新型城鎮化與土地改革面臨法制問題探究

段 瓊通化師范學院 134000

新型城鎮化與土地改革面臨法制問題探究

段 瓊
通化師范學院 134000

相比傳統城鎮化，新型城鎮化由粗放經營逐步轉變為集約經營；由城鄉二元制度向多元化不斷發展；對自然資源和人力資源的應用更加合理，更加注重推動工業化和現代化的建設，這些都將成為我國當前和今后工作的重點。要推動新型城鎮化快速發展，就必須進行城市和農村利益共享、實現城鄉一體化的土地制度改革。本文通過對我國新型城鎮化的發展歷史進行簡要的回顧，對土地制度的變遷進行科學的分析，提出現行的土地流轉制度已不能很好地適應新型城鎮化的發展，并從法律的角度指出了新型城鎮化和土地改革面臨的問題。

新型城鎮化；土地改革；關系；問題

一、 我國農村城鎮化進程

自1949年新中國成立以來，我國的城鎮化發展總體而言可以分為四個階段：1949年至1957年為起步發展階段，隨著經濟的復蘇，社會主義建設的展開，工業化和城鎮化初步發展。1958年至1965年為不穩定發展階段，此階段前半程，工業化繼續帶動城鎮化的持續發展，后半程由于自然災害，城鎮人口減少，基本沒有發展。1966年至1977年由于人民公社運動和知青上山下鄉等歷史原因，城鎮化水平基本處于停滯不前的狀態。1978年至今為快速發展階段?？傮w而言，在20世紀90年代之前，我國主要借鑒西方國家的發展模式，發展的理念主要是“以工業化帶動城鎮化”，但是和西方發達國家的工業高度發展不同，我國的實際情況是長期的城鄉分離的二元計劃經濟體系，伴隨著社會經濟的高速發展，一系列新的問題開始出現：產業結構調整下崗工人增加，鄉鎮企業缺乏技術創新，農民增產增收難以實現。在四個階段中，新型城鎮化經歷了從提出概念意向到逐步發展概念內涵，從拓展內涵到完善理論，直至全面指導全國城鄉建設的過程。在這一過程中，實踐促生理論，理論指導實踐，實踐又反過來豐富理論，體現了實踐——理論——實踐的馬克思主義實踐觀。

二、土地制度改革變遷過程

新中國成立至今，我國的土地制度共進行了四次變革。

第一階段：1949-1957年，《土地改革法》頒布并實施后，土地的所有權和經營權都屬于農民，土地流轉成為可能。

第二階段：1958-1961年，這三年我國開始進行集體勞動、經營，農民土地所有制逐漸轉變為全民所有制，所以就不存在土地流轉的情況。

第三階段：1963-1978年，隨著“三級所有，隊為基礎”經營制度開始解體，激勵農民提高勞動效率并提高生產水平的家庭聯產承包責任制開始實施，土地流轉開始。

第四階段：1978年至今，長期穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，確保了土地承包關系的穩定發展，土地流轉進入發展階段。通過中央各種文件和各種法律法規的改革，特別是2003年頒布的《農村土地承包法》和2007年頒布的《物權法》，為土地流轉提供了法律保障，使土地流轉日益規范了起來。

三、新型城鎮化與土地改革之間的關系

土地制度主要涉及土地的所有權和使用權兩個方面內容。為了保障農村土地流轉效率，土地流轉必須堅持依法、自愿、有償的原則，使農戶真正享有占有、使用、收益與處分四權統一的承包經營權。在我國，城市的土地是屬于國家的，所有權屬于國家。在農村土地歸集體所有，由于集體這一概念的模糊性和不明確性，造成了實行和具體執行中難以把農村的集體利益和個人利益分開。所有權流轉形式只能是土地的集體所有單向轉變為國家所有，并且只能采用法定的征收、征用兩種方式。作為土地改革最為關鍵的問題，土地流轉不是資源形態上的變動，而是土地權利的變動。從法律的角度來說，主要是指基于市場交換而產生的農村土地所有權的變動。2007年《物權法》明確了土地承包經營權、建設用地使用權和宅基地使用權的用益物權性質。隨著城鎮化進程的加快，農村人口向城鎮人口轉變的過程中，農村的土地沒能得到順利流轉，土地權益沒有得到充分保障。當前社會頻發的征地問題就是農民土地權益被侵害的典型事例。由于農民對自己的土地缺乏有效的話語權和定價權，加之應有的土地增值收益被剝奪，土地溢價由地方政府和開發商所獲得。由于利益得不到平衡引發的群體性事件表明現行的土地制度已經不適應新型城鎮化的發展，改革勢在必行。

四、在新型城鎮化中土地改革面臨的法制問題

（一）相關法律制度建設的滯后和缺失

《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！蔽ㄒ坏姆椒ň褪峭ㄟ^政府征地，集體土地才可以變成國有土地，才可以流轉買賣。地方政府以公共服務用地為由從農民手中低價征收，然后再轉為工業用地或建設用地。由于農村集體土地權屬不明確，補償受益主體不明確，程序公開性不夠，土地征收權濫用，征地補償程序不完善等問題造成集體土地與國有土地“同地不同權不同價”。同時，土地改革制度下的一些不再適合當前形勢的制度沒有得到相應的修改，造成了新的發展與舊有的制度不配套的現象。由于城鎮化快速發展的需要，大批土地被規劃為城市建設用地，從土地中解放出來的農民由于社會體制的不健全，只能作為城市的務工人員，沒有在城市安家的能力，不能公平地融入城市。家庭成員為了生計聚少離多，出現了婦女人身安全問題、留守兒童的身心健康發展問題、老年人的養老問題等一系列社會問題。此外，有些法律條款滯后于改革發展進程卻沒有得到及時修改。例如《財產法》中并沒有關于土地承包經營權的規定，不僅無法保障農民土地的流通權，農民轉移的積極性也受到了打擊，這就在一定程度上限制了土地的流轉。

（二）農村土地所有制中征用權大于所有權的制度安排

土地所有權包括對土地的占有、使用、收益和處分四項權能。在堅持現有的所有權的基礎上，明確集體土地所有權的主體、客體、權能和性質，進而保護農民對土地的使用權、收益權和處分權?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā芬幎?“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！边@些規定都強調了征用的前提必須是為“公共利益的需要”。但是這里面的“公共利益需要”這一尺度該如何把握，對“公共利益的需要”該如何明確界定，值得我們思考。集體土地的物權化構建應當與以人為本的改革進程相協調，確保土地承包經營權、農村宅基地和農民社會保障體系相統一，最終形成統一的可持續發展的農村土地物權體系。

（三）土地科學管理與土地用地整理的不完善

新型城鎮化建設需要合理布局和科學用地，這就要求我們科學利用并管理土地。在1998年對《土地管理法》的修改中,地方“化零為整”造成了原先的“分級定額審批”制度已不適應當前的發展，提出了“土地用途管制”這一管理制度。但是相應的配套制度卻沒有建立，用途分類，用途變更，用途監督等難以貫徹落實。除了閑置的宅基地，鄉鎮企業在用地和布局上也面臨著相同的管理上的困境。

土地管理制度的不完善，造成舊的城鎮區域改造難度加大，導致了“平面擴張為重，內部挖潛為輕”的土地利用方式。舊的城鎮區域，由于時間久遠，長期失修，生活基礎設施建設薄弱和環境衛生狀況惡劣。在一些農業和非農產業并進發展的農村，家庭式個體經濟戶大量涌現，購置簡便的設備，制定簡單的工藝流程之后，就開始了各家各戶獨立生產。因為廠房以自家的居住房屋為主，使得居民點的生活和生產點的雙重性突出，既是生活場所，也是生產廠房，使得居民點功能混亂，噪聲污染和污水排放等問題日益顯現。這些嚴重阻礙了城鎮化內部功能的合理劃分和布局，對城鎮化的發展有非常不利的影響。由于長期缺乏統一的規劃指導，城鎮化居民點經過了十多年自發性發展，用地布局相當不合理。再次，城鎮內部用地比例不合理，生產和工業用地大，生活綠地建設和公共設施用地相對不足。要解決這些問題，必須科學規劃以提供指導，再加以相應的土地管理制度來保障，統籌兼顧生態、社會效益，完善功能分區，提高建筑容積率，優化土地配置，做好土地整理，人地關系協調發展。

（四）土地使用權的讓渡權限界定不明

近年來，隨著新型城鎮化進程的加快，土地成為了房地產開發的重要資源，大量的土地流轉變成城市建設用地，在城鎮化發展的初期，房地產熱的出現是極為正常的現象，現階段，房地產仍然是新興的產業，喜憂參半，在土地使用權方面存在著許多的問題。目前，各地任意擴大土地使用權的讓渡權限，各級領導都可以審批土地使用權的讓渡，都來劃出來交通便利的城鄉結合部的位置，大多圈占的是外圍的優質耕地，輻射面積是有所增加，但是由于整體資源配套設施不完善，拉動不了整體內需，達不到預期的經濟效益，這就造土地閑置率很高，尚未進入開發階段，就被幾次倒手轉讓，造成大量的國有土地收益流失，正因為此，各地房地產公司崛起。

[1]王宇論.農村集體土地流轉的法律障礙及解決途徑[J].齊齊哈爾大學學報,2011(1).

[2]涂超英.我國土地制度變遷與改革方向[J].浙江大學學報,2013(3).

[3]張照新.中國農村土地流轉市場發展及其方式[J].中國農村經濟,2002(2).

[4]朱信永,高偉.新城鎮化背景下的農村土地制度改革[J].宏觀經濟管理,2013(03).