對如何形成“社會協同、公眾參與”的社會管理工作格局的思考

葉梅子

浙江省溫嶺中學

對如何形成“社會協同、公眾參與”的社會管理工作格局的思考

葉梅子

浙江省溫嶺中學

本文從如何推進社會管理體制改革出發，深入分析在社會管理創新工作中，社會協同、公眾參與社會管理的重要性和必要性，目的在于形成縱向到底、橫向到邊的組織領導和工作網絡，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理工作格局，努力形成社會管理創新人人有責、成果人人共享的生動局面。近年來，從中央到基層各級黨委、政府始終把加強社會管理作為維護社會安定團結的基礎工作來抓，切實加強各級黨委在社會管理格局中“總攬全局、協調各方”的領導核心作用，不斷完善和強化各級政府的社會管理職能，積極發揮各類社會組織在社會管理中的基礎性作用和廣大人民群眾在社會管理中的主體作用，積極推進社會管理體制機制和工作方法的創新，有力地促進了社會和諧穩定。但是，必須看到，隨著經濟社會的深刻變化，新事物、新情況層出不窮，新矛盾、新問題應接不暇。如何根據社會發展的階段性特征，發揮社會各界力量來推進社會管理創新，是一個需要我們認真研究、著力破解的重大現實問題。

一、形成“社會協同、公眾參與”的社會管理工作格局重要性和必要性。

黨的十八大提出加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制。這就將公眾參與社會管理創新提到了新的高度，也充分說明了社會管理創新中公眾參與的重要價值。

（一）形成“社會協同、公眾參與”的社會管理工作格局是構建社會主義和諧社會的必然要求。社會是由各種各樣的人和各種各樣的組織及其它們的活動構成的綜合體。一個社會要保持和諧穩定，必須對各種利益關系進行協調，對各種公共行為和活動進行規范。社會管理的主要任務就是通過制訂社會政策和法規，依法規范和管理社會組織、社會事務，化解社會矛盾，調節收入分配，維護社會公正、社會秩序和社會穩定。建立科學合理的社會管理體制機制，實施有效的社會管理，能夠調動社會各方參與社會管理的積極性，使整個社會充滿活力；能夠調節社會利益關系，保障公民的基本權益，促進社會的公平正義；能夠維系人與人之間友好相處，化解社會矛盾沖突，營造安定有序的良好局面。社會要和諧，既離不開經濟建設、經濟管理。改革開放后的一段時期中，我們面臨的社會管理的外部環境發生變化，管理領域不斷擴大，管理事務越來越多，管理對象日趨復雜，人民群眾對完善社會管理要求越來越高。另一方面，我們的社會管理體制機制、管理方式、管理手段，不少還沿襲著計劃經濟和封閉社會的管理模式，造成人民群眾的利益訴求得不到有效疏導，社會領域的大量矛盾得不到及時解決，社會沖突不斷，影響社會安定團結。在新的形勢下，要實現重要提出的構建社會主義和諧社會的戰略任務，以原來的純政府主導的社會管理模式已經適應不了現在的形勢，必須深入研究社會管理規律，創新社會管理體制，整合社會資源，實施社會協同管理，公眾積極參與的社會管理模式，提高社會管理水平。

（二）形成“社會協同、公眾參與”的社會管理工作格局是適應社會結構變化的客觀要求。隨著經濟體制改革不斷深入，工業化、城市化、市場化和國際化進程速度加快，經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式日趨多樣化，我們社會結構發生了前所未有的深刻變化。作為沿海城市，我們相對其他地區更早地遇到了許多新情況、新問題，社會結構轉型的特征更加明顯。才人口結構變化上看，溫嶺市現有常住人口120萬，有登記在冊的外來人口60余萬，且流動性較快。從就業結構變化上看，從事農業生產的勞動力很少，全市農村勞動力已基本轉入二、三產業就業，同時還吸納了大批外來民工。從城鄉結構變化上看，我市的城市化進程推進速度較快，遠遠高出全國其他地區，但城鄉差距擴大趨勢仍未有效遏制，城市內部矛盾開始突現。從社會階層結構變化上看，我市作為全國首家股份制企業誕生地，改革開放以來，私有企業如雨后春筍般遍地開花，農業勞動者階層迅速萎縮。同時，私營企業主、個體工商戶、經理階層等一批新的社會階層迅速形成。在社會利益急劇分化和重組，社會矛盾、摩擦和沖突日益增多的背景下，傳統的以政治訴求與政治力量實現社會整合的管理模式已經不相適應，必須大力推進社會管理創新，積極探索與社會結構變化相適應的現代社會管理模式。

（三）形成“社會協同、公眾參與”的社會管理工作格局是推動政府職能轉變的重要舉措。我們已進入改革的攻堅階段和社會轉型的關鍵時期，今后一個階段改革的重點將是加快政府職能轉變。長期以來，由于高度集中的計劃經濟體制影響，政府的社會管理職能還不夠健全，存在許多越位、缺位和錯位的問題。我們過于追求GDP的增長，甚至直接干預微觀經濟行為，管了許多不該管、管不了也管不好的事情，妨礙市場體制的有效發揮；在機構職能設置上，過于偏重經濟管理領域，社會管理力量相對薄弱，社會管理機構、人員和職權的不到位現象十分突出；不少干部仍習慣于沿用計劃經濟時代的管理手段，重審批輕監管、重權利輕責任、重利益輕服務，甚至以審批代替管理，以控制代替管理，在一些社會領域中往往出現管得過“死”與管理“真空”并存的現象。由此造成社會管理體制改革滯后，政府的社會管理能力不強，經濟建設與社會建設“一條腿長、一條腿短”的現象。如何進一步強化政府的社會管理職能，切實管好政府該管的社會事務，把政府不該管的社會事務轉移給社會組織，加強基層民主，提高公眾參與度，是擺在各級政府面前的一項重要而緊迫的任務。

二、社會管理體制現狀及存在的主要問題

總體上看，我們對社會管理和社會管理體制的認識和研究還很不充分，現行社會管理體制還很不科學、很不健全，“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局還遠未形成。具體來說，主要表現在以下三個方面：

（一）作為社會管理主體和基礎的群眾力量很不發達，公眾對社會管理的參與程度很低，這極大地限制了更多的社會公共事務管理在公眾自我組織和自我管理的自我治理中實現。公眾力量的發展還存在許多問題，公民賴以發展的組織基礎非常薄弱，社會組織的發展面臨許多制度性困境，社會組織很不發達，公民的社會參與意識和程度還很低，公眾自我管理所需要的組織載體和公民的志愿精神和公共精神都不同程度地不成熟或缺乏。

（二）有限政府的理念尚未確立，市場經濟制度有待健全。社會管理離不開國家和政府對公民社會和社會公共事務的能動治理。政府在社會管理中應扮演什么樣的角色、起什么樣的作用、管理哪些社會事務、怎樣管理、如何與公民社會組織共同進行社會管理等是政府進行有效社會管理必須厘清的前提性問題。政府管理和社會管理職能定位錯位、缺位和越位以及市場經濟體制的不健全構成了我國社會管理和社會管理體制改革的重要制度環境，并成為制約政府充分履行社會管理職能的制度因素，成為社會管理和社會管理體制進一步完善的瓶頸所在。

（三）現行社會管理體制很不科學和很不健全。政府對社會的管理都是各自為政、互不相干，缺乏社會管理所需要的全面的社會政策;政府對經濟建設和社會發展的關系認識不足，對社會發展的公共財政投入不足、投入結構不合理。“強政府，弱社會”的大環境造就了傳統的社會管理體制，作為社會管理唯一主體的全能政府，既是社會管理的第一負責人，又是社會風險的最后承擔者，社會組織和公眾參與社會管理的空間很小，自治能力差，社會力量和市場力量對政府的依賴性極強。

三、現行社會管理體制出現問題的主要原因

現行社會管理體制出現上述問題，主要原因可以歸納如下

一是政府角色轉換和職能轉變不到位，政府在社會管理中越位和錯位，同時，政府在推出某些社會領域的過程中出現管理的真空地帶，形成缺位狀態。政府社會管理越位和錯位主要表現為政府運用不恰當的手段管理了不該管和管不了的社會事務。在全能型政府管理模式下，政府的社會管理部門權力高度集中，許多應由市場和社會承擔的、應采用市場手段和機制運行的社會事務卻由政府部門依靠行政權力來管理，這就是政府管了管不了也管不好的社會事務；社會管理中的部門分割和多頭管理使多個部門管理同一社會事務或者本該由一個部門統一管理的社會事務卻分管于不同部門之下，造成不同管理部門之間跨越管理權限而很難進行協調并造成管理的混亂，“八個部委管不了一頭豬”現象就是政府內部在社會管理時越位和錯位的典型表現。

二是社會結構的轉型與變遷帶來一系列社會管理問題。社會結構的最明顯特點就是由于身份制和戶籍管理制度形成的城鄉二元結構。原有的戶籍管理制度很難滿足人戶分離和流動人口不斷增加的社會現實。與此同時，又沒有合適的新制度對這些不斷增加的流動人口進行規范和管理，尤其是隨著城市化進程的加速，大批農民擺脫戶籍和身份的束縛涌入城市，他們因無法納入現有城市管理體制的范疇而造成一系列管理問題，如進城農民工問題、農民工子女教育問題和農民工權益保障問題等。政府對社會成員的基本保障中社會出現一系列問題，如社會治安問題、勞動就業問題、公共安全問題、社會公平問題、弱勢群體問題、人口和環境保護問題等。

三是剛剛興起的社會力量還無法面對和克服政府失靈和市場失靈的雙重困境。社會組織的形成和崛起對我國經濟、社會和政治生活帶來了深刻的影響。但是，社會組織及公眾的自治能力差，參與社會管理的空間和作用都不大，本來應該在公眾自治過程中通過自治得以解決和完成的社會管理仍然由政府在承擔，政府過多承擔了不應該承擔的對社會事務的直接管理任務，不但效果和效率不好，政府管理成本提高，而且對于公眾朝向自主、獨立和自治的進一步發展也是由百害而無一利。一方面，政府角色定位不清、職能轉換不到位而造成公民社會的壯大困難重重;另一方面，公民社會的壯大又給政府的社會管理帶來新的任務，在政府職能轉換不到位的情況下，必然出現社會管理體制的多重問題。

四、形成“社會協同、公眾參與”的社會管理工作格局需努力的方向

目前形成“社會協同、公眾參與”的社會管理工作格局應著重朝著以下幾個方面進行努力：

（一）轉變社會管理理念，推動政府體制改革。轉變傳統社會管理理念，樹立社會本位、共同治理、有限政府和服務政府等社會管理理念，就必然要求加快政府體制改革，理清政府的職能定位，解決好管什么和怎樣管的問題，強化政府規則制定和監管的“掌舵”功能，科學設置政府社會管理機構、劃分政府社會管理部門的權限，避免出現政府在社會管理中走向“總攬一切“或“過渡退讓”兩個極端，避免政府對那些管不好也管不了的社會事務進行直接干預和管理，避免政府社會管理部門之間管理職權的交叉和重復而造成社會管理效率低下、成本提高等。

（二）轉變政府職能，創新政府公共服務方式。在確立有限政府理念、轉變政府職能的基礎上，政府提供公共服務的方式必須進行創新，以適應現代社會管理的需要。提供公共服務是政府社會管理的前提，而在公共服務中，健全和完善與社會保險、社會救助、社會福利等相銜接的社會保障體系尤為重要，它為社會管理體制改革的順利進行奠定最基本的物質保障。

（三）培育各類社會組織，提高社會參與度。提高社會管理的公眾參與，逐步使社會組織和公眾轉變為社會管理的真正主體之一。培育和發展各類公民社會組織，使各類公民社會組織成為政府進行社會管理的合作力量，形成對全社會進行有效覆蓋和全面管理的體系；同時，通過培育各類社會組織，提高公民的參與能力和參與意識，保障公眾的參與國家事務管理的公民權利，促進社會組織的自我管理和自治。

（四）以社區發展為依托，促進社區建設和社區管理。繼續推進基層社區民主建設，通過社區民主建設，發展更多的社區組織，培養公民的社區屬感、參與感，從而增強人們的社會認同感。基層社區民主必然會激發和培育公眾依法參與社會管理的積極性、意識和觀念，為政府找到一條很好的與公眾溝通和協商的途徑。政府要在加強社區建設投入的同時，進一步增強社區自治能力

要形成一個政府、社會組織、公眾等合理分工、各就其位、各盡其能、相互合作、共同治理的社會管理理念和制度格局。即要建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理新格局，最為重要的就是，政府需要轉變社會管理的基本理念：以培養公民參與和志愿精神，保障和促進公民社會向獨立、自主、自治的方向發展為落腳點；以公共服務為基礎和前提條件，在服務中實現管理；明確政府與公民社會的關系定位，堅持“社會本位”和治理理念；樹立政府在社會管理中占主導地位的思想，主動承擔社會管理職責，強化政府的社會管理職能。