中國參與全球治理的制約性因素分析

文/胡鍵

中國參與全球治理的制約性因素分析

文/胡鍵

全球治理曾經一度被認為只是西方大國和大國俱樂部（尤其是G7）提供全球公共品的一種方式，甚至是全球公共權力的一種分配方式。因此，發展中國家最初都忌談參與全球治理。而中國對全球治理的認識基本上都認為西方所倡導的全球治理和相關理論“存在著一些不容忽視的危險因素”，因此，中國在國際事務中謹慎、低調，并且更希望也更習慣于在現有的國際組織和多邊主義的體制與框架中來處理全球公共事務，而不愿意多談參與全球治理的問題。然而，隨著西方金融危機爆發以及金磚國家的群體性崛起，全球治理出現了新的變化，新興國家尤其是中國開始積極參與全球治理體系和治理進程，并且認為中國的國內治理和全球治理是密切聯系的，所以中國必須更好地“統籌國內和國際兩個大局”，也認為在國內治理上的成就也是對全球治理的貢獻。不過，盡管中國謀求積極參與全球治理體系，但中國的這一進程受到全球治理的價值共識、目標、工具、制度、中國的國際角色和中國的外交理念等諸多因素的制約。

全球治理的價值共識問題

當前學術界關于全球治理的研究，幾乎很少學者關注全球治理的價值問題。實際上，全球治理是有價值支撐的。全球治理體系的形成是以一定的價值共識為基礎的。而民族—國家的價值取向并非總是與全球治理的價值取向是一致的，甚至在大多數情況下，二者的價值取向是不一致的。因此，能否建立全球治理的價值共識就顯得非常重要。

全球治理要建立什么樣的價值共識？對于這一問題迄今為止學術界是存在著一定的分歧的。如果忽略不同學者觀點的細微差別，那么我們綜合起來可以這樣認為，全球治理的價值共識，簡而言之就是人權、民主、正義。但是，實際的情況與理論上判斷是存在著巨大差距的。這是因為，盡管全球治理把人權、民主、正義作為追求的普遍價值，但不同國家對這些概念的理解是不一樣，價值的標準也大相徑庭。從人權來看，西方的人權觀更加強調個體權利，但過分注重個體權利往往會導致個體之間的緊張和沖突。與此不同，中國和眾多發展中國家的人權觀更加強調作為整體的人的發展權、生存權。從這里可以看出，一種是個人主義的價值觀，一種是整體主義的價值觀，二者的分歧與矛盾，即便是在全球治理的進程中也難以消弭。關于民主的價值，西方大國尤其是美國在國內和國際層面的表現是完全不一樣的。在國內，它們主張所謂的選舉民主、競爭政治，但在國際層面、全球層面，西方大國由于掌握了更多的國際權力因而特別強調大國主導，結果全球治理中的民主反而成為其推行自己價值觀和政治發展模式的一種最適宜的理由。這實際上是其內部價值的度外推廣。相反，中國等發展中國家由于是國際體系和全球治理的參與者，在國際社會中所擁有的國際權力非常有限，因而更加強調“國際關系民主化”。一種是“內部價值外溢式”的民主，一種是國際權力的公平分配方式的民主。這完全是兩種不同指向的民主，因而在全球治理的層面上難以趨同。關于正義，西方的正義觀是基于個體權利之上的，或者說其正義觀是以其人權觀為基礎的。因此，當個體權利受到威脅時或者說國際社會中出現人道主義危機時，國際人道主義的干預也會被視為全球治理正義價值的內容。這就是西方長期來一直所宣揚的“人權高于主權”。中國的正義觀更強調公正，在中國文化中，“判斷是否公正，往往是以‘理’作為衡量的標準，而‘理的核心就是秩序’”。從實際的國際行為來看，中國總是充當著強權政治的反對者。因為強權政治總是力圖用自己的強權來打破某種秩序包括顛覆某個政權等。由此可見，在正義價值觀層面也很難形成共識。

由此可見，在全球治理價值問題上，這些認知差距至少在可預見的將來時難以彌合的。沒有價值共識，當前所說的全球治理也就只是一個空殼而已，在一定價值支撐下的全球治理體系可能尚未形成。在這種情形下，中國加入全球治理這個空殼之中就沒有重要意義。

全球治理的目標問題

全球治理需要有一個所有參與全球治理的行為體的共同目標。那么，什么是全球治理的目標呢？對這一問題，國內外學術界有不同的看法。俞可平認為，全球治理的目標在于追求國際規制的有效性。奧蘭·楊（Oran R. Young）就影響國際制度有效性的因素進行較為詳細的分析，認為透明度、健全度、規則的變化、政府能力、權力分配、相互依存度、智識基礎是影響國際制度有效性的因素。奧蘭·楊并沒有認為國際制度的有效性是全球治理的目標。相反，關于全球治理的目標問題上，奧蘭·楊更強調秩序，但這種秩序并非是一兩個霸權國所主導的世界秩序，而是一種邁向分權的世界秩序。這種觀點與羅西瑙等大多數學者的觀點是一致的。也就是說，全球治理的目標是建立這樣一種秩序，從大國主導下的權力權威走向一個由多種行為體產生的制度化權威，而且這樣的制度化權威不僅出現在政治邊界內部，也跨越了政治邊界，形成一種多層次的治理體系。與“走向分權的世界秩序”的觀點相反，格洛索普（Ronald J. Grossop）認為，聯合國在應對和有效解決全球問題上是失敗的，原因不在于這個組織本身，而在于成員國運行于一個無政府的框架之中。從格洛索普的觀點來看，全球治理恰恰不是要分權，而是要更加集權，把世界的權力集中在世界政府中。

理論上的分歧必然會反映到國際政治的實踐中來。國際政治的現實是，民族國家仍然存在，這就意味著國際政治中存在著不同的國家利益集團，而受不同國家和不同國際利益集團的制約，全球治理的目標至少來說當前目標是不一樣的。長期以來，全球治理的進程是由西方大國主導的。它們的目標雖然不能說是要建立所謂的世界政府，但至少我們可以發現西方大國面對一個事實上的分權進程，它們仍然不愿意承認這個進程，更不愿意放棄既得的國際權力。在全球層面也是一樣，大國試圖在強權之下強制推行某種制度來達到所謂的全球治理，這與在各種行為體互動的規則體系之下而形成的全球治理完全不是同一種進程。

中國在全球治理中的目標是強調行為體之間互動而形成的規則體系。這可以從中國近年來一直倡導國際關系民主化的主張就可見其端倪。顯然，中國所追求的全球治理目標是全球的善治。而要最后走向全球善治的路徑就在于通過和平、發展、合作的方式構建全球命運共同體。然而，國家社會的客觀實際與中國所追求的全球治理目標可以說是大相徑庭。

由此可見，在全球治理目標的訴求上，中國與西方大國是完全不一致的。假若說全球善治是世界所共同追求的全球治理的最終目標，那么至少可以說，中國與西方大國所追求的目標在方向上是相反的。在這種情形下，中國所主張和倡導的國際關系民主化和世界權力的分散化，往往被西方認為中國是要重塑世界秩序，因而中國也就被認為是既有世界秩序的挑戰者。因此，不同國家關于全球治理目標的不一致性，成為中國參與全球治理進程中一個重要的制約性因素。

全球治理的工具問題

關于全球治理是否有具體工具的問題，學術界似乎沒有進行過討論，但全球治理的工具客觀上是存在的。在這里，筆者將全球治理的工具區分為政策工具和物質工具。政策工具是管理學中經常用到的概念，它是指“治理的手段和途徑，是政策目標與結果之間的橋梁”。政策工具包括具體的法規、命令、政策及其規制下的行動。而物質性工具則是指進行治理的具體的物質性手段。

從全球治理的政策工具來看，當今全球治理的國際法是在反法西斯戰爭勝利的基礎上建立起來的，但同時這些國際法深受東西方冷戰的影響。因而，全球治理的國際法最大的特征是大國主導原則，尤其是戰后確立的聯合國機制，建立的是“大國責任體系”，或者也成為集體安全機制。其目的是避免大國為爭奪小國的利益而推行的世界“議會警察”制度，從而也可以避免大國之間發生直接的戰爭。從戰后的到冷戰結束的實際來看，這種機制在戰爭管理上的確發揮了非常有效的作用。然而，這種戰后大國責任體系由于冷戰和大國利益而導致了大國的不負責任的行動。即便是今天中國已全面融入國際體系，中國也認為全球治理的國際法規和相應的機制仍然具有強烈的強權政治的色彩，所以，中國參與全球治理機制不得不采取審慎的方式，而且是有選擇地參與。

從全球治理的物質工具來看，當今的全球治理并沒有創造任何新的物質工具，仍然是在延續自資本主義走向全球以后而創造的全球治理工具。這種物質工具不是別的，只能是資本。而以資本為物質工具的全球治理是無法達到善治的目標的。當今的這種形式表明，當今沒有任何一個國家能夠通過本國的獨立資本來主導世界，而必須要借助于跨國資本與其他國家形成不同大資本之間的制度制衡。換言之，國家的霸權已經轉化為跨國資本的霸權。

這種情形對中國產生的困惑：其一，中國能夠掌控的跨國資本并不太多。其二，中國對跨國資本的駕馭能力還非常有限，因此中國更主張政府直接參與全球治理，而不希望資本在實現跨國化之后成為全球治理的物質工具。其三，即便資本的作用非常大，但中國的主張仍然是通過政府來掌控資本即以政府主導、資本輔助的形式參與全球治理進程。因而，盡管中國也無法為全球治理提供任何工具，但中國無疑不主張用資本作為工具來進行全球治理，二者之間的一致性也會成為中國參與全球治理的制約性因素。

全球治理的制度問題

學術界關于全球治理的制度有所提及，但進行深入研究的并不多見。全球治理的制度是由活動主體和權威的、專業化的規則構成的整套體系。

就全球治理的活動主體而言，居于主導地位的仍然是國家行為體。有學者認為，全球治理的興起意味著國家行為體在全球治理體系中逐步退卻，代之而起的是各種非政府行為體，但是，迄今為止，在全球治理體系中，國家行為體仍然發揮著不容置疑的主導作用。不過，并非所有的國家行為體在全球治理體系中都發揮著同等重要的作用。由于全球治理既是對全球問題的治理，同時也是對全球權力的分配，因此，全球治理的制度就必然反映了國家實力在全球層面的分配方式。中國雖然也強調國家在全球治理中的主導作用，但同時也強調多邊機制的重要性，包括尊重聯合國在全球治理中的權威性，充分發揮包括20國際集團等的作用。然而，國際多邊機構在西方強國中常常變成了一種實力博弈的工具，從而降低了國際多邊機制在全球治理體系中的重要性。中國雖然處于崛起進程中，但中國的崛起是一種內斂式的崛起，其實力的影響更多的是體現在國內治理上，對全球治理的影響相對較弱；同時，作為崛起的國家，中國的國際行為備受國際社會關注，甚至成為國際社會對中國制造“中國威脅論”、“中國強硬論”、“中國傲慢論”等“問題話語”的重要依據。因而，中國參與全球治理的進程就不得不審慎待之。

就全球治理的機制而言，全球治理的國際機制并非是集體成員平等基礎上共同作用的產物，而是西方主要大國設計的結果。因此，不僅全球治理的機制被打上了西方發達國家的價值烙印，而且全球治理也在很大程度上體現的是西方發達國家的意圖。在全球治理中我們會發現這樣的奇怪現象：美國是全球治理制度的設計者，但美國對全球治理的制度并不完全信任，甚至有時還會因美國的利益而破壞全球治理的制度。大多數情況下，美國對待全球治理機制完全是工具主義的態度。即便是歐洲，它雖然強調全球治理機制的有效性和合法性，但歐洲也強調自由、民主、人權是普世價值，是高于主權的價值理念。在這種情形下，眾多發展中國家由于是擺脫殖民主義體系而獲得獨立主權的，他們更強調主權的重要性。由于擔心在西方國家主導下的全球治理體系將會使自己面臨再次失去主權的危險，眾多發展中國家可能會選擇逃離全球治理體系，從而導致全球治理體系的無效性甚至走向瓦解。這種情形也正是中國特別顧慮的。在中國與全球治理機制的關系問題上，中國絕對不會因為全球治理的機制為中國提供了現實的經濟利益而愿意全面接受全球治理的規則并被迫或主動放棄長遠的政治原則。

另外，全球治理的制度與中國內部治理的制度在一定程度上存在著某些對沖性。中國內部治理制度是基于社會現實與文化傳統而建立起來的。中國的文化傳統對內是一種“大一統”思想。這種思想在制度上要求絕對遵守與順從，而沒有討價還價的余地。但中國文化傳統在對外的理念則是“天下主義”。它強調的是對話、平等、去中心化的兼容普遍主義。“大一統”與“天下主義”看似有矛盾，但二者卻統一于中國傳統的整體主義框架之中且相得益彰。全球治理的制度基本上工具主義的價值導向，并沒有任何文化的沉淀；而且，全球治理的制度對參與其中的任何成員都沒有絕對的強制性，它之所以存在，完全是各方談判妥協的結果。就其價值取向而言，正如全文所述，全球治理內部的價值取向是存在內在矛盾的，一方面，全球治理就其解決的對象而言，它倡導的是一種世界主義的觀念，即沒有政府的治理，但它反映的卻是國家之間和民族之間的道德、經濟和政治關系；另一方面，世界主義自康德以來就從來沒有真正超越民族國家范式，仍然是以民族國家利益為出發點的，即使不是以自我為中心的帝國主義，也可能是以民族國家為單元的“國際主義”，但由于西方強勢國家掌控著全球治理的進程，因此全球治理的進程在相當大程度上具有強權政治和帝國主義的色彩。而天下體系則是一個反帝國主義性質的世界政治體系。兩種制度的對沖性使全球治理的實際與中國的預想相去甚遠。

中國在國際體系中的角色問題

中國是崛起中的新興大國，所以學術界自20世紀90年代后半期以來開始聚焦于中國在國際體系中的角色定位的問題。隨著中國的崛起，更加關注中國進入國際體系之后的角色扮演問題，尤其是討論崛起的中國與守成大國美國之間是否會發生沖突與戰爭的問題。但是，學術界很少關注中國國際角色自身存在的矛盾性，而中國國際角色內在的矛盾性同樣制約著中國參與全球治理的進程。中國國際角色內在的矛盾性表現為：

第一，聯合國安理會常任理事國與殖民主義體系受害國的矛盾。中國是聯合國安理會常任理事國，這種角色客觀上賦予了中國在國際事務上的特殊權力，但中國的歷史非常獨特，中國曾經深受西方殖民體系之害，因而中國在國際事務上使用大國的對外干預權力時是十分謹慎的。雖然中國是安理會的常任理事國，也就是世界“議會警察”的重要成員，但中國在國際事務上不輕易使用“議會警察”的權力（如制裁等），當然中國更加反對大國在沒有得到聯合國授權而對小國實施武力強制措施。

第二，經濟規模大國與發展中大國的矛盾。經過30多年的改革開放，從經濟規模來看，中國已經是一個經濟大國。作為當今世界的經濟大國，中國往往就被要求承擔更大、更多的大國責任。但是，中國的國內生產總值是不可能與美國同日而語的。更為重要的是，中國經濟發展嚴重失衡。而從總體上來看，中國的人均國內生產總值水平大約是美國的四分之一。更何況中國經濟規模的發展仍然是以粗放方式而實現的，因而，在經濟規模增大的同時，伴隨著的是環境污染、資源短缺等問題。發展不平衡、收入差距不斷拉大、經濟結構調整以及社會加速轉型等，使中國內部的社會問題更加紛繁復雜。而由于著力于內部發展，中國對參與全球治理進程就產生了憂慮：參與全球治理太深是否會導致外部勢力因中國內部社會問題而進行干預？特別是“顏色革命”、“阿拉伯之春”等的爆發，這就更加深了中國對參與全球治理的這種擔憂。

第三，在崛起進程中對國際公共產品的消費能力不斷加強與崛起大國對國際公共產品的供給能力不足之間的矛盾。客觀地說，中國在大國崛起進程中首先是通過消耗國際公共產品而獲得崛起的機會的。不過，我們也不得不承認，中國提供國際公共產品的能力是嚴重短缺的，盡管中國的經濟規模在不斷增大。例如，中國的國際議程設置能力、國際制度塑造能力，以及中國為世界提供的普遍性的價值理念等都比較少。因此，外部有人指責中國不愿意承擔大國的國際責任，而完全是一個“搭便車者”。這種說法雖然是一種偏見，卻反映了中國對國際公共產品的供給能力嚴重不足的事實，也反映了在全球治理的問題上中國所處的困境。

中國的外交理念問題

當前中國的外交思想基本上是在改革開放時代奠定起來的，但主要是繼承了20世紀50年代提出的和平共處五項原則的精神。因此，中國的外交理念是和平共處五項基本原則在今天的升華。盡管自新中國建國以來中國的外交理念隨著世界形勢的變化而發生了諸多變化，也增加了不少心的內容，但是，至少有一些基本的原則始終沒有改變。這些原則包括不干涉原則、不結盟原則、不當頭原則。這些原則一方面對維護中國的主權獨立和領土完整發揮了十分重要的作用；另一方面，這些原則也為中國在國際舞臺上塑造了良好的國際形象。然而，隨著全球化進程的不斷發展，以及中國參與全球治理進程的不斷深化，這些原則越來越成為中國參與全球治理進程和在全球治理發揮更大作用的制約性因素。

不干涉原則是和平共處五項基本原則的核心內容，它“反映出剛獲得民族解放和政治獨立、從殖民主義帝國主義枷鎖下擺脫出來的一大批發展中國家的迫切愿望，即防止重新陷入受西方列強奴役、無法在國際舞臺自主行事的境地”。所以，當年鄧小平在跟西方政治家談話時就明確地指出：“中國永遠也不接受別人干涉內政。”60多年來，中國能夠得到廣大發展中國家的支持，就是因為中國始終堅持不干涉原則。然而，在新的形勢下，不干涉原則確實成為中國參與全球治理進程的重要障礙。堅守傳統意義上的不干涉原則，不僅中國的海外利益難以得到有效保護，而且中國還有經常被指責為“不負責任的國家”。

不結盟原則本意是反對超級大國主導下的集團外交。不結盟原則長期以來為中國的穩定和不受國際制約奠定了基礎，也為維護國際間的平等、互利、友好做出來應有的貢獻。但是，冷戰結束后，強權政治仍然十分盛行。面對國際上的強權政治，“合力反制”是國家安全的有效措施。此外，恐怖主義等非傳統安全威脅也需要建立某種聯盟關系以進行集體應對。再說，中國雖然崛起成為世界重要大國，但任何時候中國都需要可靠的朋友。那么。怎樣才能獲得朋友的支持呢？那就是“先予后取”、“多予少取”，特別是在關鍵時刻要力挺朋友。但是，不干涉和不結盟的原則不僅在一些外交實踐中制約了中國對國際朋友的支持行動，而且不利于對中國的海外利益進行有效保護。更重要的是，不結盟原則是中國在國際社會難以結交到真朋友。

不當頭一定程度上是不稱霸的另外一種表達。中國一直站在反對霸權主義的一邊。直到今天，盡管中國國力已經從體量的增加發展到角色性質的轉變，但不當頭仍然是中國外交所堅守的原則。然而，隨著中國綜合國力的進一步增強和國際地位的不斷上升，中國已經處于國際舞臺的中心地位，而中國一直作為發展中國家最重要的代表，于是，一些發展中國家開始對中國的角色有了新的期待，特別是希望中國在某些方面發揮“當頭”的作用；而且，中國自身也覺得非常有必要主導某些國際制度，這更有利于促進和平與發展。雖然鄧小平當年說過這個永遠不當頭，但國際形勢發生了深刻的變化，尤其是一些發展中國家對崛起的中國有更多的期待，特別是在構建地區安全機制上有更大的期待。如果中國始終堅持不當頭的原則，那就勢必會既挫傷了那些對中國抱有期待的國家的一片好心，也不利于中國有效地參與全球治理和地區治理。

努力消除制約中國參與全球治理的內部因素

從當今全球發展趨勢和中國自身發展來看，中國參與全球治理的進程是不可逆轉的趨勢。因此，必須要消除制約中國參與全球治理的各種因素，才能使中國更好、更有效地參與全球治理。當然，中國不能單獨地解決全球治理的共識、目標、工具、制度等問題，但中國可以主動地解決自身存在的障礙性因素。

首先，要適應全球治理的新形勢，加快中國角色的轉換，實現中國角色的重新定位。如果說在內部社會經濟處于轉型期時，中國國際角色的定位還存在著諸多困惑或者這種角色定位也處于轉換的過程中；那么，進入新世紀以后特別是在最近的幾年中，中國經濟實力進一步增強，國際影響力和國際地位進一步提升，而與此相反美國等西方國家遭受種種危機，實力明顯在下降，而且這種趨勢還將持續下去，因而，全球問題的解決都越來越離不開中國，在此情形下，中國要加快國際角色重新定位的進程。中國國際角色重新定位的內涵包括：第一，要積極參與國際制度設置，從國際制度設置中獲得未來的收益。第二，努力構建新的外交平臺，積極主導地區治理，并以平臺外交的方式融入全球治理體系。第三，中國要作好國際權力轉移的準備，但不要挑戰既有主導國的地位。

其次，要加快內部的制度創新，實現內外聯動、內外統籌的協同制度。中國參與全球治理在相當大程度上受制于中國的內部問題，也包括內部制度與外部制度的銜接上的問題。因此，要克服這些障礙使中國在參與全球治理的過程中能夠游刃有余，就必須從以下兩個方面入手：一方面，要把加強內部問題的治理與參與全球治理有機結合起來。另一方面，要加強內部制度建設，使中國參與全球治理的進程能夠擺脫內部制度的束縛。

再次，創新外交理念，突破傳統外交理念的束縛，積極參與全球治理進程之中。傳統的外交理念仍然是中國外交的基本準則，特別是和平共處五項原則、不干涉、不結盟、不當頭等原則性理念，在今天仍然具有重要的意義。但是，在新的形勢下，我們也要堅持原則性與靈活性的統一，也就是在既有的原則之下創新相應的價值理念。作為一個大國，中國的外交理念要有世界意識、全球意識。

（作者系上海社會科學院研究員；摘自《學術月刊》2015年第11期）