淺談我國國家治理體系的變遷與未來發展之路
——從政府與社會關系的角度來談

王潤鼎

華東政法大學 上海松江 201620

淺談我國國家治理體系的變遷與未來發展之路
——從政府與社會關系的角度來談

王潤鼎

華東政法大學 上海松江 201620

如何處理政府與社會的關系是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要議題。我國政府與社會關系在傳統社會、近代、解放后至“文革”結束、改革開放后四個階段呈現出不同的狀態，但始終在“小政府，大社會”與“大政府，小社會”或向兩種模式發展的趨勢之間徘徊，兩者始終在此消彼長的狀態下進行相互博弈和競爭。基于此，必須從推進依法治國、完善民主、強化多元主體共同參與三方面入手，進一步完善政府和社會間關系，推動國家治理體系建設更上一層樓。

國家治理體系；政府與社會；歷史與未來

黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的一大目標。這其中，如何處理政府與社會的關系是其中重中之重。一方面，在我國現行體制下，政府在經濟、政治、文化、社會等諸多治理環節中掌握著話語權；另一方面，隨著公民意識的提高，社會公眾對于國家治理的參與度也越來越高。因此，政府與社會的關系處理很大程度上關系著國家治理體系建設的優劣。本文就從我國歷史上政府與社會關系的演進談起，并簡單窺測我國國家治理體系的未來發展之路。

從歷史發展的脈絡來看，我國國家治理體系經歷了巨大的變遷，這個變遷過程大致可分為這樣四個階段：傳統社會（鴉片戰爭前）、近代（鴉片戰爭后至解放）、解放后至“文革”結束、改革開放后。而在政府和社會的關系在以上四個階段同樣呈現出不同的狀態。

在傳統社會中，政府與社會的關系呈現出的是“小政府、大社會”狀態。這是因為，我國的封建社會體制下，國家的政權只到縣一級，同時受客觀條件所限，中央政權的政令也不可能完全覆蓋到基層社會。因此在社會層面，實際掌權者是地方精英，也就是士紳。這類人群具有較高的公共地位和素質，總體上是受百姓擁戴的（盡管存在一些地方惡霸，但畢竟不占多數），他們的主要任務自然是維護地方的利益，同時也擔負著“代表”中央政府治理地方社會的角色，是政府和社會的“中間者”和“代理人”。由此，他們成為了國家治理體系的重要一環，維持了中國傳統社會綿延千年的穩定。

到了近代，隨著士紳地位的轉變和地方精英的解體，原有的“小政府、大社會”模式在逐步瓦解。同時由于戰亂、發展商業、西方的影響等因素，政府需要加強對社會的控制，國家治理體系也隨之發生變化。國家將社會統一納入到政府治理體系中，并且用國家指派的形式制定基層代理人，以國家意志管理基層社會。這種基層社會的官僚化加強了國家對社會的控制，增強了社會的聯系，有利于打破傳統社會中地方勢力把持基層政權造成的地方團體化。但同時也造成不少負面影響，最重要的就是打破了原來政府與社會關系的平衡，基層社會失去了表達利益的渠道，中央政府聽不到社會的聲音。與此同時，從上到下大批官員趁機打著“代表政府”的旗號,實際為了自身攫取利益而剝削百姓，成為近代社會動亂的根源之一。

新中國成立后，中國共產黨較好地解決了政府與社會的整合問題。早在新中國成立前，中國共產黨就在其控制的農村革命根據地建立了基層政權，并通過土地改革在經濟上控制農村，同時發動了一系列群眾運動，試圖徹底改造舊社會，讓黨的權威深入到每一個民眾的心里。在解放以后，黨和政府繼續著這一改造：在城市通過單位制將城市居民聚合起來，在農村則通過農業集體化運動（如人民公社）把零散的農村組織起來。這樣一來，從城市到農村，社會各個方面都被納入到中央政府的全面控制之中，呈現出一種“大政府，小社會”的局面。這種局面一開始確實使中國迅速從過去積貧積弱的狀態下擺脫出來，社會面貌煥然一新，其后卻越來越暴露出其生產效率低下、表面的高度整合掩蓋了實際仍存在的內部不和諧等弊端，以至于在改革開放后這種“大政府，小社會”格局漸漸走向衰亡。

改革開放后，政府對社會的全面控制有所松動，同時隨著市場經濟的發展，社會的自主權尤其是經濟方面的自主權日漸增大。不過，政府在事關意識形態和國計民生的大方向上對基層社會仍然保持著絕對的控制，在這些方面，政府與社會的關系模式變化不大，有些方面甚至依然維持著改革開放前的模式。這就導致了當今中國經濟與政治體制不平衡的狀況，帶來諸多亂象與怪象。另一方面，相比改革開放前，中央政府下放了更多的權力給地方政府，使得地方與中央之間的利益分歧增大。同時市場經濟的刺激也促使地方政府進一步形成自己的利益訴求。這樣一來，社會大眾既不能對其進行監督，上級又缺乏有效的管理，再加上市場機制的引入，中央政府、地方政府與社會三者間的關系愈發呈現出競爭性博弈化的狀態。

從以上的歷史回顧中我們不難發現，從某種程度上說，我國政府與社會之間的關系始終在“小政府，大社會”與“大政府，小社會”或向兩種模式發展的趨勢之間徘徊，兩者始終在此消彼長的狀態下進行相互博弈和競爭。隨著全球一體化時代和信息化時代的到來，現在的這種模式愈發顯得不合時宜，面臨的外部挑戰也越來越大。黨的十八大報告中已經明確指出“要堅定不移地高舉中國特色社會主義的偉大旗幟，既不走封閉僵化的老路、也不走改旗易幟的邪路”，面對新形勢，必須進一步完善政府和社會間關系，力爭走出一條既不重復過去也不照搬國外模式的新路。

基于此，筆者認為應當從以下三方面著手，進一步完善政府和社會間關系，推動國家治理體系建設更上一層樓。

首先，必須堅定不移地推進依法治國。不久前閉幕的黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，體現了中央對此問題的高度重視。自古以來，我國就是一個以“人治”為主的社會，新中國成立以后，雖然歷經種種努力，但此問題并沒有得到根本解決，十年“文革”更是此問題暴露最徹底的時期。改革開放至今，我國的法治建設有了較大飛躍，但“人治”代替“法治”的情況還是不同程度地存在著。尤其在農村，這種情況尤為明顯。這樣一來，領導人的意志很大程度上影響著國家和政府意志，進而影響到社會的進程，以至于經常會把政府意志和社會訴求對立起來，造成嚴重后果。而要想真正實現依法治國，就必須在黨的領導下，實現人民當家作主和依法治國的有機統一。只有這樣，才能使政府意志和社會訴求相一致，并在政治生態上鏟除“人治”隱形存在的可能，使法治不僅僅停留在口頭上，進而形成黨、國家、政府和全社會都講法治的良好局面，提高國家治理體系的法治化水平。

其次，是要完善民主。上文提到黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的重要性，因此光有依法治國還不夠，還必須落實人民當家作主的權利，也就是要加強民主建設。前文已經論述了政府和社會間關系之于國家治理體系建設的重要性，因此就民主建設層面而言，政府民主和社會（基層）民主顯得同樣重要。就政府民主而言，當前首先應推進依法行政，即加強政府立法、改善行政執法、完善行政監督；其次應加強科學民主決策，健全政務公開、擴大公眾對政府立法的參與、完善專家咨詢和社會聽證制度；再有就是對黨的民主和司法民主起到監督作用。就社會民主而言，當前應進一步加強農村基層民主政治建設、城市社區民主政治建設和職工代表大會制度建設，進一步完善民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，形成城市、農村、企事業單位“三位一體化”的社會民主。從而，通過完善政府民主和社會民主，提升整個國家的民主化水平，進而提高國家治理體系的民主化水平。

再次，要強化多元主體的共同參與。隨著我國經濟和社會的發展，國家治理體系也經歷著從原來單純由政府參與的單一中心向市場、社會力量、社會公眾等多中心共同參與的格局轉變。然而，這種轉變在現實過程中卻遇到了“全能政府”慣性的障礙，目前一些地方政府仍然習慣于對市場、社會力量和社會公眾采取自上而下任務下達與政治動員的剛性工作方式，對社會事務大包大攬，忽略了其他主體在國家治理體系中的主力地位和作用。甚至有些地方政府的思維仍然停留在舊有模式，將市場、社會力量和社會公眾視為治理的對象而不是合作的伙伴，漠視他們對國家治理體系現代化的強烈訴求。其結果不僅會因為政府實際上很多問題想管但管不了而造成“政府失靈”的狀況，而且會因缺乏社會協同和公眾參與而影響社會認同，導致國家治理體系現代化的社會基礎難以建立。只有先轉變治理觀念，形成“政府是主體，人民也是主體，還有各組織、各單位都是治理主體”的正確觀念，進而轉變治理模式，從單純政府治理轉變為政府、市場、社會的聯合治理，這樣才能形成國家治理體系的協同格局，促進國家治理體系的現代化。

政府和社會間關系的完善并非一朝一夕，國家治理體系的現代化也不可能一蹴而就。但是只要各方齊心協力、共同努力，其前景一定是光明的，中國的明天也會變得更加美好。

[1]姜曉萍.《國家治理現代化進程中的社會治理體制創新》.《中國行政管理》,2014.02.

[2]梁晨.《中國基層治理的歷史沿革及當代轉型（研討會紀要）》.《北京大學研究生學志》,2007.03.

[3]梁麗榮.《論我國政府與社會的關系》.山西大學碩士學位論文,2013.05.

[4]俞可平.《依法治國、公平正義和國家治理現代化》，《光明日報》,2014.10.30.

王潤鼎，男，江蘇海安人，華東政法大學社會發展學院社會管理專業碩士研究生在讀。