蚌浮段工程農用地只征不轉研究

章武偉 房新勤 馬 瑞

蚌浮段工程農用地只征不轉研究

章武偉 房新勤 馬 瑞

淮河干流蚌埠～浮山段行洪區調整和建設工程（以下簡稱蚌浮段工程）因建設需要，需對淮河方臨湖、臨北段、花園湖和香浮段4個行洪區8段老堤進行退建，共退入淮河灘地農用地2.1萬畝，退為淮河灘地的農用地按照初步設計批復要求應采取只征不轉的處理方案，即新、老堤之間的農用地性質維持原狀，仍為農用地，不能轉為建設用地或其他未利用地。現就蚌浮段工程退為淮河灘地的農用地采取只征不轉的處理方案研究如下。

一、基本情況

1.蚌浮段工程現狀河道灘地分布利用情況

淮河干流蚌埠～浮山段包括4個行洪區，范圍涉及蚌埠市和滁州市，現狀淮河河道灘地分布情況如表1。

河灘土地按權屬分為國有和集體兩部分，國有土地主要分布在堤防沿線、灘地較窄不宜耕種和已完成確權劃界的河段；集體土地集中在灘地相對較寬、地勢較高的河段以及河灘生產圩內。在灘地農用地利用上，由鄉鎮、村負責土地承包、種植與管理；在灌溉上，灘地上農用地主要利用淮河水澆灌。在管理上，河道管理部門依據防洪法，灘地不準種植高桿作物和修建有礙行洪的建筑。

2.蚌浮段工程批復情況

2014年8月，水利部批復了蚌浮段工程初步設計，批復工程永久用地3.5萬畝（含3萬畝農用地），其中退入淮河灘地用地2.1萬畝（含1.7萬畝農用地）。退入淮河灘地中的農用地原則同意采用只征不轉的處理方案，即蚌浮段工程退入淮河灘地中的1.7萬畝農用地只征不轉。同時要求下階段應結合地方政府及行業主管部門意見，提出只征不轉后變為國有用地的使用和管理方式，并妥善安置該部分受影響群眾。

3.蚌浮段征遷情況

2014年9月上旬五河縣率先啟動工程拆遷，同時公布工程拆遷范圍、補償標準等，包括退入淮河灘地中的只征不轉用地的占地補償標準。隨著五河縣拆遷工作不斷推進，涉及退入淮河灘地中只征不轉的用地補償資金也及時發放到位，工程于2014年11月開工建設。

隨后鳳陽縣、明光市和蚌埠市經開區陸續啟動征遷工作，征遷工作進展順利。

二、只征不轉研究

為做好實施蚌浮段工程退入淮河灘地中農用地只征不轉有關工作，現分別從洪水上灘情況、實施后對耕地影響、實施后對區域糧食生產影響和實施后當地居民生產、生活影響等4個方面進行研究，具體如下。

1.洪水上灘情況

根據歷史洪水和實測洪水資料，淮河干流汛期洪水上灘頻率為1.3～2.1年一遇；非汛期蚌埠以下洪水上灘頻率為9～15.8年一遇。

蚌浮段工程地處蚌埠以下，非汛期灘地農作物收成有保障。

2.實施后對耕地影響

工程實施后，考慮老堤鏟除后的土地和新老堤之間的老村莊占地復耕為河灘耕地，可增加補充耕地，在非汛期仍具有一定的農業利用價值，在滿足行洪要求和河道堤防安全的前提下，應允許工程未占用河灘地繼續耕種。

退入淮河灘地農用地雖已處在淮河灘地上，但根據沿淮水文資料分析，淮河灘地每年10月到第2年5月非汛期，淮河水位高于灘地的幾率小于10%，滿足小麥生長期要求；6～9月主汛期也可以相機種植一些生長期較短的葉類蔬菜。

表1 蚌埠市、滁州市現狀淮河灘地分布利用情況表 單位：畝

老堤鏟除后的土地和新老堤之間的老村莊占地，考慮復耕利用和種植結構調整，并將復耕耕地按上灘幾率折算為工程前行洪區耕地，老堤鏟除對行洪區耕地的影響見表2。

表2 蚌浮段工程退出土地對行洪區耕地的影響分析表

從表2中可以看出，灘地土地利用后，損失率一般在10%以下；只有行洪區廢棄時，耕地損失率才會大幅度提升。由于行洪區調整，行洪區防洪標準提高，土地價值提升，環境容量也會相應增加。

如果退入淮河灘地農用地改變土地利用性質，耕地損失率會大幅度提高，從保護耕地的角度，退入淮河灘地農用地原則上不應改變土地的利用性質。

3.實施后對區域糧食生產的影響

行洪區調整對區域糧食生產的影響，是由調整措施共同影響的結果，單一的分析退堤影響是非常困難的。因此，應采用工程總占地和調整后行洪區總的糧食生產效益來分析影響程度。

行洪區調整后仍為行洪區的，在洪水來臨時啟用標準已有較大的提高；行洪區經調整后改為防洪保護區的，在設計標準洪水內則不再啟用。

堤防退建后，退出的耕地及原老堤（廢棄老堤）被鏟平后的土地和老村莊占地仍有部分利用價值。根據水文分析，淮河灘地上的午季作物90%的年份能夠收獲，而午季后可以考慮種一些生產周期短的蔬菜類經濟作物，產量按30%的糧食作物價值計算。

按照目前行洪區糧食產量，將行洪區的防洪效益，退為灘地的土地的利用價值，按工程前行洪區耕地標準折算，進一步分析工程實施后該區域的糧食總產量，計算影響程度。

經調查分析，沿淮耕地的糧食年產量為800kg/畝左右，假設每800kg糧食折合成1個“標準田”，4個行洪區調整前糧食總產量25.46萬t，相當于32萬畝“標準田”。蚌浮段工程實施后，由于行洪區及防洪保護區的標準提高，總計增產糧食24萬t，相當于29萬畝“標準田”；退建的河灘地糧食產量1.4 萬t，相當于1.75萬畝“標準田”，糧食總產量可達25萬t，相當于31.34萬畝“標準田”。行洪區調整后僅相當減少0.66萬畝“標準田”，糧食總產量約為調整前行洪區糧食產量的98%。

因此，蚌浮段工程實施后，在不改變耕地性質的條件下，對行洪區內糧食安全影響較小。

4.實施后對居民生產、生活影響

（1）對居民環境容量的影響

工程實施后土地的質量、價值也會發生變化，如實施前因行洪區存在使用情況，會使行洪區內農民對土地投入積極性不高，糧食產量較非行洪區低。行洪區調整后，花園湖提高了防洪設計標準，方邱湖、臨北段和香浮段變成了防洪保護區，提高了土地價值，如能夠進行中低產田改造，還能提高耕地產值。

考慮到工程占地量的準確性，現對正在實施的五河縣臨北段和香浮段進行居民環境容量分析。分析成果見表3。

表3 居民環境容量分析表

從表3可以看出，以工程前人均標準耕地為安置標準，工程實施后環境容量仍滿足要求，如考慮對工程區剩余土地增加基礎設施和農業措施投入，退堤后變為保護區的環境容量盡可滿足農業安置的需要。

工程實施后，農村人均耕地均超過1畝。從土地資源角度看，通過土地改造，加強基礎設施建設，大部分村組環境容量能滿足安置要求。

因此從環境容量分析，移民在該鄉鎮范圍內采用大農業安置方式是可行的。

（2）對居民生產、生活的有利影響

①居住環境得到改善。部分土地退為河道灘地后造成部分居民搬遷，居民生活會受到不同程度影響，但從行洪區總體情況看，退出小部分會使得大部分土地得到更高標準的安全保障，并有3個行洪區摘掉了行洪區的“帽子”，居住環境得到很大提高。行洪區調整前，行洪區內限制建房，行洪區內群眾多年來居住條件不能改善。行洪區調整后，行洪區的居民可以逐步遷移到防洪保護區，從限制建房到鼓勵建房，且安置點交通、供電、通信、供水、排水、消防、綠化等基礎設施的建設標準不低于原居住區；文體、衛生、商服等公共、公用設施配套完整；房屋建設布局更加合理。因此，通過行蓄洪區調整工程會使工程影響區居住環境得到改善。

②工程建設、土地征收有利于改善當地經濟環境，促進經濟發展，增加地方稅收。行洪區調整變為保護后，就能進行經濟開發建設；工程施工在給施工企業帶來利潤的同時，也可為地方增加稅收。工程建設主要材料如水泥、砂石料、磚瓦等通過當地市場采購，也將促進當地建材市場的繁榮發展，增加勞動力就業機會，帶動當地群眾經濟收入增加。

③有利于社會穩定。工程建設期由于建設資金投入，會為當地帶來大量就業崗位；工程建成后，行洪區防洪標準提高，減輕了防洪負擔，當地群眾生產生活條件也會改善。花園湖行洪區保莊圩工程建設不僅解決了因工程占地影響居民生活的安置點，也提高了圩內的排澇標準，改善了圩內群眾的生產生活條件，同時為行洪區洼地群眾提供了搬遷安置條件，為新農村和小城鎮建設提供了很好的外部環境，有利于區域經濟和環境的可持續發展。

（3）對居民生產、生活的不利影響

工程筑堤直接挖壓征用土地與老堤廢棄增加的灘地面積基本相等，老堤廢棄占地可采取適當的措施復墾為河灘耕地，新增河灘耕地面積一般不低于筑堤工程占用的耕地面積。由于淮河洪水上灘幾率太高，使得河灘耕地不能與一般耕地相比。

征用耕地和房屋拆遷會造成從事農業生產的人失去或部分失去了耕地和居住地，需要搬遷安置，移民原來的生產、生活環境會有所改變，短期的移民搬遷會給移民心理、生活產生一定影響。

河道開挖和筑堤會使原先耕地、道路遭到破壞，同時也會對排灌、交通、供電、通訊等產生一定的不利影響，且不利于相關的工農業生產，給沿線群眾的生產、生活帶來了暫時的不便和困難。

三、結語

通過以上分析可知，只要根據合理的科學組織、生產開發和發展規劃，采取適當的安置途徑與農業增產措施，就能減輕對移民的不利影響，后期移民生產、生活水平會逐步得到改善和提高

（作者單位：淮委治淮工程建設管理局 233001）