多元共生：中美氣候合作的全球治理觀創新

文/康曉

多元共生：中美氣候合作的全球治理觀創新

文/康曉

從文明視角看，中美雖然差異巨大，但也內生于一個天下體系之中，彼此互為生存條件，所以不能以一方替代另一方為生存原則，而必須在自我約束和交流互鑒基礎上實現共生。根據聯合國氣候變化政府間專門委員會的最新報告，氣候變化的速度和威脅程度都在增加，中美作為第一和第二大溫室氣體排放國，無疑應該在這方面為國際社會做出表率。2013年以來，中美在氣候合作領域展開了積極互動，達成了一系列成果，這種雙邊合作與全球治理的良性互動充分體現了中美多元共生全球治理觀的創新。

中美多元共生的全球治理觀

多元共生全球治理觀的根本特征就是在全球性與現代性之間搭建起了橋梁。現代性是當下，全球性是未來，現在人類正處在一個從現代性向全球性過渡的階段，即以現代性為特征的民族國家必須攜手應對各種超越國家界限的全球性挑戰。這一過程中民族國家的認同和治理結構都在發生變化，但并未消失，甚至更加強大。多元共生的全球治理觀認為，解決這一矛盾的邏輯起點就是民族國家間必須首先建立起天下觀。天下體系與全球性的區別在于，全球性強調同一，在價值層面表現為“共同的理念與意識，共同的倫理，共同的利益，共同的秩序與文明”，這與現代性的多元特征相矛盾。而天下體系則強調多元個體互為存在條件，為現代性留下了空間，在世界整體性與個體多元性之間實現了平衡。所以天下體系既要求民族國家從人類整體角度，而非國家個體角度思考全球治理問題，必要時必須自我約束，甚至犧牲部分個體利益換取人類利益。但同時，天下中的個體間又要意識到多元并不必然導致沖突，相反還能提供營養，所以需要汲取各種文明在治理方面的成功經驗，努力尋找多元文明關于治理方式的最大公約數，以新的治理模式應對人類共同挑戰。

以中美對照，兩國的氣候變化全球治理觀經過了一個從多元對立到多元共生的過程，其緣起是2009年哥本哈根氣候大會。這次大會上中美的氣候治理主張奠定了之后兩國氣候變化全球治理觀的基礎。因為2007年IPCC第四份報告使氣候變化成為國際關系焦點議題，中國也是從那時起，因為高速增長的溫室氣體排放總量開始受到國際社會關注。哥本哈根大會前半個月，中國第一次明確提出碳強度減排目標，并在哥本哈根大會上全面展現了自己的氣候治理觀。而美國總統奧巴馬在2009年上任后的品牌政策之一就是積極應對氣候變化，哥本哈根氣候大會也為他第一次向國際社會全面展現自己的氣候變化全球治理觀提供了機會。他在大會發言中提出三點建議：第一，所有主要經濟體必須提出明確的國家行動減少各自的排放量；第二，國際社會必須建立一種審查機制，并以透明的方式交流這方面的信息；第三，必須籌集資金，幫助發展中國家適應氣候變化，美國將到2012年籌集100億美元，到2020年籌集1000億美元資金，但這項計劃必須納入一個包括所有國家減排目標的更全面的協議之中。這些主張奠定了奧巴馬總統之后任期內美國氣候治理觀的基調。

與此對照，時任中國國務院總理溫家寶在本次會議上提出：第一，保持成果的一致性。第二，堅持規則的公平性。第三，注重目標的合理性。第四，確保機制的有效性。這四點體現出中國氣候變化全球治理觀的首要關切，就是維護《聯合國氣候變化框架公約》的基本架構，因為這一架構確立了“共同但有區別的責任”原則。中國倡導的規則公平性并非是按溫室氣體排放多少分配減排指標，而是在發達國家和發展中國家之間區別責任。為此，中國認為氣候變化全球治理的目標不能只關注中長期，而要把重點放在完成近期和中期減排目標，兌現承諾。所以，最后建議國際社會做出切實有效的制度安排，確保發達國家履行對發展中國家的義務。

以哥本哈根氣候大會為起點，中美的氣候變化全球治理觀經歷了多次交鋒，最后圍繞2015年的巴黎氣候大會逐漸走向共識。總體來看，從哥本哈根氣候大會到巴黎氣候大會，中美兩國的氣候變化全球治理觀經過了不斷交鋒但努力尋求共識的過程。中國的觀念逐漸走向開放，在堅持“共區”原則基礎上希望在國家利益與人類利益之間實現平衡，從碳強度減排目標到2030年達到排放峰值，中國為自己制定了越來越嚴格的減排目標。美國的觀念則從理想主義回歸現實，開始考慮各國國情差異，意識到不能對發達國家和發展中國家統一要求。特別是尊重中國這一世界第二大經濟體和第一大溫室氣體排放國的氣候治理觀念，對美國實現自己的氣候治理目標十分關鍵。在這一背景下，兩國多元共生的氣候變化全球治理觀逐漸形成。

中美氣候合作中的多元共生性

中美多元共生的氣候變化全球治理觀中的多元性具體體現在兩國始終存在的分歧上，這也影響到2020年氣候變化全球治理機制的具體設計。第一是指導原則。中國堅決維護 “共同但有區別的責任”原則，美國則認為需要對責任區別的含義進行解讀，應該在綜合考慮國情、發展水平、減緩機會和能力等多種因素的前提下在所有國家間區分責任。第二，關于未來協定的法律效力。中國強調協定的公約性質，美國提出三種方案，具體選擇取決于哪種方案有利于達成有抱負的承諾、嚴格的國內執行、廣泛的國內參與和協定的持久性。第三，關于具體義務。中國始終主張發達國家和發展中國家區分義務，美國在義務方面淡化對發達國家和發展中國家義務的區分。

中美多元共生的氣候變化全球治理觀的共生性體現在雙方的氣候合作理念上。比如2014年《中美氣候變化聯合聲明》開篇就強調，“中華人民共和國和美利堅合眾國在應對全球氣候變化這一人類面臨的最大威脅上具有重要作用。該挑戰的嚴重性需要中美雙方為了共同利益建設性地一起努力。”雙方宣布各自2020年后應對氣候變化的行動，指出兩國“認識到這些行動是向低碳經濟轉型長期努力的組成部分并考慮到2℃全球溫升目標。美國計劃于2025年實現在2005年基礎上減排26%-28%的全經濟范圍減排目標并將努力減排28%。中國計劃2030年左右二氧化碳排放達到峰值且將努力早日達峰，并計劃到2030年非化石能源占一次能源消費比重提高到20%左右。雙方均計劃繼續努力并隨時間而提高力度。”這充分說明了中國決定通過自我約束為氣候變化全球治理做出貢獻。在此基礎上，2015年《中美元首氣候變化聯合聲明》進一步指出，氣候合作已經成為“兩國雙邊關系的新支柱。……兩國元首還重申堅定推進落實國內氣候政策、加強雙邊協調與合作并推動可持續發展和向綠色、低碳、氣候適應型經濟轉型的決心”。2016年《中美元首氣候變化聯合聲明》最后指出，“中美氣候變化方面的共同努力將成為兩國合作伙伴關系的長久遺產。”“雙邊關系新支柱”和“兩國合作伙伴關系長久遺產”的提法表明，氣候合作和經貿關系一樣已成為中美關系的基礎之一，絕不是兩國為緩解目前緊張關系的權宜之計，而是面向兩國關系，乃至氣候變化全球治理未來的長遠設計。

要將合作觀念轉換成行為需要兩個變量，一是從合作中得到的收益，二是實現這種收益的機制。對照中美，能夠將多元共生觀念轉換成行為的預期收益在于兩點，一是共同應對氣候變化對各自安全的威脅，二是實現能源體系轉型。

首先，氣候變化對兩國的國家安全威脅來源于大氣環境改變帶來的極端天氣事件。正因為如此，2015年的美國《國家安全戰略》報告才會將應對氣候變化提升到國家安全層面，中國也強調積極應對氣候變化是中國保障經濟安全、能源安全、生態安全、糧食安全以及人民生命財產安全，實現可持續發展的內在要求。

其次，中美具有類似的能源結構，攜手應對氣候變化有利于兩國的能源體系轉型。根據BP能源統計，中國和美國在2014年的煤炭產量和消費量都位居世界第一和第二位。為此，兩國都制定了詳細的能源體系轉型計劃，這種對能源體系轉型的共同需要使兩國愿意在可再生能源產業等領域合作，在低碳經濟時代的國際競爭中獲得優勢。

再次，中美為落實氣候合作觀念建立了復合機制，其中的首要機制就是中美氣候變化工作組，另兩個重要機制創新是聯合研發和地方政府合作。第一，聯合研發。發達國家向發展中國家轉讓低碳技術的主要障礙是知識產權壁壘，破解這一難題的可能方法是發達國家和發展中國家聯合建立研發中心，共同投資，共享知識產權，中美清潔能源聯合研究中心的建立就是一種嘗試。第二，地方政府合作。目前兩國已經啟動氣候智慧型/低碳城市倡議，并舉行了兩屆中美氣候智慧型／低碳城市峰會。

2016年4月中美簽署了氣候變化《巴黎協定》，盡管一份文件無法解決中美氣候政策的所有分歧，但也實現了某些綜合，可以體現在幾點。第一，《巴黎協定》寫入了“共同但有區別的責任原則”，同時也將發達國家和發展中國家納入同一減排協定，并明確要求發達國家率先減排，發展中國家則在發達國家幫助下逐步提升減排能力。第二，《巴黎協定》最后采用“決定+協定”形式，是對中美期待的文本形式的綜合，其中國家自主貢獻部分是最大成就。第三，關于資金，《巴黎協定》要求發達國家完成現有2025年籌資目標，同時作為《巴黎協定》締約方會議的《公約》締約方會議將在考慮發展中國家需要和優先事項的情況下，設定一個新的集體量化目標，每年最低1000億美元。這滿足了發展中國家的資金需求，但具體落實有待檢驗。第四，《巴黎協定》提出，“在可持續發展和消除貧困方面，必須以協調和有效的方式向締約方提供綜合、整體和平衡的非市場方法”，“加強公私部門參與執行國家自主貢獻”。這體現出對中美各自偏重公共部門和市場機制進行能力建設立場的平衡。

中美氣候合作對氣候變化全球治理的創新

第一，發展中國家和發達國家共同領導氣候變化全球治理。全球治理需要領導，氣候治理尤其需要，因為這是一個涉及全人類利益的重大領域，利益方多，協調困難，如果沒有強有力的領導則會各自為政，導致制度建立的困難和治理的低效。這種領導權的獲得需要同時具備領導意愿和領導能力。中美氣候合作的一大特點就是中美兩國雖然排斥國際社會的強制性減排目標，但各自都愿意根據自身國情設定具有一定難度的減排目標，并以犧牲一定的發展速度為代價實現這些目標。比如習近平主席在2015年聯合國巴黎氣候大會上的講話再次凸顯了這種決心：“中國在‘國家自主貢獻’中提出將于2030年左右使二氧化碳排放達到峰值并爭取盡早實現，2030年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%—65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。”而美國計劃將2005至2020年間每年削1.2%溫室氣體的速度提升到2020至2025年每年削減2.3%至2.8%，并實現美國經濟深刻變革，達到在2050年減排80%的目標。從能力角度看，中美都在清潔能源產業領域具有領先全球的地位。中國的清潔能源投資位居世界第一，美國是全球能源研發支出最大的國家，同時在清潔能源的私人投資，特別是風險投資領域領先全球。另外，雙方都承諾給予氣候脆弱國家減緩和適應氣候變化以資金支持，中國還宣布拿出200億元人民幣建立“中國氣候變化南南合作基金”。在行動策略方面，中美積極在全球氣候談判層面合作，分別作為發展中國家代表和發達國家代表的身份在關鍵時刻發揮領導作用，打破談判僵局，共同推動聯合國氣候變化大會《哥本哈根協定》和《巴黎協定》達成并簽署。可見，中美氣候合作已經成為氣候變化全球治理的基礎。中美共同領導氣候變化全球治理可以綜合發達國家和發展中國家的訴求，不會像歐盟單一領導那樣一味追求減排的高標準，使得《聯合國氣候變化框架公約》下的氣候治理標準和方式都更加切實可行，這是對氣候變化全球治理的一大創新。

第二，以排放大國的雙邊合作提升氣候變化全球治理的效率。在氣候變化全球治理中，雖然利益方多，但溫室氣體排放的主要來源國數量有限，所以當所有利益方協調困難時，可以先從主要排放國的合作開始。中美作為“主要國家”通過雙邊合作率先減排將提升全球減排的效率。盡管兩國的自主減排沒有達到聯合國要求的較高指標，但重要的是采取了行動，這比一直等到達成一個全球約束性的減排協議再行動更有效率，因為氣候變化的速度不會等待談判的結果。在這種情況下，因為兩國的減排目標都是根據各自國情自愿設定的，所以更能激發他們減排的動力。相反，如果非要接受聯合國的約束性減排目標，不僅會增加抵觸，還會為拒絕減排提供理由，因為這些目標可能會嚴重損害兩國發展利益。同時，由于中美還是二十國集團、蒙特利爾議定書、世界貿易組織、國際民航組織、國際海事組織等多個重要國際機制的成員，因此可以在這些多邊機制中推動全球氣候協議的落實。另外，亞太地區是中美新型大國關系務實合作的重點地區，以亞太經合組織為代表的地區性機制也為兩國氣候合作提供了廣闊空間。因此，中美雙邊氣候合作不僅本身是全球減排的重要內容，而且還能在多邊和區域層面支持全球氣候協議的落實，提升氣候變化全球治理的效率。

第三，中美氣候治理模式的互補將為氣候變化全球治理模式增添新內容。多元共生全球治理觀的一條基本內容就是相互獨立個體間的交流互鑒，因此中美氣候治理模式間的互相借鑒是雙方氣候合作的題中之義，也將生成新的氣候變化全球治理模式。比較之下，兩種氣候治理模式各有優缺點。政府主導的氣候治理模式雖然可能扭曲市場規律，導致清潔能源產業投資過剩，但也可以避免企業對傳統高利潤產業的路徑依賴。相反，政府主導的氣候治理模式可以利用強制力淘汰一些產生路徑依賴的高排放企業，提高經濟轉型的效率。對于中國來說，則需要學會如何真正以全球利益為重參與全球治理，而不僅僅出于國家利益的驅使。因此，人類命運共同體概念的不斷豐富，會成為未來引領中美氣候合作，乃至氣候變化全球治理的重要價值觀。原因在于，人類命運共同體概念的提出是中國外交觀念的一個重大變化，它意味著中國外交開始具有了全球性色彩，因為人類利益具有整體性。為實現人類利益，有時需要約束自己的國家利益，因為國家由人組成，如果人類賴以生存的環境不復存在，國家也將不復存在。這一觀念的豐富，意味著中美之間能夠在全球性問題上找到最大公約數，即人的安全。以人的安全為紐帶，兩國可以形成共同安全的思維方式，中美這兩個溫室氣體排放總量最大的國家就能在氣候問題上約束自己的部分行為，為氣候變化全球治理做出表率。在中美氣候治理模式的交流互鑒下，一種新的氣候變化全球治理模式可能誕生，即以清潔能源產業為紐帶，同時發揮政府的立法、規劃和行政命令，以及市場的價格調解機制作用，盡快淘汰產生路徑依賴的高排放企業。同時在政府投資公立高校和科研院所低碳技術研發的基礎上，充分發揮風險投資機制作用，共同培育擁有核心低碳技術的高科技企業，使之成為產業轉型后低碳經濟發展的新生力量。

（作者系北京外國語大學國際關系學院副教授；摘自《世界經濟與政治》2016年第7期）