完善流動人口調控政策

文 馬榮才

完善流動人口調控政策

文 馬榮才

要想解決城鄉結合部的問題，必須正視要將流動人口疏導到哪里以及他們合理的住房和公共服務需求等問題。

在北京市中心城區人口規模和建成區空間范圍不斷擴張、綜合承載能力日益飽和的背景下，城鄉結合部承載了絕大多數的外來流動人口。大量的外來流動人口不但帶來了居住、環境衛生和社會治安等各類問題，而且正呈現出空間集聚和外推之勢，給當前的人口調控帶來巨大壓力。并且，現有外來流動人口調控政策還存在調控規劃目標不明確，政策設計少協調，調控缺乏思路和抓手等問題。

首先，城鄉結合部功能定位不清，規劃目標之間存在矛盾。新型城鎮化規劃中，既提到城鄉結合部具有防止城市過度擴散、維持生態環境服務的功能，又有“城鄉結合部還發揮著疏解城市中心人口和資源的作用”等提法。這些目標相互矛盾，在此引導下，生態防護、產業發展和舊村改造與城鎮化建設的總體目標出現悖離。北京市自1958 年規劃中提出的兩條綠化隔離帶，最初目的是為了保護北京市生態環境、控制城市規模過度發展而設立的。但從目前狀況來看，城鄉結合部成了疏解城市中心人口和產業的空間載體，城鄉結合部的整治注重城市居住和商業功能，而忽視生態屏障和發展邊界的功能，村居改造后農業用地幾乎全部轉化為工業或建筑用地，致使城市邊界不斷向外延伸，綠化隔離帶不斷被蠶食，給未來帶來更多治理的困境。

其次，城鄉結合部整治和流動人口調控政策脫節。長期以來，北京攤大餅的現象飽受詬病，這與城鄉結合部整治和流動人口調控政策的脫節有很大關系。為緩解中心區人口、產業集聚帶來的壓力，城鄉結合部地區拆遷改造成為實現城市擴張、中心區人口疏解的重要途徑，城區范圍隨之不斷擴張，造成城鄉結合部不斷向外推移，城市人口規模進一步失控。在征地拆遷過程中，重點村的流動人口被迫外移到臨近村落或其他社區，表面上在本村解決了流動人口問題，而實際只是將其外推到其他地區。要想解決城鄉結合部的問題，必須正視要將流動人口疏導到哪里以及他們合理的住房和公共服務需求等問題。

最后，對人口調控對象認識不統一，政策門檻設定難。關于流動人口的政策屬性問題，至今仍存在許多爭議。一種觀點是外來流動人口應該被嚴格控制；另一種與之完全相左的觀點是對待流動人口應給予市民化待遇。而實際上，政策門檻一刀切非但不能起到預期的調控低端產業從業人口的目的，反而限制了一部分企業的用人需求，制約了企業的發展。因此，在實際政策中怎樣合理設定調控的目標人群、怎樣通過門檻設定把目標群體找出來成為棘手難題。

我認為，對此應合理修訂產業準入目錄，明確調控人群和門檻，合理控制外來流動人口。在京津冀協同發展的基礎上，從產業發展的客觀規律入手，認真研究高中低產業和從業人口的配比，調整現有產業指導目錄。通過北京市與周邊地區的產業協同與合理配置，縮小京津冀都市圈的發展差距，增強區域發展的系統性與協調性，統籌各方面利益，實現真正意義上的“以業控人”、“以業引導人”。避免因盲目淘汰低端產業而帶來的城市發展、居民生活需求和流動人口安置等新的社會問題。同時，加強對宅基地建設和出租屋的管理。規范農村宅基地房屋使用類型，對污染環境、吸引外來人口、加重基礎設施和公共服務超容的垃圾場、工廠、酒吧、餐飲等產業進行限制；完善集體建設用地上產業和建設的管理，按照規模和類型加強審批，實現控制外來人口和改善環境的目的。

二是編制大都市區范圍內的城鄉總體規劃，調整城鄉結合部的功能定位和發展方向，落實人口調控的戰略。依據京津冀一體化的戰略目標和總體要求，編制統一完善的大都市區規劃，將人口、產業、土地利用、基礎設施、環境保護、住房建設、公共服務等各項規劃納入總體規劃中，使城鄉結合部的空間范圍和發展方向有章可循，有法可依；按照通勤人口比例確定大都市區空間范圍，劃定城市組團的增長邊界和生態安全區的邊界，防止各個組團連成一體；強化中心城區、新城之間生態安全廊道功能，避免城市攤大餅式發展。

還應將限定城市增長邊界和保障生態系統服務，置于城鄉結合部功能定位的首位。在大都市發展區視角下，發揮城鄉結合部綠化隔離帶的限定城市增長邊界、保障生態系統服務的重要功能，應秉承有限空間、生態優先、適度發展的原則，將上述功能置于城鄉結合部功能定位之首；限定產業開發和房屋建設的類型、規模和強度，確立疏解人口而非承接人口集聚的原則，通過對產業的引導和配套公共服務設施的建設，將流動人口吸引到綠化隔離帶以外的新城和小城鎮。

作者系北京市政協委員、北京市農業局副局長

責任編輯 張濤