各地探路大環保格局

趙慧

中央深改組審議通過兩個月后，《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（簡稱《指導意見》）近日正式發布，這項改革被視為地方環境保護管理體制的一項根本性改革。

或許由于環保垂管改革醞釀已久，又曾廣泛調研和征求建議，此番《指導意見》出臺，在一些地方反應較為平靜。“《指導意見》出臺前，大家都在討論這事，現在出臺了，至少在我所在的地市級群里反而沒人討論了。”一位不愿具名的市級環保部門官員表示。

盡管反應平靜，但此項改革無疑對地方觸動很大，“改體制、調機構、動人員”，同時涉及監測、監察、執法、許可、審批等環境治理基礎制度的重構。

多位參與指導意見制定的專家學者表示，環保垂管改革是一次“底盤性”制度改革，旨在解決現行環保體制存在的突出問題，構建權責明確、齊抓共管的大環保格局。

倒逼地方履責

我國長期以來實行的是以塊為主的環保管理體制，這導致一些地方重發展輕環保、干預環保監測執法，環保責任很難落實，有法不依、執法不嚴、違法不究現象普遍存在。

現行體制帶來4個突出難題：難以落實地方政府及其相關部門的監督責任，難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預，難以適應統籌解決跨區域跨流域環境問題的新要求，難以規范和加強地方環保機構隊伍建設。

“從制度層面切實解決好4個突出問題，是意見編制實施的主線。”環保部部長陳吉寧不久前撰文指出。

為此，此次改革明確地方黨委政府對生態環境負總責，制定了相關部門環境保護責任清單，以解決“難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任”問題。

通過省級上收并統一行使生態環境質量監測和環境監察職能，市級統一管理環境執法隊伍等措施，以解決“難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預”問題。

為從制度上保障減少地方干預，《指導意見》明確，駐市級環境監測機構的人財物管理在省級，縣級環保部門的人財物管理在市級。干部管理上，縣級環保分局領導班子由市級環保局直接管理，市級環保局領導班子由省級環保廳（局）主管。

但有人擔心，垂管改革后地方環境保護主體責任是否會轉移到環保系統，或者上交到上級政府？

對此，環保部地方垂直管理工作小組辦公室相關負責人在接受媒體采訪時談道，垂改不是改變或者弱化地方黨委和政府環境保護主體責任，而是通過加強監督檢查，強化地方黨委和政府生態環境主體責任、黨委和政府主要領導成員的主要責任，并通過條上的垂改倒逼地方政府履責，制度化、機制化、長效化地推動落實發展和保護黨政同責、一崗雙責。“這是環保垂直管理制度改革與其他系統垂直管理制度改革的一個明顯不同。”

中國政法大學教授王燦發亦認為，環保垂改總體上利大于弊，可以有效地減少地方干預。

該督察部門了

《指導意見》提出，垂管改革的目的是建立條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環保管理體制。“條”是指環保系統，“塊”是指地方黨委政府和相關部門。

但是，條塊如何結合？《指導意見》規定，在“塊”的方面，通過制定環保責任清單、建立健全環保議事協調機制等措施，構建權責明確、齊抓共管的大環保格局。

在“條”的方面，明確省級環保部門統一承擔生態環境質量監測評價考核和市縣兩級環境履責情況的環境監察責任，市級統一承擔轄區內環境執法責任，縣級環境監測機構主要負責執法監測，隨縣級環保局一并上收到市級，留在屬地配合環境執法隊伍。

環保部環境規劃院副院長吳舜澤談道，垂改設計最難把握的就是條塊關系處理分寸的拿捏，要使“條”和“塊”權責明晰、落實、平衡。

條塊關系分寸拿捏之難，早已在不少問題上顯現。在接受采訪時，前述市級環保官員正在研究解決秸稈禁燒問題，這一老大難問題已經困擾當地多年。“沒有統籌管理，只堵不疏，怎么可能解決得了？”

這位官員表示，制定環保責任清單當然有助于解決問題，但每個部門都有自己的主業，要做的是讓每個部門都把環保作為重點工作之一，并且從部到廳、局都要做到。“之前是市級環保部門負責協調其他各部門，但各部門的上級不重視也是白搭。”

他建議，要妥善解決秸稈禁燒問題，應牽頭農業、財政、公安、發改委等部門，運用行政、經濟、法律等手段，疏堵結合，綜合治理。

一位業內專家則提出，環保部門下一步應根據責任清單抓規劃標準和監督兩頭，中央在督察地方的同時，也該督察部門了。

路線圖與施工圖

根據國務院的部署，環保垂管改革將分三步走，即前期準備、地方試點、全面推進。隨著《指導意見》的出臺，前期準備工作完成，同時地方試點正式啟動。

目前，河北、上海、江蘇、山東等12省（市）已經提出改革試點申請，并開展了前期準備工作。

根據《指導意見》，市級環保局仍為市級政府工作部門，市級黨委政府環保履責情況與改革前差別不大。這位市級環保官員坦言，基層目前人少事多，單打獨斗，責任重大，很多責任都是基層擔著。由于他所在的省份并未參加第一輪垂管改革試點，需等到省內垂管方案出臺后，才知道改革會帶來怎樣的改變。

根據《指導意見》，環境監察的內涵將被重新界定。吳舜澤說，此次垂管改革實現了環境監察和環境執法的分離。過去環境監察主要針對的是污染源監督監察，改革后更多強調督政。

前述環保官員則談道，環境問題是發展階段的問題，不能跨越階段，很多問題不可能短期內得到解決。很多城市經過過去30多年的發展，越來越重視環境保護工作。“基層更需要解決實際問題的政策，現在大會小會都在強調生態優先、綠色發展，但一千個理念不如解決一個實際問題，再多的路線圖變不成施工圖也沒用。”

按照時間表，環保垂管改革將在2017年6月底前完成試點，2018年6月底前基本完成改革，“十三五”末全國省以下環保部門按照新制度運行。[ ]