對構建科技創新政策體系的幾點思考

文/賀德方

對構建科技創新政策體系的幾點思考

文/賀德方

改革開放以來，黨和政府根據不同時期的經濟社會發展戰略目標和科技事業發展的需要，出臺了一系列扶持和激勵科技創新活動的政策，覆蓋了科技工作的各個方面和科技創新鏈條的各個環節，初步形成了具有中國特色的科技創新政策體系框架。面對新的國際國內形勢，黨的十八大提出實施創新驅動發展戰略，強調科技創新是提升社會生產力和綜合國力的戰略支撐，必須將其擺在國家發展全局的核心位置。為實施創新驅動戰略，當前需要進一步開展政策探索和政策創新，加快制定適應新形勢要求的政策措施，提升科技政策決策的科學化水平，不斷優化和完善我國科技創新政策體系。

我國科技創新政策體系建設成效顯著

科技創新政策是引導、激勵和規范科技創新活動的政府措施和行為。其主要功能包括3個方面：

（1）通過配置科技資源實現對科技創新發展方向的引導功能，如制定科技發展五年規劃、實施重點科技研發計劃等；

（2）通過給予稅收優惠等實現對創新主體開展科技創新活動的激勵功能，如對企業研發費用實行稅前加計扣除、對科技人員實行股權激勵等；

（3）通過規制和限定創新主體行為邊界實現對科技創新活動的規范功能，如出臺生物倫理規范、科研誠信政策等。

改革開放以來，伴隨著科技事業快速發展，我國在不同時期研究制定了大量的科技創新政策，有效保障了各階段國家科技發展戰略的實施，初步形成了涵蓋科研機構、高校、企業、中介服務機構等的各類創新主體，覆蓋基礎研究、技術開發、技術轉移、產業化等各個創新環節，作用于供給側、需求側、環境側等各個方面，包括財政、稅收、金融、知識產權等各類手段在內的多樣化科技創新政策體系。

我國科技創新政策體系是伴隨我國歷次科技體制改革和重大科技創新戰略實施而逐步建立并不斷完善的。科技創新政策體系發展脈絡是：在不同發展階段，不斷推進科技體制改革和實施科技創新戰略，對政策提出需求；針對這些改革布局和發展戰略要求，出臺相應政策措施，將改革和戰略具體化、制度化；通過政策的持續總結、優化、凝練、完善，逐步形成社會共識，再提升為法律，逐步實現科技治理的法治化。例如，2006年中共中央國務院作出了“提高自主創新能力、建設創新型國家”的戰略部署，印發了《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006～2020年）》（以下簡稱《中長期規劃綱要》）。圍繞《中長期規劃綱要》的實施，國務院從科技投入、稅收激勵、金融支持等方面提出了60條配套政策，國務院各部門出臺70多項實施細則。有關政策在經過實踐檢驗后，納入了2007年底修訂通過的《中華人民共和國科學技術進步法》中。

整體上看，我國科技創新政策體系發展歷程有以下3大特征：從政策范圍看，實現了從“小科技”向“大創新”的擴展，政策從主要激勵科學進步和技術發展，到更大層面的激勵科技進步和創新發展；從政策對象看，從早期的側重科研院所和高等院校，到覆蓋院所高校、企業、科技服務機構、風險資本等所有創新創業相關主體；從政策工具看，從早期側重要素投入，到現在更加強調創新創業環境的營造。

在黨中央國務院的高度重視和各部門、各地方的積極推進下，我國科技創新政策已經取得了顯著成效。比如，在激發全社會創新熱情方面，2015年，全國研發支出超過1.4萬億元，研發強度達到2.1%。2006年以來，全國研發支出年均增長超過21%；在激勵企業創新方面，2014年，全國享受研發費用加計扣除優惠的企業數為4.5萬家，減免稅額自2008年以來年均增長30%以上；在激勵科技人才開展創新方面，對重要技術人員和經營管理人員進行股權和分紅激勵，調動技術和管理人才創新積極性。截至2014年底，該政策已經在中關村、東湖、張江國家自主創新示范區和合蕪蚌自主創新綜合試驗區200多家企業實施，激勵人員超過2000人，很大程度提升了企業對科技人員的吸引力和凝聚力；在推動區域創新發展方面，我國已經設立146家國家高新區，國家高新區研發投入強度達5.5%，是全國平均水平的2.6倍，每萬名從業人員擁有發明專利162.3件，是全國平均水平的8.5倍。

科技創新政策體系的重點與方向

近年來，國內經濟形勢和國際經濟格局正在發生深刻變化，隨著科技創新的國際競爭進一步加劇，科技創新政策工作正面臨新的形勢和要求。

首先，黨中央對科技創新高度重視，為政策完善和環境營造提供重要窗口期。黨的十八大以來，以習近平為總書記的新一代中央領導集體，作出了實施創新驅動發展戰略的重大決策，對科技創新提出了一系列新思想、新論斷和新要求。圍繞創新驅動發展戰略的實施，黨中央國務院連續發布若干重要文件，包括《國家創新驅動發展戰略綱要》《中共中央國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》等。這些思想、論斷和文件進一步明確了新時期科技改革發展的方向，同時也對科技創新政策工作提出了更高要求。

其次，創新戰略和政策的競爭成為世界各國競爭的首要手段。世界各主要國家都在積極出臺科技創新政策，創新環境競爭已經成為新一輪全球創新競爭的重要方式。世界各國對人才、資本、市場、專利等創新資源的爭奪日益激烈。比如：美國大力推進制造業回流、出臺新的移民改革法案吸引人才，巴西推出“科學無疆界計劃”，印度發布《印度海外公民條例》鼓勵海外公民回國開展科技創新，日本、韓國出臺吸引外資研發機構的政策……面對全球在創新領域的競爭態勢，我們要加強政策研究，加快政策創新，提升我國科技創新政策的競爭力。

再次，主動適應、積極引領新常態對創新政策提出迫切需求。我國經濟發展進入新常態，基本特征是速度變緩、結構優化、動力轉換，要求依靠科技創新打造新常態下的新引擎。推進供給側結構性改革，核心在于通過科技創新來提高全要素生產率，解決經濟發展的質量和效益問題。主動適應、積極引領新常態是科技工作在新時期面臨的一次重大考驗。新常態下，科技政策工作需要更加重視科技面向國民經濟主戰場的作用，要加強創新發展的戰略謀劃和系統布局，提高創新發展加速度，創造未來發展的新優勢，支撐經濟中高速發展和提質增效。

同時，科技體制改革重大突破為創新政策完善奠定了堅實的基礎。黨的十八大和十八屆三中全會提出改革總體要求，要推進國家治理體系現代化，要發揮市場對資源配置的決定性作用。十八大以來，科技體制改革實現了一些重大突破，包括中央財政科技計劃管理改革、院士制度改革、科技獎勵制度改革等，為新時期制定科技創新政策、發揮科技創新政策作用、政策執行與監督奠定了基礎。當前必須要加強統籌，系統推進科技體制、經濟領域和政府管理三方面改革，形成適應創新驅動發展的體制機制，營造保護創新的制度環境、拉動創新的市場環境和支持創新的社會環境。

改革開放以來，我國的科技創新政策體系不斷發展與優化。但是，面對新的形勢和要求，依然存在一些問題和不足。例如，在政策定位方面，政府在構建有利于創新的市場環境方面尚存不足，對投資活動激勵較強，對創新活動激勵偏弱；在政策重點方面，偏重研發和供給端，對需求端和創新環境注重不夠；在政策工具選擇方面，偏重競爭性資助、補貼性政策，而普惠性政策少；在政策導向上，人才評價和激勵機制還不完善；在政策落實方面，部分政策由于相關政策不協調或缺乏實施細則，導致政策落實效果被打折扣。

面對新的形勢和要求，科技創新政策工作要深入貫徹落實黨的十八大及十八屆三中、四中、五中全會和全國科技創新大會的精神，按照創新驅動發展戰略的要求，正確處理政府和市場的關系，以市場為導向，以企業為主體，以創新環境建設為重點，加強創新政策整體設計和協調配合，推動政策由研發向創新鏈條一體化整體設計轉變，更加突出政策落實和監測評估，更加強調需求面政策、人才激勵政策和普惠性政策。

（1）正確處理政府和市場關系，完善創新動力機制

政府財政科技投入要加強基礎研究和重大共性關鍵技術研發，適度增加基礎研究和共性技術研究項目，加強創新基礎設施和公共平臺建設。要充分發揮市場機制對創新的激勵作用，完善新技術、新產品、新商業模式的準入制度，鼓勵和支持新業態、新商業模式的發展。

（2）加強政策配套和協同，發揮政策合力

加強科技政策與財稅、金融、貿易、投資、產業、教育、社會保障等政策的協同，形成目標一致、部門配合的政策合力，完善支撐創新的政策體系。加強中央和地方的政策協調，保證中央、地方政策相互支持和配合。圍繞重點政策的落實抓配套，形成體系。

（3）完善以企業為主體的技術創新市場導向機制

逐步將國家對技術創新的投入方式轉變為以普惠性政策為主，推動企業加大研發投入力度。構建公平公正的市場環境，完善相關法律法規和標準體系建設，不斷強化知識產權保護。加強產學研協同創新，引導各類創新要素向企業集聚，促進企業成為技術創新決策、研發投入、科研組織和成果轉化的主體。

（4）加強需求面的政策引導

建立符合國際規則的政府采購制度，加大政府采購對創新的拉動作用，加大節能減排等標準執行的執法力度，加速新技術的推廣和應用。對具有社會公益性質的創新產品和技術，實施價格補貼和消費者補貼，降低新技術進入市場的成本。完善檢驗檢測服務體系，打通創新產品進入市場的渠道。

（5）建立全方位、全過程的創新人才政策支撐體系

按照創新規律培養和吸引人才，按照市場規律讓人才自由流動，實現人盡其才、才盡其用、用有所成。對從事不同創新活動的科技人員實行分類評價，鼓勵科研人員持續研究和長期積累，充分調動和激發人的積極性和創造性，實行更具競爭力的國際人才吸引政策。

（6）加強政策的包容性

加強基礎設施建設，擴大覆蓋面，為農村和偏遠地區的創新創業提供技術支撐和公共服務。鼓勵和支持開展更多民生領域的低成本科技創新，讓科技成果惠及更多低收入群體。開展針對新科技的技能培訓，提升新技術普及率。

（7）加強政策實施和監督評估

建立推進政策實施的部門間的工作機制，開展政策制定的預評估和后跟蹤行動。建立政策動態優化調整機制，形成政策執行的回路，不斷完善政策體系。

智庫應在科技創新政策理論與方法研究中發揮引領作用

科技創新政策是創造創新環境、激發創新活力的重要條件，政策的有效性和科學性直接影響科技創新發展及其支撐引領作用的發揮。然而，相較于經濟、金融等政策領域，科技創新政策領域還缺乏完善的理論體系，數據基礎較為薄弱，方法和工具也不足，政策議題有時受到主觀意識和價值判斷較大影響，決策過程的理論和證據支撐不足。加強科技政策研究，提升科技創新政策決策的科學化水平，成為全球主要國家共同關注的重要議題，比如美國近些年大力開展科學政策學建設，英國積極推進據實決策。

結合當前我國科技創新政策的發展趨勢以及國際上科技創新政策科學化的趨勢，要推進我國科技創新政策研究，提升科技創新政策的智力支撐，當前關鍵是要做好四個方面的工作：建設科技創新政策理論體系、加強政策數據基礎建設、開發更多適用的專業分析工具、發展專業化高水平智庫。

（1）加強科技創新政策理論體系建設，強化決策的理論支撐

要加強理論體系研究，推動形成具有學科屬性的完整理論構架，推動科技創新政策領域持續發展。要著重針對我國科技體制改革中的重大政策問題開展理論研究（如科技治理、科技進步與新常態等）。要加強理論研究同政策實踐的銜接，緊跟改革和政策動態，找出政策“真問題”，開展有操作性的理論研究，為政策制定和實施提供直接有效的支撐。同時，也要注意過于強調“問題導向”容易出現的視角局限問題，面對一些具體的政策議題，要常常回到系統和理論的全面視角，考慮“正本清源”的根本解決思路。

（2）加強政策數據基礎建設，夯實決策的證據基礎

目前，我國大量的政策議題缺乏有效的數據基礎，導致很多政策問題都停留在理念層面的爭論。因此，當前應加強對國際政策實踐的數據及案例收集和分析，建設科技創新政策文本數據庫；針對重點政策議題（如中小企業創新等）采集準確、真實、適用和具體的原始信息和數據，建設事實型專題數據庫；加強創新調查，推動數據集成，形成綜合性數據庫。

（3）加強專業分析方法和工具的開發與應用，提升決策的科學化水平

開展政策預評估方法研究，對政策實施的成本和可能實現的效果進行事前評估，為決策提供更有效的指引。有針對性地引進和集成相關領域的先進方法和技術手段（如文本挖掘、大數據），針對特定的政策問題，開發專業分析方法和工具（如文獻計量、專利分析）；針對日常化的政策問題，化繁為簡，開發直觀簡明的分析工具，提升決策效率（如政策內容可視化技術）。開展政策后評估方法研究，對政策實施效果及其影響進行科學化評估。

（4）加強科技創新政策研究共同體建設，提升決策的信息多元化

支持和鼓勵相關學會和團體的發展，重點建設一批高水平科技創新政策智庫，為科技創新政策制定提供高水平智力支持。推動科技創新相關的學科建設，加強研究領域的國際交流。完善決策咨詢機制，通過召開政策圓桌會議等提高政策決策科學化水平。

（作者系科技部政策法規與監督司司長；摘自《智庫理論與實踐》2016年第4期）