淺析農村宅基地登記中存在的問題及對策——以綿陽安州區為例

趙　靜

（綿陽市國土資源局安州區分局，四川綿陽 621000）

淺析農村宅基地登記中存在的問題及對策
——以綿陽安州區為例

趙靜

（綿陽市國土資源局安州區分局，四川綿陽 621000）

文章通過隨機查閱25年來綿陽市安州區700宗農村宅基地登記資料，分析存在的問題，并提出解決問題的方法，為農村宅基地登記工作，更好地保障新型城鎮化建設提供服務。

農村宅基地登記問題對策

為充分發揮國土資源對新型城鎮化建設的服務保障作用，國土資源部于2016年4月發布《關于進一步做好新型城鎮化建設土地服務保障工作的通知》（國土資規[2016]4號），通知要求：“深入推進農村土地制度改革試點，加快推進宅基地﹑集體建設用地使用權確權工作。”農村宅基地登記為探索農村宅基地統籌利用方式，穩步開展農民住房財產權和宅基地使用權抵押﹑擔保﹑轉讓，支持引導進城落戶農民宅基地使用權，依法自愿有償退出等提供依據。

2016年3月，國務院正式批復同意安縣撤縣設區。2016年5月20日，綿陽市安州區正式掛牌。安縣撤縣設區后，迎來了新的發展機遇。同時，安州區的農村宅基地也成為社會焦點。

1　農村宅基地的定義

宅基地使用權是經依法審批，由農村集體經濟組織分配給其成員，用于建造住宅而沒有使用期限制約的集體土地使用權[1]。

2　農村宅基地的占用標準

根據《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實施辦法》第52條的規定，安州區農村宅基地采用最高每人30 m2的標準，3人戶及以下，可以占用農用地90m2，非農用地120m2；4人戶可以占用農用地120m2，非農用地150m2；5人戶及以上，可以占用農用地150m2，非農用地180m2。

3　農村宅基地登記現狀及存在的問題

綿陽市安州區（原四川省安縣）于1991年開始進行農村宅基地登記工作，至今已25年，并一直作為國土資源管理的日常工作，每年都有幾百宗至幾千宗不等的農村宅基地完成登記。截止2015年底，共計完成農村宅基地登記15.5432萬宗。經隨機查閱1991～2015年的700宗農村宅基地登記情況發現，農村宅基地登記工作雖已開展多年，但仍存在著一些問題。

3.1人員、資金、技術問題

1991年，全縣進行初始登記時，有200多人從事登記工作，如今從事登記工作的人員僅30多人。隨著國土員陸續退休，基層國土員出現了青黃不接的情況。同時，隨著業務量的不斷增加，人員短缺愈加突顯。

農村宅基地登記涉及廣大的農村地區，但配給的專項資金不多。由于資金缺乏，導致測量設備落后及專職測繪人員短缺，國土所工作人員在測繪過程中，只能采用人工鋼卷尺進行測量，其結果不能生成測繪成果坐標，面積不準確，也不能建立農村宅基地登記數據庫。

由于人員缺乏﹑資金不足﹑技術設備落后，制約了農村宅基地登記的現代化管理，以至農村宅基地登記及管理還停留在20世紀90年代的水平。

3.2超占處理的問題

農村宅基地超占是個歷史問題。人均宅基地從1991～2015年統計（圖1）的700宗數據可以看出，人均宅基地長時間保持在30m2以上，總體趨勢不斷增大，最高時人均宅基地達到了60.10m2。

戶均宅基地面積常年保持在100～150m2之間（圖2），而戶均人口卻從4人左右逐漸減少到3人以下（圖3），也說明超占面積在不斷增加。

根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》第45﹑46﹑47條的規定，對不同時期的超占行為做出不同的處理。

經查閱1991年以來的登記資料，超占面積在登記卡中均有注明。但是，土地使用證書中卻沒有體現。直到2015年才明確要求，超占面積應在土地證書中注明。而對于超占面積過大的情況，只能暫停登記。

《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實施辦法》第66條明文規定了對超占的處理方法。經查閱2001年之前的宅基地登記檔案資料，安州區（原安縣）對宅基地超占采取的行政處罰方式，以繳納罰金為主，罰金標準為1～4.5元/m2。未經批準改建也會被處罰，罰金標準為0.5元/m2，甚至將原耕地硬化作為曬場，也被要求繳納罰金并復墾。超占部分還被要求每年繳納土地損失費。然而2001年之后的登記資料中，沒有出現因為違法占用宅基地而受到處罰的資料。違了法沒有處罰措施，助長了違法行為。

圖1　人均宅基地1991～2015年統計（m）

圖2　戶均宅基地面積統計（m）

圖3　戶均人口統計（戶）

3.3農村宅基地范圍、邊界問題

雖然，四川省《中華人民共和國土地管理法》實施辦法，對農村宅基地的標準有明確的規定。但，把農村宅基地簡單地理解為只要是農民修建的房屋都是占用了農村宅基地，很少考慮到農村生活的實際情況。如農民存儲糧食需要倉庫，飼養牲畜需要圈舍，甚至牲畜的糞便也需要存儲的地方等。過去還可以對廚房﹑豬舍﹑蠶房﹑沼氣等進行審批登記，如今已將這些合理的﹑現實存在的需求忽略了。然而，超占部分大多用于養殖等農業活動。

對于有超占面積的宗地邊界如何敘述，一直沒有明確的規定。一般情況下，超占部分由工作人員根據合法審批面積人為劃分，用虛線表示，但在邊界敘述上沒有區別，容易誤導社員對宗地范圍和面積的認識，是產生行政糾紛的根源。

3.4對“改建”的認識不統一

（1）“改建”不需要審批，直接做變更登記，登記面積為原面積。

（2）“改建”需要審批，審批面積應為原宅基地面積，登記面積為原面積。

（3）“改建”需要審批，審批面積應為法律規定的面積，登記面積為審批合法面積，超占面積在“記事”中載明。

4　解決農村宅基地登記的對策

2014年末，安州區總戶數為19.0221萬戶，隨著人口的增加和分戶情況的增多，以及農村宅基地越來越重要的社會地位，進一步完善加強農村宅基地登記，勢在必行。

4.1加強人員、資金、技術支持

農村宅基地登記雖然重要，但不是“高﹑精﹑尖”的工作。該項工作需要的是吃苦耐勞﹑接地氣﹑甘愿在當地工作，又熟悉當地情況的人。完全可以聘請當地文化程度較高的人，由老國土員帶領就可完成測量﹑地籍調查﹑表格填寫等基礎工作。同時，加強資金支持和工作人員的技術培訓，在全區范圍內配置現代測繪儀器，并推廣使用。

借鑒城鎮地籍管理的管理模式，爭取專項資金。聘請專業的測繪隊伍對全縣的農村宅基地進行測量，然后逐年進行變更調查，可以確保農村宅基地數據庫的建立，實現農村宅基地管理的現代化。

4.2加大處罰力度

農村宅基地超占大多數只有幾十個平方，量大面廣，既不能坐視不管，也不能粗暴的拆除，更不能一罰了之。除了罰款之外，還可以將此類違法行為在村內張榜公示，錄入“個人信用”記錄，迫使有違法行為的村民及時糾正。糾正之后，亦可張榜公示，形成良好的輿論環境。另外，在征地拆遷中，對于違法的部分不予補償或以低于成本價補償，使超占無利可圖，遏制違法。

4.3結合實際情況明確宅基地范圍、邊界

結合農村生活生產的實際情況，廣泛調研，征求農戶意見，明確農戶生產﹑養殖等，將可以占用的農村集體土地的面積，鼓勵農戶對這些土地進行審批﹑登記。

借鑒城鎮地籍調查的方式，可以在超占部分和合法部分增加一個界址點，分段敘述邊界。

4.4統一對“改建”的認識

根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》第51條的規定及《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）要求：“對農村村民住宅建設利用村內空閑地﹑老宅基地和未利用土地的，由村﹑鄉（鎮）逐級審核，批量報縣（市）批準后，由鄉（鎮）逐宗落實到戶。”因此，“改建”也應該按照法律規定的合法面積進行審批登記。

5　結語

農村宅基地登記已在綿陽市安州區開展了25年多，隨著國家對農村的重視程度的不斷加深和農村社會經濟的不斷發展，農村宅基地登記的重要性與現實性已不言自明。只有不斷地規范登記行為，提高登記的準確性，才能讓登記更好地服務于廣大群眾，推動經濟發展。

[1]高延利主編．土地權利理論與方法．中國農村出版社

[2]高延利主編．土地登記實務．中國農村出版社

[3]龍翼飛主編．土地登記相關法律知識．中國農村出版社

[4]李亮明．農村宅基地登記發證問題與對策思路探討．科技咨詢

[5]彭靜．農村宅基地管理問題初探．農業經濟，2012，（10）

[6]吳新美．我國農村宅基地管理問題現狀及對策．中國農業信息，2015，（01）