美國軍方對中國在南海島礁建設的戰略回應
——兼談中國應有的戰略或者政策選擇

晉　　軍　　李艷平

美國軍方對中國在南海島礁建設的戰略回應
——兼談中國應有的戰略或者政策選擇

晉軍李艷平

大致自2015年年中以來，美國軍方開始對中國在南海島礁建設活動予以戰略回應。從邏輯上講，軍方的回應至少包含與此有關的戰略認知、戰略鼓噪和戰略應對三個重要環節。它首先認為，中國在南海島礁建設進度過于迅疾、規模過于龐大并且具有軍事（戰略）意義?；谏鲜鰬鹇哉J知，美國軍方頗有針對性地進行戰略大鼓噪，并且形成了包含四個方法或者方略的應對戰略。為此，中國在戰略軍事方面的實施推進更應是屈伸異變的，并且在戰略外交上，努力同美國進行戰術和戰略層次的談判，甚至完全可以將參與塑造亞太安全架構作為未來可供選擇的路徑之一。

南海島礁建設；亞太再平衡戰略；戰略軍事；戰略外交

大致自2015年年中以來，美國軍方將中國在南海海洋領土主權范圍內本無可厚非的“島礁建設”界定為“填海擴島”（land reclamation），并且比先前更為密集談論中國在南海的此類活動，集中力量有針對性地進行戰略鼓噪，藉此為美國亞太再平衡戰略實施推進猛烈造勢。

美國顯然運用了巧實力（smart power）。此項實力之關鍵在于“靈巧”：即敏銳地發現機會，又不失時機地積極抓住機會且充分但又有所節制地利用機會。可以認為，這是自2010年美國行政當局在河內趁著越南先與中國纏鬧的局勢由國務卿希拉里·克林頓猛然拋出一項前所未有的大政策，即針對中國，要求南海爭端當事國通過由美國參與的多邊框架處理爭端并且通過多邊談判解決爭端以來，它時隔數年再度運用巧實力，對中國在南海島礁建設進行戰略大鼓噪，為實施推進美國亞太再平衡戰略營造濃厚氛圍。

毋庸諱言，南海周邊國家海權意識觀念特別敏銳、海權發展勢頭特別強勁，中國南海必然充滿動能。各國在某些地理區域和空間的權勢競爭和權勢爭斗本乃國際政治常態，在南海尤其如此。與此同時，緩解國家間摩擦、沖突和戰爭的一項重要條件在于避免彼此誤判誤解。就本文主題而論，避免誤判誤解的首要前提是了解其他國家，尤其是美國（軍方）對中國在南海島礁建設的戰略回應。從邏輯上講，這回應至少包含與此有關的戰略認知、戰略鼓噪和戰略應對三個重要環節。

一、美國的戰略認知

對于中國在南海島礁建設，美國受威脅感明顯增強。“中國在南海的填海擴島影響到美國的安全利益”，“國防部正采取行動保護美國在南海的利益：和平解決爭端、航行與飛越自由、不受干擾的合法商業、尊重國際法、維護和平與穩定。”美國的海權憂懼可謂盎格魯—撒克遜民族那特有的麥金德式恐懼，即擔憂海洋強國的重大優勢遭到來自陸上強國的嚴峻挑戰。

2015年4月15日，美國國防部主管政策的副部長克里斯汀·沃姆斯作為軍方高層在公開場合首次較為嚴肅地提及中國在南海島礁建設。她在國會眾議院軍事委員會圍繞“軍事技術優勢丟掉的風險及其對美國在亞太地區政策、戰略和態勢之含義”主題如此作證，“中國范圍廣泛的填海擴島，特別是島礁哨站軍事化建設的前景令美國深感擔憂”。2015年5 月13日和9月17日，美國國防部主管亞太安全事務的助理部長施大偉在國會參院外交關系委員會和軍事委員會則分別圍繞“捍衛美國在中國東海與南海的利益”和“亞太地區海洋安全戰略”主題作證，更為全面和細致地向國會議員傳遞了美國軍方對中國在南海島礁建設的基本認知：所涉及的基本事實及其政治影響與軍事含義。

第一、就基本事實而言，美國軍方承認，“2009至2014年，南海島嶼島礁主權聲索者中，無論翻修翻建哨站，還是填海擴島，越南最為積極，填海擴島面積約達60英畝”，“除了中國和文萊以外，其他所有聲索者也在斯普拉特利群島有爭議的島嶼修建大小不等、功能各異的簡易機場。這些的擴建努力產生了各方你爭我奪的比拼動力并且延續至今?！比欢?，“中國現今已填海擴島超過2900英畝”，而“2014年以來，中國填海擴島多達2000英畝”，“（過去）20個月，中國填海擴島面積是所有其他聲索者過去40年擴島面積加起來總和的17倍，約占斯普拉特利群島所有填海擴島面積95%。”

第二，就政治影響而言，美國軍方確認，中國在南海島礁建設進度過于迅疾、規模過于龐大，“令其他聲索者相形見絀”，大有攪動南海局勢之動能。“中國在南海填海擴島連同其他行動的規模和性質具有破壞區域安全的潛在可能”，這會“激起其他聲索者起而加強他們在南海哨站軍事能力，從而必定增加發生可能升級的意外之事或者誤判的風險?！?/p>

第三，就軍事含義而言，美國軍方推斷，中國在南海島礁建設具有軍事（戰略）意義?！爸袊呀浢鞔_表示哨站建設包含軍事設施增補”，據此推測，“中國完全可以利用完工島礁部署遠程雷達與情報監視偵察飛機、使用哨站停泊吃水更深的艦船進而將執法活動和海軍存在往南推進至南海深處、利用修繕完成的簡易機場起降艦載機從而執行更持久空中飛行任務，由此所建島礁完全可以提高中國攻防能力。”［1］

基于如上戰略認知，美國軍方得出一項結論：中國在南海島礁建設以間接方式或者以不同于傳統方式威脅到美國的國家利益［2］。

二、美國的戰略鼓噪

針對中國在南海島礁建設，美國軍方力圖利用涉及南海方面的輿論和話語權幾乎掌握在美國手中重大優勢，順勢而為，集中力量進行戰略大鼓噪，急劇凸顯中國所謂“填海擴島”問題，可被認作為美國對中國在戰略、外交和經濟三方面的戰略再平衡造勢。

第一、美國軍方利用戰略規劃和報告設置議題。美國國防部2015年5月8日公布的本年度《中國軍事與安全發展態勢報告》其中一個專設議題便是“中國在南?！詈U島’”。美軍參聯會7月1日公布的《美國國家軍事戰略》對中國在南海島礁建設耿耿于懷，據此它首提中國威脅，突顯了軍方加強了的中國威脅意象。美國國防部8月21日公布的《亞太海洋戰略》指向明確，集中聚焦中國在南海島礁建設［3］。

第二、美國軍方利用多種多樣場合談論議題。除了在國會提供證詞以外，美國軍方還在其他重要場合發表講演，頻繁探討中國在南海島礁建設，表達了與此有關的極大憂慮。例如，卡特5月30日在香格里拉安全對話會提出，“中國在南海填海擴島比其他聲索者勢頭來得更為迅猛”，“那是這片海域成為亞太區域緊張之源和世界頭版新聞的原因。”［4］又例如，美軍一線聯合作戰司令部、太平洋司令部司令哈里·哈里斯7月24日在阿斯彭安全論壇小組討論時則提出，“中國在南海的積極進取是美國公眾必須知道而且美國必須提出的一個問題”，“中國在南海填海擴島對于美國的安全和經濟可能產生深遠影響?！保?］

第三、美國軍方利用實際軍事行動驗證議題。此乃美國軍事力量政治使用，或曰“政治用兵”。美軍至少兩次對中國南海進行政治含義非同尋常的空中偵察。第一次是在2015年5月20日，美軍最先進的一架P-8A“海神”反潛巡邏機猛然飛越中國南海島礁，而美國有線電視新聞網（CNN）記者小組則隨機現場報道?！斑@是五角大樓首次不加保密地報道中國島礁建設的視頻文件和美國飛機遭受中國挑戰的音頻文件。”［6］第二次是在7月18日，美軍同一機型一架反潛巡邏機在中國南海進行了長達7小時飛行偵察，而美軍太平洋艦隊司令斯科特·斯威夫特搭乘其中。3日后，斯威夫特在韓國首爾美軍基地舉行的一次記者圓桌會議上對此確認不諱［7］。美國兩次將本應秘而不宣的軍事偵察活動公諸于眾、大加報道，以配合前述美國軍方戰略規劃和報告以及高層公開表態，其基本目的在于塑造國際和美國國內公眾輿論。

總的來看，美國軍方挑選適當時機，精心設置議題，高調談論議題，實踐檢驗議題，以積極主動姿態塑造輿論，發力啟撬南海周邊國家國內激情動能，可被看作為美國對亞太在戰略、外交和經濟三方面的戰略再平衡進行鼓噪造勢。美國的戰略鼓噪確實產生了重大效果：美國多半獲得了美國國內和國際響應。特別就后一方面而言，一個突出的例子是2015 年8月東盟外長會議公開表達了對國家所謂“填海擴島”的擔憂。

三、美國的戰略應對

基于前述基本認知，歷經多輪戰略鼓噪，施大偉首次公布了美國業已形成并且付諸實施的應對戰略。這項戰略大致包含四個方法或曰方略，而2015 年8月美國《亞太海洋安全戰略》則從“印亞太”（Indo-Asia-Pacific）而非僅僅南海一隅的地緣政治與戰略宏大視角極為細致地予以了必要補充。

第一、更新翻新美國的亞太傳統聯盟關系并且構建盟友伙伴網絡。1.締結新的安全協議，確立新的安全框架，為美日、美澳、美菲傳統聯盟關系注入新的活力；2.對美國傳統聯盟關系進行可謂“現代化”改造，使之升級成為地區乃至國際合作平臺，例如推動較強盟國日澳同東南亞較弱伙伴的安全合作；3.構筑盟國三邊網絡關系，例如美日澳、美日韓和美日印三個不同的盟國網絡關系。

第二、保持美國在亞太前沿軍事力量持續存在并且調整優化前沿美軍分布態勢。1.創新美軍前沿存在方式。針對澳大利亞和新加坡，推行那大有別于以往大軍駐屯（例如美軍駐日韓模式）的輪換派遣模式，從而以別樣方式維持前沿美軍常新常在。2.散化美軍在東亞、西太平洋，特別是其西部的權勢分布，即從過去集中于日本沖繩一隅轉為分散于澳大利亞、夏威夷、關島和日本本島多地。通過如此創新和調整，實現“在兵力部署方面更加符合地理狀況、在作戰方面更加靈活多變、在政治方面更加可持續的美國亞太防務布局?！?/p>

第三、賦能盟國伙伴。美國軍方致力于建立盟友伙伴海洋安全實力，亦即幫助南海周邊國家提高海洋安全能力和加大對地區的態勢感知。美國軍方首要優先任務是同盟友伙伴合作，助其發展最具實效的復合型能力，使之能夠提供可信的海洋防務和巡邏能力，進而更及時有效地應對區域海洋安全挑戰：1.幫助伙伴增大區域海洋態勢感知能力并且繪制海洋行動導圖；2.向伙伴提供且助其發展必要的基礎設施、后勤支援和行動步驟流程；3.進一步增強伙伴作戰能力和遭受損毀后的復原能力；4.幫助伙伴加強涉海機構和軍事機構建設、海洋治理和人員訓練；5.辨識形成至關緊要的海洋安全能力所必需的現代化或者新型系統建設。

第四、通過健康而審慎的美中兩軍交流來減輕誤判甚至沖突風險。1.注重美中雙邊關系。美國軍方追求一個以實現目標為宗旨的兩軍關系，以尋求兩國在共同利益領域深化合作并且管控美中安全競爭與安全摩擦。此類兩軍關系基于三根支柱：（1）通過政策界和最高領導人接觸，兩國持續開展有實質內容對話，形成關于國際安全環境及其相關挑戰的共同觀點；（2）嘗試開拓具體且可產生實效的“試驗田”，以此發展兩國在共同利益領域展開合作的能力；（3）在那些尋求操作安全和開辟溝通渠道且使之規制化的活動上加大投入，旨在減少導致美中雙邊關系全面脫軌的事故或者誤算發生之可能；2.加強區域范圍風險緩解措施。僅有美中雙邊安全機制顯然不足，美國軍方還將努力聚焦于鼓勵培育亞太區域海洋風險緩解和信任建立的多邊主義安全機制。此類機制有助于防范海洋險情事故的發生并且在其萬一發生之時更優化地管控之［8］。

四、中國應有的戰略或者政策選擇

人們必須牢牢記住以下根本事實：中國是高速增強（特別是經濟方面）著的最大發展中國家，而美國則是實力最強和權勢最廣的發達國家。不僅如此，在程度空前的全球化和經久不息的地緣政治復雜交織的當今世界，兩國間的當代關系實屬多維、復雜、能動和意義非凡。事實上，美中兩國既非單純的對手，亦非單純的伙伴，雙邊關系中基本的競爭、對立、協調和合作成分既有相對的穩定性質，又有不息的變動特征。美國作為世界上唯一超級大國占據近乎霸權性權利，自然拒不給予中國應有但未有的合理的“戰略權利空間”，由此它在南海周邊設局布局中必不可免地顯露出武力強硬方面，威懾意味甚濃。然而美國也強調美中防務外交，以減少美中軍事誤判，進而規避美中軍事摩擦，并且試圖更多利用區域安全體制的多邊主義力量包容和約束中國。由此項基本判定出發，可以思考和探索中國可有的戰略和政策選擇。

增進中國在亞洲和西太平洋的權勢影響甚或主導作用——這就是愈益清楚的中國對外政策的一大目標，就短期、中期和長期來說都是如此。戰略軍事和戰略外交都應當是服務于這一目標的主要政策工具。第一、戰略軍事尤其必要。它至關重要地推進了中國的“硬權勢”（hard power），包括戰略軍力的繼續急劇增強、戰略軍事活動范圍的顯著擴展和海洋領土主權/海洋權益之聲索的堅定伸張。有如國家大戰略理論揭示，戰略的付諸實施講求屈伸異變，由此戰略軍事的向前推進應當是“緩急相兼”和“靈活求變”的。有些時候，堅決有力尤其必要，而另一些時候，不失審慎實屬優先。更何況，南海爭端問題遠非一朝一夕可以解決，其最終解決有賴于國家間經久較量。較量什么？較量實力；較量戰略和外交素質；較量意志力（忍耐、堅韌和耐心等等）——戰略努力必須有基于深思熟慮的堅韌，而戰略耐久性往往有決定意義。第二、戰略外交尤其必要。中國的具體政策首先在于同美國進行戰術層次的談判，例如盡快制訂完成雙方軍機空中相遇規則，盡最大可能規避?？諞_撞沖突風險。然而僅有戰術層次的談判遠非足夠，中美之間還需有戰略層次的談判，體制性規范中國與美國在東亞西太平洋軍事存在的關系，使之不那么威逼脅迫；與此同時體制性規范中國與美國的亞太盟友伙伴關系，使之不那么軍事化。或許更為重要的是，完全可以將參與塑造亞太安全架構作為未來可供選擇的路徑之一，以求不僅不被排除在外以致非同小可地損失安全利益和大國威望，還要爭取通過中國的大國特殊權利帶來的必定可觀的發言權和規范制定參與權去局部“改造”這類安全架構，使之不那么以防范和約束中國為其基本目標?？傊?，有所防范和有所保留地適應包括美國在內為大多數國家所認可的自由國際主義規范和所涉政策安排并非全然不利［9］。

［1］David Shear，Statement of David Shear，Assistant Secretary of Defense for Asian&Pacific Security Affairs Before the Senate CommitteeonForeignRelations，May132015. http：//www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/ 051315_Shear_Testimony.pdf；ASD Shear Statement for the Record SASC Hearing on DoD Asia-PacificMaritimeSecurityStrategy，p.2，September 17 2015，http：//www.armed-services. senate.gov/imo/media/doc/Shear_09-17-15.pdf.

［2］U.S.Joint Chiefs of Staff，The National Military Strategy of the United States of America，p.2.http：//www.jcs.mil/portals/36/ documents/publications/2015_national_military_strategy.pdf.

［3］U.S.Department of Defense，Annual Report to Congress：Military and Security Development Involving the People’s Republic of China 2015，p.72.http：//www.defense.gov/Portals/1/ Documents/pubs/2015_China_Military_Power_Report.pdf；Asia-PacificMaritimeSecurity Strategy，pp.14_17.http：//www.defense.gov/ Portals/1/Documents/pubs/NDAA%20A-P_Maritime_SecuritY_Strategy-08142015-1300-FINALFORMAT.PDF；The National Military Strategy of the United States of America，p.2.http：//www. jcs.mil/portals/36/documents/publications/ 2015_national_military_strategy.pdf.

［4］IISS Shangri-La Dialogue：“A Regional Security Architecture Where Every Rises”，May 302015.http：//www.defense.gov/Speeches/Speech. aspx？SpeechID=1945.

［5］U.S.DepartmentofDefense，Pacom Chief：China’s Land Reclamation Has Broad Consequences，July242015.http：//www.defense. gov/news/newsarticle.aspx？id=129348.

［6］China warns U.S.surveillance plane，http：//www.cnn.com/2015/05/20/politics/southchina-sea-navy-flight/.

［7］U.S.Admiral says his South China Sea surveillanceflight‘routine’，http：//www. reuters.com/article/2015/07/20/us-southchinasea-usa-idUSKCN0PU08720150720.

［8］StatementofDavidShear，Assistant Secretary of Defense for Asian&Pacific Security Affairs Before the Senate Committee on ForeignRelations， May132015.http：//www. foreign.senate.gov/imo/media/doc/051315_Shear_ Testimony.pdf；Asia-PacificMaritime Security Strategy，pp.19_23，25_26，28_32.http：// www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/NDAA% 20A-P_Maritime_SecuritY_Strategy-08142015-1300-FINALFORMAT.PDF.

［9］時殷弘，中國對外戰略的最新變遷：從“戰略軍事”為主到“戰略經濟”為主［J］.現代國際關系，2015（1）：22.

（晉軍系南京政治學院博士后研究人員；李艷平系南京大學中國南海研究協同創新中心研究員）

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