對城投企業債務風險防范的思考

陳玉玲

日照經濟技術開發區瑞達城市發展有限公司 276826

對城投企業債務風險防范的思考

陳玉玲

日照經濟技術開發區瑞達城市發展有限公司 276826

城投企業是指地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，以準經營性、公益性項目投資、融資、建設、運營業務為主，同時從事經營性業務的獨立法人實體。作為地方政府債務的重要主體，城投企業為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強城市基礎設施建設等方面發揮了積極作用，同時也帶來了自身債務居高不下，地方政府隱性財政債務增加的風險。本文分析了城投企業債務情況的主要表現及成因，并提出進行債務風險防范的一些思路，以期為化解城投企業債務風險提供參考借鑒。

城投企業；政府債務；債務風險；風險防范

一、引言

城投企業是我國市政基礎設施行業市場化改革的產物，同時也是地方政府市場化融資的主體。過去，城市基礎設施的投融資主要是以政府主導、財政資金為主，目前已經走向了政府引導、市場化企業化融資的新模式。一批運作規范、結構合理的城投企業的出現，符合市場需求，也適應國家政策要求。然而，更多的地方城投企業僅僅發揮了融資平臺功能，自身并不具備盈利能力，造成債務居高不下和地方政府隱性債務風險加劇。

二、城投企業債務風險主要表現

城投企業債務風險主要表現在四個方面：一是債務規模大，增長速度快。據審計署發布的全國政府性債務審計結果（2013年12月30日公告），截止2013年6月底，融資平臺公司政府性債務余額（考慮或有債務）約7萬億元，占地方政府性債務余額的39%。二是債務來源集中于銀行，信息透明度較低。據審計署發布的2013年6月底全國政府性債務審計結果，銀行貸款在地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務、可能承擔一定救助責任的債務中的比重分別為50.8%、71.6%、61.9%。以銀行貸款為主的結構不僅使地方債透明度低，也增加了銀行的風險。一旦出現較大規模的地方政府違約，風險就可能在銀行系統內快速傳導。三是債務“借新還舊”率比較高，存在債務風險累積后果。由于債務負擔重，償債能力不足，“借新還舊”成了地方政府填補債務黑洞的重要辦法。四是城投企業債務多以財政承諾為擔保，或由同一地區的城投類企業交叉擔保，債務風險呈現高度關聯性和風險傳染性，企業償債能力弱，風險放大。

三、城投企業債務風險原因分析

（一）政企不分，企業自身定位不清晰，管理不規范引起的高負債風險。城投企業代政府進行投融資，形式上與政府脫鉤，而實質上關系密切，其管理決策以政府意愿為導向，財務和運營主要由地方政府控制，具有濃厚的行政色彩。為緩解政府財力不足、建設資金短缺問題，城投企業大規模舉債，債務居高不下。許多城投企業本身不以盈利為目的，債務資金主要用于城市基礎設施建設和公用事業等非經營性項目，以社會效益為追求目標，依賴財政補助償債，在地方財力保障不足情況下，很容易出現貸款逾期等風險。

（二）企業運作不規范，投資低效，缺乏盈利能力。受地方財力限制，城投企業通常層級越低，投融資項目的運行和管理越不規范。公司注冊資本不到位，政府隨意劃轉資金，公司治理結構不健全等諸多因素都造成了城投企業管理效率低下，資金使用效率低下。很多地方城投企業業務單一，債務資金主要用于城市基礎設施和公共事業等非營利性項目，缺乏穩定的資金收入，完全依賴財政補助償債，償債風險不斷加劇。

（三）對企業和項目過度包裝，超出償還能力融資。為獲得更多信貸資金，地方政府過度包裝城投企業，向企業劃撥一些公益性資產，但由于這些資產不能給企業帶來實際收益，城投企業資產收益率普遍較低，缺乏可持續發展的動力。企業為獲得貸款，粉飾財務數據，資產、營業收入等存在水分，形成公司債務的潛在風險源。高估投資項目預期收益，夸大項目投資額與資金需求，加大了企業還貸風險。一旦城投企業債務風險大量積聚，將直接影響地方財政的預算安排和償債能力。

四、債務風險防范措施

（一）理順政企關系，增強城投企業獨立性。理順政企關系，增強城投企業獨立性是降低債務風險的關鍵。政企分開是城投企業作為現代化企業的正常要求，也是避免發生債務危機，隔斷城投企業與政府債務鏈條的必要條件。城投企業必須從原來注重項目建設、注重融資轉向注重資本增值和資產經營管理，實現市場化、規范化、科學化發展。只有按照市場經濟規律開展生產經營，剝離政府融資職能，增強獨立性，成為真正的市場主體，才能從根本上降低公司債務風險。

（二）構建債務風險預警系統和償債機制。一方面，地方政府需加強對政府債務風險的管理和監控，構建風險預警系統和地方債務償債機制，及早發現債務危機信號，制定合理的債務償還計劃，有條不紊地清償債務，化解債務風險。各級地方政府應定期開展存量債務的清理排查工作，掌握政府性債務的規模和結構，對政府債務風險進行評估，實現對政府性債務的全口徑管理和動態監控。根據地方政府經濟發展需求、財政收入水平、現實債務風險狀況等多方面因素，確定舉債規模上限，嚴格控制地方政府性債務增量。另一方面，城投企業自身也要全面把握和分析目前債務總量、性質和結構情況，對自身債務的規模和安全性實施動態監控和評估，制定中長期償債預算。

（三）企業自身需提升經營能力，培育造血功能。首先，城投企業應該根據自身資源，針對項目類型和業務特點，進行精細化管理，提高運營效率，培育自身造血功能。對于城市基礎設施建設和公用事業等非經營性項目，以政府財力為還本付息保障，約束投資規模，控制融資風險。對自身經營性項目，應合理預計項目收益，立足于經營性現金流安排安排融資規模，將風險控制在項目本身，降低企業負債壓力。

五、結語

城投企業作為城市經濟社會建設的重要參與主體，責任重大，其債務風險的防控關系到地方政府信用和地方經濟社會發展的穩定。地方政府與企業都需要積極作為，政府要盡快建立風險預警系統和償債保障機制來統籌化解城投企業債務風險；企業自身要積極轉型，提升經營能力，探索直接融資渠道，促進企業破解債務風險，實現可持續發展。

[1]審計署．全國政府性債務審計結果(2013年12月30日公告)．

[2]審計署．36個地方政府本級政府性債務審計結果(2013年6月10日公告)．