中國政治體制改革的演進邏輯
——一項歷史制度主義的解釋

文/雷雨若

中國政治體制改革的演進邏輯
——一項歷史制度主義的解釋

文/雷雨若

中國政治體制改革的演進邏輯是中國共產(chǎn)黨和中國政府（政治領(lǐng)導人）在歷史宏大情境因素和中觀制度框架約束下展開的政治博弈和策略選擇過程，這種政治博弈和策略選擇的核心是“團結(jié)多數(shù)”，爭取最廣范圍和最大程度的政治支持，以實現(xiàn)“穩(wěn)中求進”，其邏輯結(jié)果就是漸進式政治改革。

歷史制度主義分析范式

興起于20世紀七八十年代的歷史制度主義以歷史各種宏觀結(jié)構(gòu)為背景，通過集中關(guān)注政治生活之中的中層制度，對政治行為者是如何通過博弈、理性計算最終做出政治策略和決策展開分析。它的中觀分析范式的邏輯是：宏觀結(jié)構(gòu)——中層制度——微觀行為者。其中，宏觀結(jié)構(gòu)是歷史制度主義的起點，是分析社會或政治過程得以展開的背景，微觀層面利益是歷史制度主義的傳承點和關(guān)鍵點，中觀層面的制度對個人利益和行為的影響是歷史制度主義研究的基點，也是銜接宏觀結(jié)構(gòu)與微觀行為者的橋梁。三者共同構(gòu)成解釋當今世界各國內(nèi)部政策延續(xù)性和不同國家間政策差異性的主要要素。具體而言：

第一，歷史情境對政策有塑造作用。歷史的復雜性以及國家、社會結(jié)構(gòu)等宏觀變量對政治策略和政策結(jié)果起著支配性作用。要理解某一政策的結(jié)果或某一套制度安排，離不開對國家、社會、經(jīng)濟、文化的發(fā)展程度和觀念的分布狀況或者社會規(guī)范、階級結(jié)構(gòu)的分析。

第二，既存組織和制度框架對政策有延續(xù)和制約作用。制度既是歷史演變的結(jié)果，相對穩(wěn)定且具延續(xù)性，也是保護某些利益機構(gòu)利益的屏障，對社會成員行為具有限定性。當某一“關(guān)鍵時刻”（critical junctures）到來，出現(xiàn)了足夠大的、能夠打破既存制度平衡與穩(wěn)定的力量，新的制度可能會出現(xiàn)。比如在出現(xiàn)大危機狀態(tài)下，如果現(xiàn)有的占主體的制度不能有效解決危機，其他制度形態(tài)就可能脫穎而出，實現(xiàn)制度的重大變遷。

第三，主體行為者的偏好和策略選擇對政策制度結(jié)果具有關(guān)鍵性影響。政策一般是由在政策過程中具有權(quán)威起決定性作用的主體行為者來制定落實，主體行為者的偏好和策略選擇對政策制度結(jié)果具有關(guān)鍵性影響。在制度的“正常期”，行為者嵌入在制度網(wǎng)絡之中，他們的政策偏好受到制度的無意識影響，制度結(jié)構(gòu)比行為者對政策的形塑作用更大。但在歷史的“關(guān)鍵時刻”，“領(lǐng)導者意志比制度更有力”，政治行為者“會利用在沖突中的優(yōu)勢而創(chuàng)造出新的制度，從而在將來的政治博弈中獲益”。

中國政治體制改革的基本內(nèi)涵與目標指向

1984 年黨的十二屆三中全會《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決議》，把決定社會主義性質(zhì)的基本制度稱為“制度”，而把制度的外在表現(xiàn)形式稱之為“體制”。由此，人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾民主自治制度是中國的基本政治制度，而這些制度的外在表現(xiàn)形式則構(gòu)成了中國的政治體制?！吧鐣髁x政治體制是社會主義基本政治制度的實現(xiàn)形式，是以權(quán)力配置為中心、職能劃分及各種社會政治組織相互關(guān)系為主要內(nèi)容而建構(gòu)的各種具體政治形式、規(guī)章制度和行為規(guī)范的總和”。

中國的政治制度以人民主權(quán)為基礎(chǔ)，并體現(xiàn)社會監(jiān)督國家、人民監(jiān)督政府的議行合一的民主精神，毫無疑問是先進的。不過由于還有些具體政治形式、規(guī)則制度不完善、運行機制不健全，中國社會主義政治制度建立的初衷沒有得到完全表達，優(yōu)越性也有待進一步的發(fā)揮，因此需要對中國的政治體制進行改革。

但是中國的政治體制改革以堅持中國基本政治制度不變?yōu)榍疤?，它是對現(xiàn)行政治體制的比如政黨關(guān)系、政府權(quán)力職能、政府機構(gòu)、央地關(guān)系等進行調(diào)整與改革，為的是與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應。正如王浦劬指出：“政治體制改革是執(zhí)政黨根據(jù)社會利益矛盾狀況及其對政治權(quán)力的要求，有計劃有步驟地進行的旨在改進政治體系、調(diào)節(jié)政治關(guān)系以鞏固和完善其政治統(tǒng)治的政治過程?！睋Q句話說，執(zhí)政黨是政治體制改革的主導者，執(zhí)政黨通過改良與基本政治制度規(guī)范不符的政治運行體制或通過建立新的運行體制使制度規(guī)范進入具體的、可操作的層面。總體而言，“進行政治體制改革總的目標是三條：第一，鞏固社會主義制度；第二，發(fā)展社會主義社會生產(chǎn)力；第三，發(fā)揚社會主義民主，調(diào)動廣大人民的積極性。”這是中國進行政治體制改革的依據(jù)和目標指向。

中國政治體制改革的歷史演進

本文基于歷史關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點上發(fā)生的標志性事件，結(jié)合改革具體條件、具體內(nèi)容，把30多年的中國政治體制改革大致劃分為四個階段。

（一）1978年至1988年的政治體制改革的初步啟動與探索時期

這時期國際上社會相對和平，經(jīng)濟飛速發(fā)展，但國內(nèi)由于十年“文化大革命”浩劫嚴重破壞和踐踏了社會主義民主政治，國民經(jīng)濟臨近崩潰邊緣，政治體制到了非改不可的地步。

1978年成為中國政治體制改革歷史上的一個非常重要的關(guān)鍵節(jié)點，它拉開了中國政治體制改革的序幕。從體制和制度上防止歷史悲劇的重演，成為當時中國最高決策人的共識。鄧小平在十一屆三中全會上分析了原有政治體制的弊端，認為過去發(fā)生的各種錯誤根源在于組織制度、工作制度上，在于權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)力得不到有效約束，明確提出了社會主義民主與社會主義法治的改革目標。此后鄧小平及第二代黨中央領(lǐng)導人在許多公開場合、黨代表大會上均提出要對政治體制進行改革。十三大把“建立高度民主、法制完善、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制”作為政治體制改革的長遠目標，“建立有利于提高效率、增強活力和調(diào)動各方面積極性的領(lǐng)導體制”作為近期目標。

總體而言，這一時期的政治體制改革最為堅定有力。改革從糾正先前激進政治路線和人格化領(lǐng)導體制弊端展開，圍繞黨政關(guān)系，著力精簡機構(gòu)、克服官僚主義、解決權(quán)力過分集中。這時期的改革也取得了很好的效果，不僅鞏固和維護了社會主義基本政治制度，還恢復了黨的集體領(lǐng)導原則、廢除了干部領(lǐng)導職務終身制等，有力地保證和推動了經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟社會發(fā)展。

1978年能成功開啟政治體制改革，與中國改革開放總設計師鄧小平的個人偏好及策略選擇有密切關(guān)系。首先，鄧小平吸取了黨和國家動蕩上的重大經(jīng)驗教訓，深切認識到不革除全能型政治體制中存在權(quán)力過分集中等弊端，就不能適應經(jīng)濟體制改革需要。其次，鄧小平多年的政治運動生涯經(jīng)歷使他明白當時中國政治穩(wěn)定的重要性和政治體制改革的復雜性、困難性，深諳政治穩(wěn)定是政治體制改革的根本條件。因此，他指出政治體制改革首先要確保穩(wěn)定的政治秩序，“政治體制改革很復雜要分步驟、有領(lǐng)導、有秩序地進行，一旦不穩(wěn)定甚至動亂，什么建設也搞不成?！边@奠定了后面政治體制改革的邏輯。

（二）1989年至2001年的政治體制改革調(diào)整期

1989年是中國政治體制改革的第二個重要關(guān)鍵節(jié)點。此時國際國內(nèi)政治環(huán)境都處于危機時刻。國際上，東歐巨變、蘇聯(lián)解體，世界社會主義暫時處于低潮；國內(nèi)1989年政治風波發(fā)生，中國的政治穩(wěn)定性受到嚴重的影響和沖擊，社會形勢緊張，經(jīng)濟發(fā)展停滯，民眾精神低落。如何鞏固黨的執(zhí)政地位和維護政治穩(wěn)定有序成為這時期國家首要的政治任務。

關(guān)鍵時刻，以江澤民為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導集體吸取“八九動亂”的教訓，以解決現(xiàn)實問題為導向，堅持黨的領(lǐng)導和社會主義道路，堅持穩(wěn)定壓倒一切?！霸谡误w制改革問題上，注重強調(diào)堅持四項基本原則和保持政治穩(wěn)定為前提，政治體制改革的主題被相對淡化?！痹诜€(wěn)定壓倒一切的指導下，以江澤民為核心的第三代中央領(lǐng)導集體繼續(xù)堅持務實路線，以解決現(xiàn)實問題為導向，改變之前直指病根的改革方式，采取謹慎的方式推進政治體制改革?！耙婪ㄖ螄?，建設社會主義法治國家”成為這時期政治體制改革的基本目標。不過總體上，這一時期政治趨于保守，政治體制改革呈穩(wěn)步調(diào)整狀態(tài)。這種情況一直延續(xù)到十六大前夕。

江澤民之所以采取穩(wěn)定謹慎的改革方式，一方面是作為領(lǐng)導者，為了鞏固執(zhí)政地位，降低政治改革的風險，他必須維護政治環(huán)境的穩(wěn)定。要實現(xiàn)政治穩(wěn)定，就必須避免激進的政治改革，采取溫和漸進的政治改革策略。另一方面與他本人的政治偏好有關(guān)。作為“文革”的經(jīng)歷者，他對于秩序和穩(wěn)定的重要性持有根深蒂固的信念。當他感覺到不穩(wěn)定局面要出現(xiàn)時，采取的策略就是堅定地遵守鄧小平提出的“一個中心，兩個基本點”。因此，江澤民時期的政治體制改革，無論國體上還是政體上，都是繼承鄧小平的政治體制改革的思想。

（三）2002年至2012年的改革漸進完善時期

新世紀中國政治體制改革面臨的形勢更加復雜多變。國際層面，世界多極化、經(jīng)濟全球化、綜合國力競爭熾熱化，西方意識形態(tài)演變方式多樣化。國內(nèi)，創(chuàng)造“中國經(jīng)濟奇跡”的同時社會結(jié)構(gòu)上進入轉(zhuǎn)型時期，社會各利益集團之間競爭激烈、矛盾突出，嚴重的政府腐敗現(xiàn)象更使黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)被質(zhì)疑。如何妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，做好相應的制度安排，團結(jié)穩(wěn)定多數(shù)人群體、保證執(zhí)政黨的合法性成為這時期中國共產(chǎn)黨必須面對的難題。

2002年是中國政治體制改革又一重要年份，黨的執(zhí)政能力建設成為中國共產(chǎn)黨第十六次代表大會政治體制改革的重要議題?！敖ㄔO一個什么樣的黨、怎樣建設黨，是一個重大的現(xiàn)實問題，直接關(guān)系到我們黨和國家的前途命運?！贝撕?，胡錦濤在2004年紀念鄧小平同志誕辰100周年的大會、2006年慶祝黨成立85周年大會上均強調(diào)指出，新世紀新階段要把執(zhí)政能力建設作為黨的建設的核心。隨后的中共十六屆四次全會審議通過了《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，中共十七大、十八大上多次強調(diào)“要把馬克思主義執(zhí)政理論與黨執(zhí)政新的實踐緊密結(jié)合起來，以黨的執(zhí)政能力建設為重點，全面加強和改進黨的思想、組織、作風和制度建設”、“要不斷提高黨的領(lǐng)導水平和執(zhí)政水平、提高防腐防變和抵御風險能力。全黨要牢牢把握加強黨的執(zhí)政能力建設、先進性和純潔性建設這條主線，堅持解放思想、改革創(chuàng)新，全面加強黨的思想建設，增強自我完善，建設創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導核心”。這些重要決策的提出，表明加強執(zhí)政黨的建設，重塑執(zhí)政黨的合法性和鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政地位是這一段時期中國政治體制改革的重點。

胡錦濤把執(zhí)政黨的建設問題放在政治體制改革中最核心的位置來抓，一方面與他溫和性格有很大關(guān)系，他“腳踏實地”、審時度勢，主動適應新世紀國內(nèi)外復雜多變局勢；另一方面他延續(xù)前兩屆領(lǐng)導者的穩(wěn)健改革思路，堅持黨的思想路線，并突出加強黨的執(zhí)政能力建設、先進性建設和純潔性建設，使國家進入平穩(wěn)有序的良性軌道。

（四）2013年至今的全面深化時期

這一時期，中國的外部國際環(huán)境不容樂觀。在政治軍事方面，整體穩(wěn)定局部動蕩，中國與周邊國家的安全問題越來越多、不穩(wěn)定呈常態(tài)化；在經(jīng)濟方面，國際金融危機的反復和久治不愈使得國際經(jīng)濟持續(xù)萎靡不振，全球性的結(jié)構(gòu)調(diào)整還需要持續(xù)較長時期，未來的國際經(jīng)濟發(fā)展仍有很大的不確定性。國內(nèi)層面，中國經(jīng)濟在快速發(fā)展了30多年后，面臨經(jīng)濟增長速度放緩的處境，改革紅利即將告罄，急需轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，如何處理好穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、抓改革三者的關(guān)系是中國執(zhí)政黨和政府需要認真思考的問題；政治上，隨著國內(nèi)社會與市場的成長與發(fā)育以及網(wǎng)絡信息的高度發(fā)達，整個社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生重大變化，經(jīng)濟狂飆后積累的社會矛盾已經(jīng)逐步顯現(xiàn)，尤其是隨著既得利益集團的固有化，各種利益相關(guān)者和利益集團也日趨主動地以各種方式影響執(zhí)政黨特別是其決策主體中央政治權(quán)威的改革決策，并在彼此之間展開激烈的博弈。

這種空前的社會轉(zhuǎn)型背景形成了政治體制改革的重要時機。以習近平為核心的第四代領(lǐng)導集體在十八屆三中全會指出，中國政治體制今后改革的總體部署是，“以保證人民當家作主為根本，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與”。政治體制改革既是全面深化改革的重要組成部分，也是全面深化改革的助推器和穩(wěn)定劑。

總結(jié)

站在歷史制度主義的角度，回顧中國30多年的政治體制改革歷程，可以看到，30多年來中國走的是一條以問題為導向的溫和漸進式的改革路徑。演進邏輯是中國共產(chǎn)黨和中國政府（政治領(lǐng)導人）在歷史宏大情境因素和中觀制度框架約束下展開的政治博弈和策略選擇過程，這種政治博弈和策略選擇的核心是“團結(jié)多數(shù)”，爭取最廣范圍和最大程度的政治支持，以實現(xiàn)“穩(wěn)中求進”。

中國之所以選擇漸進改革路徑，很大程度上是受到所處的歷史情境、既有制度框架的制約，尤其是制度的路徑依賴影響。另一個重要的原因是中國共產(chǎn)黨和政治領(lǐng)導人推進的政治體制改革總是在多種利益主體的博弈中演進。政治體制改革本質(zhì)上是權(quán)力和利益的重新分配，是要改變既有制度背后的利益機構(gòu)，更確切地說是對既得利益者的利益切割、讓渡和剝奪，勢必觸犯強勢的利益集團利益，引起他們的抵制。為了確保政治的穩(wěn)定和改革的成功，基于理性計算的選擇，政治改革行動者不會冒然去實驗新的應對方法，而是謹慎地選擇熟悉的舊有做法。于是溫和漸進式的改革路徑成為中國共產(chǎn)黨和政治領(lǐng)導人集體的策略選擇。

但是，中國的政治體制改革是一個隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展無法回避的問題。改革的推行既要考慮現(xiàn)有制度的歷史慣性，也要瞄準制度發(fā)展的未來方向和國際潮流。改革突破點的選擇要既能夠規(guī)避大的政治風險，也需要營造一個良好的國際輿論環(huán)境。從這樣的考慮出發(fā)，以現(xiàn)有的政治協(xié)商制度為基礎(chǔ)，以現(xiàn)代的協(xié)商民主為瞄準目標對協(xié)商民主進行改革，不僅受到的改革阻力小，而且能給不同階層的政治參與提供利益表達的平臺，從而盡可能多地“團結(jié)多數(shù)”，爭取最廣范圍和最大程度的政治支持，以實現(xiàn)政治體制改革的“穩(wěn)中求進”目標。

（作者系北京大學政府管理學院政治學理論博士生；摘自《陜西行政學院學報》2016年第1期）