黨的十七大以來“黨內法規”研究述評

沈孝鵬

黨的十七大以來“黨內法規”研究述評

沈孝鵬

黨的十七大以來黨內法規研究主要體現在法規本體研究和法規建設研究兩大方面。法規本體研究包括提法論證、內容研究和要素分析；法規建設研究包括與國家法律關系的研究、法規制定研究、建設歷史和經驗的研究。今后，深化黨內法規研究，需要突破兩個研究難點、拓寬研究視角、創新研究方法。

黨的十七大；黨內法規；研究述評

黨內法規是依法治國所依之“法”的重要組成部分。黨的十七大首次提出“全面落實依法治國”后，黨內法規備受關注，成為學界研究的熱點，取得的成果主要體現在法規本體研究和法規建設研究兩大方面。對這些成果進行系統的梳理，不僅能提高黨內法規自身建設水平，而且能以之推動全面依法治國的進程。

一、關于黨內法規本體之研究

本體即事物的本身。任何一項研究，都應以剖析研究客體，即本體研究為起點。黨的十七大以來黨內法規本體研究包括提法論證、內容研究和要素分析等三方面。

（一）對黨內法規提法的論證

黨內法規提法是毛澤東最先使用的，而其是否合適，學界有兩種觀點。有反對者認為“黨內法規”和“法規”有諸多區別，黨內法規的提法容易引起歧義，應以“黨的紀律”代替黨內法規的提法［1］。但總體來看，多數研究者對這一提法持肯定態度，并對之進行了深入論證。

因視角的不同，論證又分為兩類。其一是從馬克思主義、政治學、法學等多學科視角進行的論證。如有研究者認為黨內法規的提法符合馬克思主義經典作家的論斷，并被黨的領導人和黨的文件多次使用，而且符合語義學規范。因此，黨內法規提法是有充分根據的［2］。其二是從專業法學的視角進行的論證。這得益于大量專業法學研究者投入到黨內法規研究工作中來。如有學者通過專業分析，比較“法”和“法律”的不同，認為“法”的概念更廣泛，因此以黨內法規來統稱黨制定的各種規范，是成立的［3］。還有學者從軟法的角度認為，法可以分為軟法和硬法，黨內法規的基本性質屬于社會法和軟法。鑒于此，黨內法規提法的合理性不容置疑［4］。

學界對黨內法規提法合理性的論證和質疑，二者看似矛盾，實則不然。因為論證是站在廣義法的角度，質疑是采取狹義法的立場。黨的十八屆四中全會將黨內法規體系納入我國社會主義法治體系之后，這種爭議也就不復存在，黨內法規提法的合理性不證自明。

（二）對黨內法規內容的研究

對黨內法規內容的研究集中表現為黨章研究。黨的十七大以來黨章研究有兩個維度。其一是圍繞黨章本身進行的研究，如有學者探討了黨章的效力問題，提出了提高黨章效力的有效路徑［5］。還有學者研究了改革開放以來黨章的制定和修改情況，并從中得出五條啟示［6］。其二是把黨章與其他學科的概念或現象結合起來進行研究。如有學者將黨章與反腐敗問題結合，分析了黨章立法對反腐敗斗爭的重要意義，指明了通過黨章立法來進行反腐敗斗爭的路徑［7］。還有學者把黨章與黨內民主結合起來，以黨章的發展變化為依據研究了黨內民主制度的發展歷程以及黨內民主的主體和權力運行機制的變化［8］。姚岳絨則研究了黨章與憲法的契合問題，認為雖然文本意義上二者分屬不同規范體系，但它們之間又有政治和文本兩大契合點，并且對實現二者契合的路徑進行了初步探索［9］。

另外，這一時期圍繞黨章，還有一些較高水平的專著問世。葉篤初在《黨章亮點與熱議——從十二大到十八大》中，以對話的形式，對十二大以來七次黨的代表大會對黨章的修正情況進行了研究，分析了歷次黨章修改的亮點和意義［10］。王金玲在《中國共產黨黨章發展史》中，分初創、逐步發展、成熟、曲折發展、恢復發展和創新發展等六個時期對十七大及之前的黨章作了具體介紹［11］。

（三）對黨內法規要素的分析

黨內法規要素包括黨內法規關系、屬性和原則等。施新州專文研究了黨內法規關系的內涵、特征（形成具有漸進性，內容具有系統性，屬性具有法的一般特征，功能上具有擴展性，制定程序上與法律存在同質性）和功能（優化黨組織自身的結構與功能，提升依法執政、科學執政和民主執政的能力，有助于全面推進依法治國及其總目標的實現）［12］。另外，有學者研究了黨內法規的屬性，認為黨內法規具有組織性與紀律性、規范性與秩序性、責任性與職責性，它們分別體現了黨內法規的政治屬性、法的屬性和義務本位屬性［13］。還有學者關注黨內法規的不溯及既往原則，闡述了明確這一原則的意義，并指出，在黨內法規建設中體現不溯及既往原則，需要在黨內法規制定中樹立法不溯及既往的理念、明確法不溯及既往的規定，在實施中強化法不溯及既往原則的執行［14］。

可以看出，對這些問題的研究多是借鑒了專業法學領域的相關概念和研究成果，這有利于促進黨內法規研究水平的提高。但需要注意的是，由于黨內法規與專業法學應有不同之處，在研究中也需要注意區分二者的差異，這樣才能彰顯黨內法規本身的研究特色。

二、關于黨內法規建設之研究

如果將黨內法規本體比作黨內法規的“骨骼”，那么，黨內法規建設就是黨內法規的“血肉”。相較而言，黨內法規建設顯得更為鮮活和生動，取得的研究成果也更豐碩。

（一）對黨內法規與國家法律關系的研究

厘清黨內法規與國家法律的關系是黨內法規建設研究的首要工作。十七大后，學界普遍認為黨內法規與國家法律是相互協調的。如孫才華指出二者是相輔相成、相互促進、相互保障的。具體來說，黨內法規對國家法律的促進和保障作用，主要表現在從領導體制、機制和方式等方面使憲法和法律確立的黨的領導原則更加具體和細致。國家法律對黨內法規的促進與保障作用主要表現在保障黨內法規制定與實施［15］。

這一時期，更多的研究成果集中于探索促進黨內法規與國家法律協調的路徑。有學者認為實現黨內法規與國家法律的銜接協調，需要二者之間精神的融通、基本制度的銜接、避免和消除沖突［16］。還有學者從法治理念、立法銜接、適用邊界、抵觸處理機制等四個層面具體探討了促進黨內法規與國家法律協調的路徑［17］。另外，有學者以反腐敗領域的法律法規為例，研究指出，促進二者的銜接與協調，需要在實體要求方面體現法治精神、推進制度對接、界定權力邊界；在程序要求方面完善黨內法規制定和評估階段的“合法性”審查機制［18］。

不難發現，現階段對黨內法規與國家法律協調路徑的探討，都是建立在國家法律優先的原則下，圍繞使黨內法規被動適應國家法律進行出謀劃策。這種研究的意義不容忽視，但今后需要嘗試立足黨內法規的主體地位，探尋促進二者協調的路徑。

（二）對黨內法規制定的研究

十七大前對黨內法規制定問題的研究已比較成熟。十七大后，針對這一問題，有兩方面比較有新意的研究值得關注。

一是圍繞對“黨內立法法”（《中國共產黨黨內法規制定條例》）的解讀，涉及到對黨內法規制定問題的探討。如有學者結合條例的要求，認為今后在制定黨內法規時需要高度重視中央委員會的作用［19］。還有學者認為黨內法規制定需要符合加強黨的制度建設的總要求，并具體分析了以黨內法規建設促進黨的制度建設的路徑［20］。二是對黨內法規廢止問題的研究。黨內法規廢止是法規制定工作的重要組成部分。如何建立完備的黨內法規退出機制，有學者認為可以引入“日落條款”，也就是要引入有效期制度，設定失效條款，建立定期清理制度［21］。黨內法規廢止必須建立在科學的審查基礎上。有學者從依法改革的視角研究了黨內法規的審查制度，系統分析了保證改革于法有據的事前審查和作為救濟機制的備案審查［22］。還有學者專門研究了備案審查問題，分析了建立備案審查制度的意義，并探討了具體落實這一制度路徑［23］。

透過現象看本質，可以發現這一時期黨內法規制定研究中研究方法發生了轉變。宏觀研究減少，取而代之的是微觀研究的興起，這是研究愈加成熟的表現之一。

（三）對黨內法規建設歷史和經驗的研究

史學研究是十七大后黨內法規建設研究的新現象。如有學者研究指出黨創立及國民革命時期黨內法規建設開始起步，并分析了起步階段法規建設的內容和特點［24］。還有學者從內容和形式兩個層面對新民主主義革命時期黨內法規建設的具體情況進行了考察［25］。與之相類似，有學者考察了社會主義革命和建設時期黨內法規建設情況，并指出這一時期黨內法規建設具有四大特征［26］。操申斌則研究了改革開放以來的黨內法規建設史，將其分為三個階段（恢復與發展階段、穩步推進階段、體系化發展階段），并考察了各階段法規建設的具體內容［27］。

通過充分的史學研究，學者們總結出一系列法規建設的寶貴經驗。如操申斌認為改革開放以來黨內法規建設有四大歷史經驗（把黨內法規制度作為關系黨和國家前途命運的重要問題擺在突出位置；黨內法規制度建設必須服從和服務于黨的政治路線；要正確處理黨內法規制度建設與黨的其他方面建設之間的關系；黨內法規制度建設應遵循平等、公開和系統的指導原則）［28］。周葉中則從較為宏觀的視角研究指出，中國共產黨黨內法規建設的基本經驗是“三個堅持”，即堅持中國化的馬克思主義的指導，堅持黨章的核心地位，堅持將其納入黨的建設偉大工程［29］。葉篤初用哲學化的語言指出黨內法規建設的經驗啟示是要講方法論，要講理論感，要講創新精神［30］。

三、進一步深化黨內法規研究的建議

總體來說，十七大以來黨內法規研究的水平在不斷提高，研究的廣度和深度在逐步加強，研究的視角也越來越開闊，這主要得益于新資料的發掘和大量相關學科研究者的加入。與此同時，也應看到黨內法規研究中也存在一些問題。今后，為了將研究進一步引向深入，需要做好以下幾方面工作。

（一）突破兩個研究難點

黨內法規研究過程中存在兩個研究難點，已成為遏制研究進一步深入的瓶頸，需要抓緊突破。其一是對黨內法規實施的研究。研究黨內法規實施，必須進行大量的實證調研，作定量分析。但由于多數研究者沒有足夠的時間和精力，也缺乏開展田野調查的相關知識儲備，因此，研究起來難度較大，現有研究仍處于初始階段。今后，需要積極爭取課題立項，以備有更多資源投入到黨內法規實施研究工作中來。其二是對黨內法規修訂的研究。針對黨內法規修訂問題，現有研究多停留在闡述和解釋層面，即在法規修訂案通過后對修訂的內容進行解讀，亦或是對修訂的意義進行論述，這樣就稍顯被動。今后應多作指導性和前瞻性研究，具體來說，就是在法規修訂前，就具體條款的增刪問題進行研究，提出建議。當然，這需要研究者對黨史黨建學、政治學和法學等多個領域的知識都非常熟悉，要求很高，難度很大。但是，這種研究對制定出完備的黨內法規的意義不言而喻，需要積極嘗試。

（二）拓寬研究視角

中國共產黨的特殊地位使得黨內法規研究具有多重學科屬性，它不僅是一個黨史黨建學問題，也是一個政治學、法學、歷史學甚至社會學問題。基于此，黨內法規研究就不能局限于黨史黨建學的狹隘領域，需要拓寬研究視角，作綜合研究。但遺憾的是，由于受學科背景的限制，現階段對黨內法規的綜合性研究還顯得略有不足。即使有學者進行多視角研究的嘗試，將黨內法規研究與法學或者政治學結合起來，但也不夠深入。如前文所述對黨內法規屬性和原則的分析，更多是對法學領域相關概念的直接套用。今后，拓寬黨內法規研究視角，需要深入借鑒其他學科的研究內容和方法。當然，與此同時也要注意彰顯黨內法規研究自身特色，構建黨內法規研究自身的話語體系。如研究黨內法規制定問題，需要綜合借鑒法學、語言學等的研究成果，避免陷入自說自話，也要考慮黨內法規制定的獨特之處，避免盲目套用，這樣的研究才更有意義。

（三）創新研究方法

分析現有研究成果，可以發現現階段黨內法規研究多是理論分析，方法比較單一。今后，需要創新研究方法。首先，要加強實證研究。黨內法規研究，雖然需要站在一定的高度，進行理論分析，但黨內法規的生命在于實施，研究黨內法規需要加強實證研究，具體考察其在不同時間、不同地點的執行情況，總結執行過程中經驗與不足，并積極反饋到下一步黨內法規建設的過程中去，這樣的研究才會更加有現實意義，更加有說服力。其次，要加強比較研究。不同的中央部門、省或直轄市黨委都可制定一些適用于本部門、本地區的黨內法規，這些法規有何異同，產生這些差異的原因何在，需要加強比較研究。另外，中國共產黨的黨內法規與其他社會主義性質政黨、與資本主義國家各種類型政黨的規章有何異同，也需要比較研究。

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（作者單位：武漢大學馬克思主義學院）

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