從代表專職化改革談人民代表大會制度的完善

文/劉寶輝

從代表專職化改革談人民代表大會制度的完善

文/劉寶輝

人民代表大會制度是中國特色社會主義的根本政治制度。習近平同志指出“新形勢下，我們要高舉人民民主的旗幟，毫不動搖堅持人民代表大會制度，也要與時俱進完善人民代表大會制度”。人大代表制度是人民代表大會制度的一個重要方面，其中人大代表兼職制度又構成了我國人大代表制度的獨特內(nèi)容。在我國經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，人民群眾對人大工作寄予越來越高希望和要求的新形勢下，人大代表兼職制度是否需要改革、如何改革，是當前人大研究領域一個頗具爭議的問題。

代表兼職制的由來與發(fā)展

一般認為，“專職代表制是指代表不兼任其他職務，而以代表職務作為其本職工作，并享有職權承擔相應責任的代表制度；兼職代表制是指代表主要時間精力不是放在代表工作上，而是以其他工作為本職工作的代表制度。”從我國現(xiàn)實政治情況來看，我國各級人民代表大會是由數(shù)量龐大的兼職代表所組成的，人大代表兼職制是我國人大制度的重要內(nèi)容。

從憲法規(guī)定來說，“1954年憲法規(guī)定國家最高權力機構組成人員兼職制度以后，1982年憲法在此基礎上繼承了這個制度。” 從政治實踐來看，從第一屆全國人大開始，我國就確立了人大代表兼職制度。在此之后，我國人大代表兼職制的局面由此延續(xù)了下來。經(jīng)過了60多年的發(fā)展，目前的各級人大代表隊伍仍然主要是由各行各業(yè)的杰出人士以兼職的形式來組成。另外現(xiàn)行《代表法》也對人大代表兼職有明確的規(guī)定。人大代表“在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會活動中，協(xié)助憲法和法律的實施”，“代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作。代表出席本級人民代表大會會議，參加閉會期間統(tǒng)一組織的履職活動，應當安排好本人的生產(chǎn)和工作，優(yōu)先執(zhí)行代表職務”，“代表應當正確處理從事個人職業(yè)活動與執(zhí)行代表職務的關系”。從這些規(guī)定中可以看出，我國法律明確支持人大代表兼職，或者可以說相關法律就是以代表兼職為基礎構建起來的。

人大代表兼職制得以建立并長期實行，總體來看受到了當時社會歷史背景等諸多因素的影響，比如革命戰(zhàn)爭年代蘇維埃工農(nóng)兵代表大會傳統(tǒng)的延續(xù)，國際共產(chǎn)主義運動特別是蘇聯(lián)憲法與制度的影響等。最突出的是在觀念上，人大代表兼職制一度被認為是社會主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。當時普遍認為，專職代表是資本主義國家代議機關的專利，兼職代表才是社會主義國家代議機關的特點。西方國家的專職代表通常人數(shù)較少，而我國的兼職代表不僅人數(shù)多，而且來自社會的各行各業(yè)，被認為具有廣泛的代表性，能夠在更大程度上體現(xiàn)社會主義國家的民主性。實際上，人大代表兼職制在一定的歷史時期內(nèi)也確實有其優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在三個方面：一是代表來自于群眾，服務于群眾，在與選民保持聯(lián)系方面具有優(yōu)勢，可以有效聽取人民群眾的意見和要求，也有助于選民對代表的監(jiān)督；二是代表在閉會期間從事本職工作的同時，也能夠協(xié)助憲法與法律的實施并監(jiān)督政府工作；三是預防代表“政客化”以及產(chǎn)生官僚主義傾向，使代表始終保持務實作風。

代表兼職制的局限性

任何事物都有兩面性，人大代表兼職制度也是一樣。盡管人大代表兼職制有適合中國國情的獨特優(yōu)勢，但隨著社會發(fā)展和時代變化，其缺點和局限性的一面也逐漸表現(xiàn)了出來。

1.代表角色沖突

在兼職制度下，人大代表有兩種不同的職務——自身職務和代表職務。不同的職務就有不同的角色，對人大代表來說其代表角色不是唯一的，不同角色之間必然蘊含著內(nèi)在的沖突。

最明顯的是代表職務與本職工作之間在時間和精力上的沖突。人大代表是要以本職工作為主的，在做好本職工作的同時履行代表職務，做好代表工作。這就存在一個問題，如果本職工作和代表工作發(fā)生沖突怎么辦？應該如何兼顧？不能兼顧時應該如何取舍？雖然《代表法》要求“代表應當正確處理從事個人職業(yè)活動與執(zhí)行代表職務的關系”， “應當安排好本人的生產(chǎn)和工作，優(yōu)先執(zhí)行代表職務”。但從實際情況來看，這一規(guī)定并未得到很好的落實。人大代表大多是各部門的業(yè)務骨干，往往承擔著繁重的本職工作，代表工作與本職工作發(fā)生沖突時，被忽略、犧牲掉的往往是人大代表的兼職角色。

在兼職制之下，代表身份具有雙重性，自身職務、自身利益有可能會對代表職務形成干擾。一方面，兼職代表很難不受到所在系統(tǒng)、行業(yè)和部門利益的左右，尤其當他們履行監(jiān)督職責、查找問題時，往往對本部門的問題避重就輕或避而不談，這會在一定程度上影響人大代表行使職權的客觀性和公正性。另一方面，很多兼職代表來自國有企事業(yè)單位甚至民營企業(yè)，極有可能利用代表身份為所在單位牟取利益，并在單位利益和公共利益出現(xiàn)沖突的情況下不自覺地偏向單位和部門利益而忽略甚至損害公共利益。

2.履職功能弱化

人大代表肩負人民的重托，掌握憲法和法律賦予的權利，是一項非常光榮、嚴肅而又神圣的政治職務。既然擔任人大代表，就要認真履行職責，完成人民的委托。這既是法律規(guī)定的代表責任，又是很明顯的情理之中的事情。但是在兼職制下，很多代表既很少有時間去參加視察、調(diào)研及討論議案等其他活動，也沒有精力去學習政治和法律知識來提高參政議政能力。這種狀態(tài)之下，代表的履職能力和履職效果如何是可想而知的。

立法是人民代表大會的首要職責。法律具有強制性和權威性，一經(jīng)制定并生效后便對全體國民具有約束力，立法的科學合理與否至關重要。因此，人大代表應該在充分調(diào)研、反復論證的基礎上，才能有充足的準備來審議立法草案。顯然，如果既沒有必要的法律基礎，又不進行深入調(diào)研，要想讓兼職的人大代表們在每年1-2周的短暫會期里完成這樣的任務是很難的。監(jiān)督權是憲法賦予人大的一項重要職權。人民代表大會代表人民的意志對行政、司法、檢查機關進行監(jiān)督是憲法賦予的職權，也是我國國體和政體的必然要求，人大監(jiān)督功能的效果也直接關系到我國民主法治建設的目標能否實現(xiàn)。就當前我國各級人大代表的職業(yè)分布情況而言，他們多是來自各行各業(yè)的精英人物，這些人大代表由于工作關系，經(jīng)常會與政府打交道甚至受到政府部門的制約。作為“理性人”，他們會清楚地認識到，擔任人大工作的好壞并不會影響自身的直接利益，但若是因為監(jiān)督權的行使而得罪了政府人員，卻可能影響到自己或單位的切身利益。因此，往往會形成人大代表不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督的問題，使人大監(jiān)督 “走過場”，有的時候甚至監(jiān)督變成了變相表揚。

3.代表責任缺失

人大代表是國家公共權力的行使者，是一種政治職務的承擔者。既然是政治職務，就要擔負相應的政治責任。人大代表必須始終將群眾的利益放在首位，在積極履行職務和行使權利的同時，必須具備強烈的責任意識和擔當精神，積極承擔相應的政治責任。但在實際上，很多人大代表卻做不到這一點。人大代表被更多地當作一種社會榮譽，各級各地人大都存在著一批“花瓶”代表、“掛名”代表、“啞巴”代表，這些“不發(fā)言、不調(diào)研、不提案”的人大代表，基本上做不到認真履行代表職責，卻很少有受到過批評教育，更遑論罷免。究其原因，在根源上是因為代表兼職制。因為兼職，代表工作就是業(yè)余的，加之目前在程序制度上對人大代表的監(jiān)督考核很少，于是大多數(shù)的人大代表都會有“干與不干一個樣、干多干少一個樣”的想法。因為本職工作繁忙，能夠按時開會、不缺席代表集體活動就不錯了，很少有人能夠利用業(yè)余時間去聯(lián)系選民，深入實際搞調(diào)查研究。因為缺乏相應的政治法律素質(zhì)，又不去搞調(diào)查研究，在人大會議投票表決時就只能不懂裝懂、人云亦云、跟風舉手。這樣的人大代表，并沒有認真對待人民所賦予的權利，也就談不到積極履行代表的責任了。

代表專職化的現(xiàn)實需求

改革開放以來，我國市場經(jīng)濟快速發(fā)展，人民的民主意識不斷提高，經(jīng)濟和社會發(fā)展中大量出現(xiàn)的新情況新問題，迫切需要不斷地調(diào)整政治、法律等各方面制度，為經(jīng)濟發(fā)展提供保障，為人民群眾當家作主提供更好的支撐。代表兼職制有其局限性，人大代表專職化的現(xiàn)實需求已經(jīng)迫切顯現(xiàn)出來。

1.社會分工和專業(yè)化的需要

伴隨經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，行業(yè)分工日益細化，專業(yè)化已然成為世界潮流。也就是說，任何一個行業(yè)只有專業(yè)化才能做好，政治領域概莫能外。從我國政治實踐的發(fā)展來看，人大工作對人大代表提出的專業(yè)性要求越來越強。作為一個人大代表，“一是對中國國家制度的基本內(nèi)容的全面認知和把握，諸如國家的性質(zhì)、基本政治制度、政黨制度及其特點，人大的工作程序、行政權力的內(nèi)容及運行方式，人民代表大會制度的組織活動原則、構成要素及相互關系等；二是人大代表在人大開會期間提出、審議、表決議案、提出質(zhì)詢，審議其它國家機關的工作報告，考核和評議由人大選舉、決定或任命的國家公職人員等等；三是人大閉會期間聽取選民或原選舉單位的意見，向選民匯報自己的工作，進行視察及調(diào)查研究等等。”可以看出，人大代表不僅政治責任重大，而且其工作的專業(yè)性是非常強的。專業(yè)性的工作就需要專業(yè)人才來做，人大代表的工作如同市場經(jīng)濟下任何一個行業(yè)或職位一樣，也必須由合適的專業(yè)化人才來勝任。只有把代表作為一種職業(yè)，人大代表才能真正進入角色，才會有強烈的代表意識和為人民當家做主的政治責任感。也只有把代表作為一種職業(yè)，人大代表才有可能具備適合代表職務的專業(yè)能力，才能把人民群眾的意愿轉(zhuǎn)化為積極的政治參與和利益訴求。

2. 提高代表履職能力和強化人大職能的需要

實現(xiàn)代表專職化，首先可以保證人大代表有充足的時間和精力來從事代表工作。專職化以后，人大代表以代表工作為專門職業(yè)，就能夠有足夠的時間和精力去進行調(diào)查研究，深入了解社情民意。在調(diào)查研究和社情民意的基礎上，才有可能提出高質(zhì)量的議案；在審議議案或其他重大事項時，才能立足實際有發(fā)言權。從而在根本上改變過去人大代表充當“表決器”、立法議案質(zhì)量不高、執(zhí)法監(jiān)督不力等問題。同時，專職化有助于提升人大代表的政治素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)。如前所述，人大代表的工作專業(yè)性越來越強，對人大代表的政治素質(zhì)和履職所需要業(yè)務素質(zhì)的要求也越來越高，這就需要人大代表不斷地去學習新知識、培養(yǎng)新能力來適應這種要求。很顯然，只有在專職化的情況下，代表們才可能有這樣的積極性和使命感以及足夠的時間保障去不斷學習，提升自身履職能力。專職化還有助于使人大代表能夠擺脫原有的角色沖突，其政治生命和職業(yè)生涯不再依附于原有單位，不必考慮本職工作與代表工作孰輕孰重，就可以專心致力于代表人民行使職權，也更有可能對“一府兩院”開展深入的監(jiān)督。

代表專職化的改革思路與人民代表大會制度的完善

在發(fā)展和完善人大代表制度方面，在代表兼職抑或?qū)Ｂ毜母母锶∠蛏希疚恼J為應該采取人大代表專職化與人大代表兼職制相結合的總體改革思路，即對人大常委實施專職化改革，而普通人大代表仍實行兼職制。因為，從理論上說，代表兼職制有其自身的獨特優(yōu)點，人大代表來自社會各行各業(yè)，確實比少數(shù)的專職代表具有更加廣泛的代表性，也更能夠在各自領域貼近生活實際來更好地了解國事民情；能夠隨時隨地在與選民保持聯(lián)系，及時聽取人民群眾的意見和要求，也有助于加強選民對代表的監(jiān)督；同時能夠預防代表“政客化”傾向，防止產(chǎn)生官僚主義，使代表始終保持務實作風。對于代表兼職制的一些缺點，則可以通過完善制度設計來改正和避免。從實踐上看，我國有13億人口，保持適當數(shù)量的人大代表是符合國情的需要，如果人大代表數(shù)量過少則會導致代表性不足。目前全國各級人大代表有近300萬人，即便適當精簡也要保持在200萬人以上。如果200萬人全部實行專職化，不僅會減少各行各業(yè)直接從事生產(chǎn)勞動的優(yōu)秀人才，而且其增加的巨額財政負擔也是國家難以承受的，所以要想對全部人大代表實行專職化也并不現(xiàn)實。

因此，放在人民代表大會制度全面發(fā)展的大背景下，最佳的選擇是人大常委實施專職化，而人大代表繼續(xù)實行兼職制，把專職化的專業(yè)性與兼職制的代表廣泛性通過一整套的制度設計有機結合起來，優(yōu)勢互補，同時克服各自的缺點，這樣就能夠走出一條專兼職相結合、獨具中國特色的代表制民主發(fā)展道路。這是一個立足中國國情的改革思路。

人大常委專職化改革，不是簡單地把現(xiàn)有人大常委全部變成專職人員就可以了，而是在專職化的同時必須進行制度創(chuàng)新。通過一整套的制度設計，把專職化后人大常委的工作與普通兼職人大代表的工作有機結合起來，這樣才能發(fā)揮出專職化改革的最大效力。人大常委專職化的制度創(chuàng)新涉及到諸多方面，比如人大常委的合理數(shù)量、選舉產(chǎn)生、級別待遇、會議會期、聯(lián)系同級人大代表、聯(lián)系選民等等，本文限于篇幅不再展開。需要特別強調(diào)的一點是，在人大常委專職化改革中，應該有一種制度創(chuàng)新，有一個關鍵的結合點，能夠把專職化后的人大常委與普通兼職人大代表的工作有機結合起來。筆者認為，建立人大常委工作室制度，可以作為這樣的創(chuàng)新和結合點。

現(xiàn)在全國各地出現(xiàn)了很多的人大代表工作室，這是人大工作的新形式，是人大組織方式的創(chuàng)新。但是，如果人大常委專職化向縱深發(fā)展，僅靠人大代表工作室、工作站之類的臨時性集體服務機構是不夠的，遠遠不能滿足人大常委艱巨的政治任務和繁重的履職工作對服務支撐的要求。我們可以借鑒世界各國議會的通行做法，為人大常委會的專職委員建立個人工作室。人大常委工作室的核心，是要為專職委員配備助手和必要的經(jīng)費，并逐步建立起一套嶄新的工作制度。人大常委工作室建立之后，不僅能夠作為專職委員日常的工作平臺，還可以作為聯(lián)系同級人大代表與選民的聯(lián)系平臺。可以依托人大常委工作室，建立起常態(tài)化的人大常委聯(lián)系同級人大代表的工作機制。每一名專職委員負責聯(lián)系若干的同級人大代表，聯(lián)絡關系的分配可以按選區(qū)、界別以及委員和代表的工作背景、專業(yè)特長等來具體確定。人大代表有貼近選民的優(yōu)勢，能夠及時準確地了解民情，發(fā)現(xiàn)社情民意和熱點問題。但人大代表畢竟是兼職，受到兼職制缺點的限制，在反映選民訴求和幫助人民群眾解決問題方面存在“心有余而力不足”的短板，這個短板則可以通過加強人大常委與人大代表的聯(lián)系來補足。因此，通過人大常委工作室的平臺，密切專職人大常委與人大代表的聯(lián)系，就能夠?qū)崿F(xiàn)專兼職優(yōu)勢互補，優(yōu)化人民代表大會職能，促進人民代表大會制度的發(fā)展與完善。

（作者系吉林大學行政學院博士、河北省社會科學院研究員；摘自《河北法學》2016年第11期）