這主要是由于村干部的工資標準，即由鄉鎮政府決定，且不少鄉鎮領導人認為通過目標責任制指派任務的方法，在目前看來能夠有效地管理村干部。除此之外，鄉鎮領導對于村干部的監督考核體系，也嚴重挫傷了村干部治理的積極性，為了對村干部進行考核，鄉鎮領導偏重于各種政績工程以及各項指標的完成情況，但因考核體系的不健全，不同類型、不同崗位的村干部考核標準沒有區分，只注重年終考核，綜合性的評價考核體系缺乏。村干部為了能夠完成各種政績工程，就會忽視村民最需要的真事、實事，村民意見得不到表達，利益難以維護。這樣一來，出現基層政府運行邏輯和村民自治運行邏輯的背離，行政權不停地擠壓自治權，致使村干部自治空間越來越小，村民自治的主體作用顯現不出。村干部有心無力，在實際工作中不得不應付上級任務，完成指標，對于村務的治理與建設則顯得分身乏術。

1.3 村務多變，村干部治理權力甚微 2006年1月1日全面取消農業稅后，農民負擔大大減輕，但隨之帶來村民自治運行機制的改變。最為直接的影響是村干部收取、催繳稅費任務發生了改變，工作相對減少，與村民接觸與交流機會減少，默契度下降，導致村干部在群眾中的凝聚力和號召力漸漸減弱；同時稅費改革也使村集體自治的經濟資源短缺，農村公共事業無法開展，且許多村村務實行“村財鎮管”、“村財鄉核”等代管方式，村里財力微弱，資源吸收力不足，村民自治獨立性的經濟基礎薄弱，村干部能夠真正辦實事的能力與機會小而少，其權威和地位越來越得不到重視、尊重，處在一個十分尷尬的位置。

城鎮化不斷推進，越來越多的農民在城鎮、城市建房安家，使得許多村莊都變成了“半虛村”、“虛村”，即農村的“空心化”，村莊面貌發生了重大改變。一方面，因空間和信息的阻隔，在外村民不了解村內事情，難以直接參與村內事務；另一方面，村干部村務治理中的共同生產、公共建設工程等集體行動存在困難，村干部號召力和凝聚力低，對村務治理必要性產生質疑。“自然村”、“行政村”的不斷減少或是合并，使得村兩委的工作范圍也不得不進行相關調整，不得不應對一些錯綜復雜的矛盾和問題，如有關征地賠償流轉、宅基地分配等，這些都給村務工作帶來了極大的困擾。“在新型農村社區建設中，作為新的自治組織形式，社區自治往往未能發揮其應有的功能”[5]。例如，離村村民與未離村村民關于村集體財產的分享、土地確權等問題，因關系村民自身利益，且缺乏明確的操作方法，爭議和不滿不斷，為了能盡量不傷“人情”，村干部則要從中不停地周旋和解釋，而這會消耗絕大部分的時間和精力。由此，村干部治理的資源和精力等就會存在一定的限制，實現農村治理現代化任重道遠。

1.4 村干部能力有限，治理動力不足 現代化的農村治理對村干部的能力要求不同于傳統的社會管理，其更注重村干部各方面能力的協調和發展；而傳統農村村干部的工作思維和方法明顯滯后，適應不了現代化的理念和技術，依舊習慣于老一套的方法和程序處理問題；理解能力、政策執行能力、組織協調能力、創新發展能力等在應對復雜多變的新形勢時，往往顯得心有余而力不足。其不僅沒法帶領村民發家致富，也無法動員村集體共同生產、促進村內基礎設施的建設，長此以往，村干部就會出現“在崗不在職、在崗不辦事、決策不民主”等治理動力不足現象[6]，村干部“無為之治”，村內治理處于無序狀態。

2 破解困境：制度與創新

2.1 繁榮農村經濟，重拾村民自治制度 經濟基礎決定上層建筑，要想實現農村基層治理的現代化，必須促進農村產業結構的調整升級，激活農村經濟。農村人口轉移的主要原因在于城鄉收入差距的擴大，人們生活得不到滿足，為此應大力發展農村經濟，促進農業的多元化、產業化，鼓勵發展新興種養業、生態農業、旅游業等，增加農民收入，使其獲得與城市居民同等的生活保障，村民樂居、安居。在此基礎上實現村民自治，進行多元治理、協商治理，提高村民包括村干部對于村務治理的熱情和積極性。村民自由合法地選舉村干部，參與村務治理，實現自我管理、自我教育、自我服務，真正做到當家做主。村干部要根據村務實際，不斷創新村務治理形式，多聽不同聲音，多聽村民心里話，完善民主表達渠道，實現從管理到治理現代化的轉變。尊重村民大會和村民代表會議，創新和開展“村民議事會”、“村民理事會”等民主表達會議，完善村民自治制度，促進村干部治理能力的提升。

2.2 理順基層政府與村民自治關系，提高村級組織自主權 現代化的農村治理，應該賦予農村更多的活力，使得村務治理能夠擁有更多的自主權。而當前基層政府對農村的干預較多，逐步加強了基層政府對農村的管制和控制，壓抑和束縛著農村發展活力。故鄉鎮政府應自覺主動改革與村里的關系，實現政府職能的轉變，合理劃分財權和事權[7]，在下達任務給村級組織時，應有相應的配套經費，從而減輕村級組織負擔，給予農村自治更多的自主權。同時，應將村級財權交還給村級組織，改變“村財鎮管”、“村財鄉核”等現象，幫助村級組織在村內實行民主理財，建立村民民主理財小組、民主監事會等，提高村級組織經濟獨立性，為村干部組織和管理農村公共事務提供支持和保障，提高其現代化的村務治理能力。

2.3 創新治理方式，實現治理民主化、規范化 農村社會結構和社會關系的改變，帶來的直接影響就是村民之間、以及村民與村干部之間的密切度降低，彼此間交流溝通不足，如“空心村”問題；新組建村中除了常規工作的問題調整，還存在操作不當、管理不規范等弊病。因此，應創新治理方式，創建合作治理、依法治理平臺，實現治理的民主化、規范化。一方面，要疏通村民的溝通交流渠道，積極鼓勵村民組織的發展，依靠社群組織，為村民發聲，“使分散的單個的村民意志集中起來，形成強大的利益綜合體，以各自所屬的組織去進行政治參與，增強其在政府對話中的影響力，使參與更加理性化、規范化”[8]。建立政府與民眾、民眾與民眾之間溝通信任的長效機制，構建多元合作治理格局，實現民主治理本質的回歸。另一方面，則要加強村務治理的法律規范，嚴格遵守《村民委員會組織法》的有關規定，明確村干部職責及管理方法，同時也要求村干部積極組織村規民約的制定，達到“剛性”和“柔性”共治；不僅要依法制定村干部的工作明細，同時也要加強村干部的制約監督，實行村務公開制度、村干部問責制度等，使得村干部依法履行職責，實現村務治理的法制化、規范化。

2.4 創新留住人才長效機制，完善自治隊伍 現代化農村治理中，村干部能力不足往往是導致“無為之治”的關鍵點。而要想實現農村治理的現代化，不僅要改善村治環境留住人，也要創新人才培育機制發展人。為此，一要加大人才引進優惠政策，創新激勵機制，提高村干部工資報酬和福利補助、改善其行政升職空間等，積極鼓勵大學生村官、企業家、技術人員等，發揮各自優勢，充實優化村干部隊伍，參與村務治理，實現治理的現代化；二要建立一套人才培育發展機制，定期和不定期組織村干部參加黨校和行政院開展的有關培訓，注重其理解能力、政策執行能力、組織協調能力、創新發展能力的培養，同時，也要加強村干部法律知識的普及和業務素質的拓展，注重其知識應用和致富門路的培訓，從而為村民謀利益、謀福祉。“村干部是農村社會經濟發展的引導者、推動者和組織者。其能力高低直接關系三農問題的解決水平和新農村的建設水平”[9]。

3 結語

農村基層治理作為國家治理的基本單元，其治理現代化的發展將會直接影響到我國社會發展的總體進程。不可否認的是村干部作為農村治理中的重要組成部分，在推進農村治理現代化中發揮著不可忽缺的作用。但因農村社會環境的變動，鄉鎮政權的滲透以及村干部自身能力不足等影響，村干部“無為之治”現象嚴重，農村治理現代化任重道遠。因此，應科學看待、認真面對鄉村社會發展困境，理順基層政權與村民自治關系，充實鄉村治理資源，優化村干部隊伍結構。這既是推進農村社會良性發展的客觀需要，也是實現農村治理體系和治理能力現代化的內在要求。

參考文獻

[1]龔春明.精致的利己主義者：村干部角色及“無為之治”——以贛東D鎮鄉村為例[J].南京農業大學學報（社會科學版），2015，15（3）.

[2]吳毅.“雙重角色”“經紀模式”與“守夜人”和“撞鐘者”——來自田野的學術札記[J].開放時代，2001（12）.

[3]賀雪峰.村級組織制度安排：理想與現實的差距及其原因[J].社會科學研究，1998（4）.

[4]趙樹凱.鄉鎮治理與政府制度化[M].北京：商務印書館，2012.

[5]吳智靈.農村基層政府治理能力現代化的現實困境與發展路徑[J].安徽行政學院學報，2016，1.

[6]佘大山，新形勢下強化對不作為村干部管理的探討[N].黃岡日報，2010-02-26.

[7]黃輝祥，湯玉權.村級財政變遷與村民自治發展[J].東南學術，2007（4）.

[8]趙培芳，李玉萍.村干部在新農村建設中的角色探討[J].湖南農業科學，2015（7）.

[9]王義德，劉海濤.發展農村基層民主的路徑選擇和機制——基于安徽農村的調查與分析[M].蕪湖：安徽師范大學出版社，2014.

（責編：張長青）