新環保法實施背景下江西環境執法的現狀及完善對策研究

謝丹

新環保法實施背景下江西環境執法的現狀及完善對策研究

謝丹

［提要］新環保法實施以來，江西結合地方實際，從開展環境執法專項行動、加強與司法的聯動、規范環境執法行為、加強公眾監督四方面加強了環境執法工作，為江西環境資源的保護和江西生態文明建設各項目標的順利實現提供了法治保障，但還存在一定不足，需要從構建環境聯合執法協同機制、積極探索省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度、創建省級環保督政問責機制等方面予以完善。

新環保法；環境執法；現狀；完善對策

2015年是新環保法實施元年。新環保法的實施對保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展具有重要意義。新環保法在原有環保法的基礎上作了大幅修訂，從原有四十七條的內容擴充到七十條，并賦予環保部門和其他負有環保監督管理職責的部門更多的執法權限，包括查封、扣押強制執行權、按日連續處罰權、責令限制生產、停產整治權、移送公安機關處以行政拘留等權限，新的執法權限的賦予為嚴格環境執法提供了強有力的支持，環保部門執法孱弱的形象得到改觀。在新環保法實施的大背景下，江西結合地方實際，以空前的力度開展了環境執法行動，形成一定威懾力，為江西環境資源的保護和江西生態文明建設各項目標的順利實現提供了法治保障。

一、江西環境執法的現狀

新環保法實施以來，江西環保部門為加強環境執法采取了諸多有效措施，特別是從開展環境執法專項行動、加強與司法的聯動、規范環境執法行為、加強公眾監督四方面加強了環境執法工作。

（一）開展環境執法專項行動

2015年全省組織開展了清理阻礙環境監管執法的“土政策”、環境保護大檢查、劃分環境監管網格和清理違法違規建設項目四個專項行動。截至2015年12月底，全省清理“土政策”97個；共出動執法人員86889人次，排查企業30797家，排查出問題企業5997家，占排查企業的19.5%，對檢查中發現的問題企業，采取關停取締932家、限期治理（整改）3897家、責令停產1727家、責令停止建設556家，其中，立案查處違法案件958起，罰款6120萬元；排查出違法違規建設項目3876個，預計2016年底前可全面完成清理工作；市、縣全部完成環境監管網格劃分，以鄉鎮、街道或工業園區為基礎，全省共劃分1928個單元網格，實現環境監管全方位、全覆蓋。①

（二）加強與司法的聯動

為進一步加大環境保護力度，有效預防環境污染和依法懲治污染環境的違法犯罪行為，有效整合行政和司法資源，形成打擊環境違法犯罪行為的強大合力，省環保廳聯合省高級人民法院、省人民檢察院和省公安廳印發了《關于加強環境行政執法與刑事司法銜接配合工作的實施意見》，明確了聯席會議、常設聯絡員、重大案件會商督辦等三項工作制度，確立了執法聯動、案件移送、緊急案件聯合調查、案件信息共享和獎懲等五項工作機制。截至2015年12月底，全省移送涉嫌污染環境犯罪案件8起，行政拘留21人，其中已判決4起。查封扣押案55件，限產停產案250件，按日連續處罰2件。②

（三）規范環境執法行為

一是規范執法程序，出臺《江西省環境保護廳環境行政處罰案件辦理程序暫行規定》，對環境行政處罰案件辦理作了全面的規范，明確了辦案的程序、執法人員的權限、辦案的具體要求等，將環境行政處罰案件的辦理納入了規范化管理軌道。同時，嚴格實行查審分離、集體審理制度。③二是規范自由裁量權，修改完善了《江西省環境保護行政處罰自由裁量權細化標準》，依法對32件法律法規中的132條罰則規定的自由裁量權進行了具體細化，相對縮短了自由裁量的上下空間，確保了在實施處罰過程中能在法定的大框架內，根據違法行為人的具體違法行為的情節，遵循公平公正、過罰相當、處罰和教育相結合、程序正當、綜合裁量的原則，對當事人實施處罰。④

（四）加強公眾監督

為鼓勵公眾積極參與環境保護監督管理，嚴厲打擊環境違法行為，省環保廳、省財政廳聯合制定了《江西省舉報環境違法行為有功人員獎勵辦法》，對舉報本省轄區內發生的環境違法行為的有功人員給予獎勵。同時，借助新媒體手段，在全省范圍內統一開通“12369環保舉報”微信平臺，公眾可以通過本微信平臺，對企事業單位和其他生產經營者，在生產建設或其他活動中產生的環境污染行為進行舉報。

二、江西環境執法現狀的評析

總體來說，在貫徹落實新環保法的有力推動下，江西采取了積極有效的措施開展了環境執法行動，取得了一定成績，但同時江西環境執法由于體制機制等諸多因素的影響還存在一定的不足之處，需要予以完善。

（一）江西環境執法取得的主要成績

江西環境執法充分利用新環保法及4個配套辦法賦予的按日連續處罰、查封扣押、限產停產、行政拘留等執法新手段，通過開展環境保護大檢查，加強與司法的聯動，重拳打擊違法排污，形成強大威懾力。并通過規范執法程序，規范自由裁量權進一步規范環境執法行為。同時借助多種手段鼓勵公眾積極參與環境保護監督管理。

（二）江西環境執法的不足之處

江西環境執法雖然借助新環保法的實施，集中開展環境保護大檢查，取得一定成效，但日常監管仍然較薄弱，特別是基層環保部門執法能力不強。環境資源領域“統管”和“分管”結合的監管模式使得環保部門作為“統管”部門與土地、礦產、林業、農業、水利等“分管”部門存在職能交叉，客觀上影響執法效率。地方政府重經濟發展，輕環境保護的的理念仍未根本轉變，一定程度上阻礙環境執法的有效開展，江西目前落實追究地方政府環境保護責任的措施還不到位，環境監管執法主要依賴于地方財政，受地方政府制約較大。環境行政執法與刑事司法的銜接仍存在一定困難，環境行政執法的規范性不強，尤其是基層環保部門調查取證的能力弱，導致證據標準低于刑事立案要求，影響案件的移送。

三、完善江西環境執法的對策建議

（一）構建環境聯合執法協同機制

環境資源領域“統分”結合的監管模式導致實踐中部門保護主義、條條主義盛行，是影響江西地方環境執法效率的現實困境。環境資源“統分”結合的監管模式由1989年《環境保護法》予以確定，該法第七條規定：“國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關法律的規定對環境污染防治實施監督管理。縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門，依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理。”這就將環境資源的監管割裂為政府環保部門的“統管”和公安、交通、鐵道、民航、土地、礦產、林業、農業、水利等多部門的“分管”兩部分。新修訂的《環境保護法》第十條對1989年《環境保護法》第七條有所調整，規定：“國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理；縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門，依照有關法律的規定對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理。”雖然表面上對具體政府部門作了模糊化處理，但未根本改變環境資源領域“統分”結合的監管模式。

國家層面“統分”結合的監管模式江西作為地方省份也難以突破，切實可行的是探索環境聯合執法的有效機制，破解環境執法效率低下的困境。“分管”部門與“統管”的環保部門執法地位平等，不存在行政隸屬關系，環境執法主要依賴于各部門之間的協調和合作，構建環境聯合執法協同機制是解決環境執法效率低下的合理有效途徑。通過規范環境聯合執法的程序，構建大環保體制格局，以政府主導、環保部門牽頭、相關部門配合的模式，實現環境聯合執法的統一領導、各司其職的執法格局，確保環境聯合執法的權威性、統一性和協調性。

（二）積極探索省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度

實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，是十八屆五中全會確定的改革環境治理基礎制度的重要部署，關于《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的說明明確解釋省以下環保機構監測監察執法垂直管理，主要指省級環保部門直接管理市（地）縣的監測監察機構，承擔其人員和工作經費，市（地）級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環保局不再單設而是作為市（地）級環保局的派出機構。實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，主要是為了解決現行環保體制存在的四個突出問題：一是難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任，二是難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預，三是難以適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求，四是難以規范和加強地方環保機構隊伍建設。近期，中央全面深化改革領導小組已審議通過《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，目前尚未公開宣布試點省份。實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度是國家明確要在十三五規劃內完成的一項重要改革。此項改革不只是機構隸屬關系的調整，也將涉及地方政府層級間事權、政府相關工作部門間職能、環保系統內部職責運行關系等的調整，實際運作過程中可能存在一定的問題，需要地方實踐開展提供經驗。江西作為首批入選國家生態文明先行示范區建設及國家生態文明試驗區的省份，應積極探索環保垂直管理制度改革，一方面為國家環保垂直管理制度改革提供地方實踐，另一方面也為地方環保垂直管理制度改革做好前期準備。

（三）創建省級環保督政問責機制

長期以來，地方環保部門執法不力的一個重要原因是地方政府的干預。原有唯GDP政績觀下地方政府形成的重經濟發展輕環保的思維即使在環保高壓態勢下也難以根本改變。雖然《環境保護法》明確規定地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責，但一直以來，這條規定只是虛置，鮮有追究地方政府的環保責任。要真正達到治理污染，改善環境的成效，地方政府必須確實承擔起責任。創建省級環保督政問責機制是解決這一問題的有效途徑。目前國家環保部已明確提出環境監管執法從單純的監督企業轉向監督企業和監督政府并重，并發布《環境保護部約談暫行辦法》，規定對未履行環境保護職責或履行職責不到位的地方人民政府及其相關職能部門依法進行告誡談話、指出存在問題、提出整改要求，并督促整改到位。《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》也首次以中央文件形式強化黨政領導干部生態環境和資源保護職責。

江西目前已開展環保督政問責的實踐。2015年4月，省環保廳針對永修縣星火工業園存在的突出環保問題，約談永修縣人民政府，要求其切實負起環保責任來，采取措施，認真整改，解決問題，這是省環保廳首次就區域環境問題約談地方政府領導。《江西省實施“河長制”工作方案》確定省、市、縣（市、區）黨委和政府主要領導擔任“河長”，全面履行河湖保護管理責任，也是黨委和政府承擔環保責任的一種實踐形式。創建省級環保督政問責機制，應明確問責形式、問責主體、問責對象、問責情形和責任承擔方式。省級環保督政問責主要以約談形式進行，問責主體是省環保廳，問責對象是市、縣（市、區）人民政府及其相關職能部門，問責情形主要包括：1.未落實國家地方環保法律、法規、政策、標準、規劃，或未完成環保目標任務，行政區內發生或可能發生嚴重生態和環境問題的；2.區域或流域環境質量明顯惡化，或存在嚴重環境污染隱患，威脅公眾健康、生態環境安全或引起環境糾紛、群眾反復集體上訪的；3.行政區內存在公眾反映強烈、影響社會穩定或屢查屢犯、嚴重環境違法行為長期未糾正的；4.未完成或難以完成污染物總量減排、大氣、水、土壤污染防治和危險廢物管理等目標任務的；5.觸犯生態保護紅線，對生態造成嚴重威脅和破壞的；6.其他需要問責的情形。責任承擔方式主要是提出整改方案，并予以落實，落實不力則以《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》追究生態環境損害責任。

注釋：

①數據來源：江西省環境保護廳公布的《2015年江西省環境狀況公報》，2016年5月30日發布。

②數據來源：《江西省人民政府關于落實2015年環保贛江行活動情況報告及省人大常委會審議意見情況的報告》，2016年6月13日發布。

③④資料來源：江西省環保廳貫徹實施新《環保法》情況新聞發布會通稿，江西省環保廳政策法規處提供。

［1］王樹義，鄭則文.論綠色發展理念下環境執法垂直管理體制的改革與構建［J］.環境保護，2015，（2-3）.

［2］趙驚濤，李延坤.我國環境聯合執法體制改革博弈分析［J］.環境保護，2014，（16）.

［3］葛蔡忠等.環保督政約談機制分析：以安陽市為例［J］.中國環境管理，2015，（4）.

謝丹（1978—），女，江西省社會科學院法學所助理研究員，研究方向為環境法研究。（江西南昌330077）

江西省社會科學院2016年理論創新工程課題“江西推行新環保法的現狀與對策建議”

［責任編輯：劉忠林］