關于扶貧和移民產業扶持工作需重點把握的八個問題

□ 江西省扶貧和移民辦黨組成員、副主任　胡躍明

關于扶貧和移民產業扶持工作需重點把握的八個問題

□ 江西省扶貧和移民辦黨組成員、副主任胡躍明

遵照中央《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》以及國家發改委、財政部、水利部、扶貧辦聯合印發《關于切實做好水庫移民脫貧攻堅工作的指導意見》的精神，根據省委、省政府《關于全力打好精準扶貧攻堅戰的決定》的戰略部署，各地實施脫貧攻堅“五個一批”基本方略和打好產業、安居、保障三大扶貧攻堅戰中，落實扶持發展生產脫貧一批首要方略、打好產業扶貧攻堅第一戰役，應重點把握以下問題：

一、工作定位問題

扶貧和移民產業扶持工作定位要緊緊圍繞大局，著力補齊全面小康的短板，始終瞄準脫貧攻堅的目標，切實做到“兩個準確定位”：

一是準確定位扶持對象，落實“扶持誰”。按照脫貧攻堅“六個精準”的要求，將包括扶貧和移民產業扶持政策在內的各項脫貧攻堅政策，精準惠及貧困戶、移民戶及貧困村、移民村，確保他們共奔小康不掉隊。

二是準確定位扶持內容，明確“扶什么”。統籌把握產業扶貧與產業化的關系，既充分認識兩者的彼此聯系，看到產業化對產業扶貧具有帶動功能，產業扶貧對產業化起著促進作用。更清醒認識兩者的相互區別，看到產業化主要是“扶強做大”，更多要支持龍頭企業、做大產業基地、扶持能人大戶、優化產業鏈條；產業扶貧必須“扶貧助弱”，只能瞄準脫貧攻堅對象精準發力。正確處理產業扶貧與產業化的關系，在當地產業化鏈條上實施產業扶貧，做到既不脫離產業化實施產業扶貧，又不簡單以產業化代替產業扶貧。堅持真扶貧、扶真貧，有效防范舉“扶貧扶弱”之名、行“扶富扶強”之實的問題，牢牢把住“參與”和“分享”兩個關鍵詞，從當地產業化規劃發展的特色優勢產業布局中，選準適宜扶持對象發展的產業，扶持他們參與產業化進程、分享產業化成果，讓扶持對象搭上產業化迅猛發展的快車，把產業扶貧的精準化與農業生產的產業化有機統一起來。

二、政策實施問題

實施扶貧和移民產業扶持政策要落實啃硬骨頭、攻堅拔寨的要求，采取超常舉措、拿出過硬辦法，按照省扶貧和移民辦、省財政廳印發《關于全面加強產業扶貧資金使用管理的意見》（贛扶移字[2015]32號），在資金直補、貸款風險補償、貸款貼息、特色產業和扶貧貸款保費補貼、適用技術培訓、結對責任人攜資幫扶、資產收益扶貧等一系列政策上打好組合拳。特別是要按照扶貧投入體制機制重大改革的新部署新要求，用好用足縣級統籌整合涉農資金脫貧攻堅機遇，在扶貧和移民產業扶持政策實施上做到“五個好”。

一要宣傳好扶持政策。將扶貧和移民產業扶貧政策宣傳進村入戶，讓扶持對象知曉掌握政策、知道利用政策，增強黨和政府政策的感召力，激發扶持對象發展產業的信心和增收脫貧的內力。

二要落實好扶持項目。按照精準扶貧的要求，瞄準精準脫貧的目標，因地制宜、分戶施策，為扶持對象選好選準適宜發展的產業項目，讓扶持對象真正享受到扶持政策，堅決防止“被脫貧”的問題。

三要力推好脫貧進程。按照“力度更大、針對性更強、作用更直接、效果更可持續”的要求，根據扶持對象發展產業需求，有什么需求就重點給予什么產業扶貧政策扶持，有多項需求就組合產業扶貧政策給予疊加扶持，確保他們如期脫貧，力推全省如期實現脫貧攻堅目標。

四要實施好幫扶措施。按照對扶持對象結對幫扶全覆蓋的要求，落實掛點單位、駐村扶貧工作隊、結對幫扶責任人、第一書記、扶貧創業致富帶頭人的責任，為扶持對象選好路子、用好政策、做好項目提供精準有效幫扶，不脫貧不脫鉤。

五要夯實好基層基礎。把加強基層作為落實產業扶持政策的基礎，選好配強基層黨組織、完善村民自治制度、健全村民理事會民主監督機制，確保產業資金使用管理陽光操作、公開運行，根本解決產業資金基層使用管理亂象叢生的突出問題，堅決遏制群眾身邊的腐敗現象，用強基固本為實施扶貧和移民產業扶持政策提供堅強有力的組織保證。

三、機制模式問題

認真總結實踐探索的成功經驗，強化有利于落實扶貧和移民產業扶持政策的工作措施，打造有利于扶持對象增收脫貧的機制模式。重點應圍繞三大制度安排來推進。

一是“扶貧和移民產業信貸通”風險補償制度。總結推廣2015年我省33個貧困縣和移民大縣試點經驗，主要瞄準有發展產業愿望并有勞動能力的貧困戶、移民戶和貧困村、移民村合作組織及成員，全面推行“扶貧和移民產業信貸通”風險補償機制，切實做到“五落實”，即：落實工作目標。根據符合條件扶持對象發展產業的實際信貸需求，以村或鄉鎮為單位設立風險補償金，按1∶8撬動放大信貸投入，實行代償分攤，破解長期制約扶持對象發展產業投入不足的瓶頸問題。落實運行機制。以貧困村、移民村為單位，推行“選準一項特色優勢產業、組建一個合作組織、設立一筆貸款風險補償金、落實一套幫扶措施”四位一體機制，重點帶動貧困戶、移民戶。對貧困村、移民村以外的貧困戶和移民戶，在鄉鎮層面建立“四位一體”機制模式進行帶動。落實政銀合作。以縣級為平臺，通過自主協商，建立政府與農信聯社、農業銀行等相關金融機構的合作關系，實現產業扶貧需求與金融扶貧支持精準對接。落實支持政策。從貸款利率、期限、額度、發放、保險和無抵押、免擔保等方面，實行特惠金融扶貧政策；以風險補償疊加貸款貼息、保費補貼、產業直補、技術培訓、組織幫扶等政策，防范緩釋產業扶貧信貸風險。對貧困村、移民村合作組織成員享受政策實行差異化，貸款貼息、產業直補和保費補貼標準等由縣級根據實際自主確定，一般農戶成員享受政策標準應控制在貧困戶、移民戶的一半以內。貧困村、移民村以外只限貧困戶、移民戶享受政策。落實工作成效。以實施“扶貧和移民產業信貸通”風險補償機制，讓扶持對象“貸得到、用得好、還得上、富得起”，保證風險補償機制實施的有效性和可持續性。

分組討論會現場

二是結對幫扶責任人攜資幫助發展產業制度。對尚不具備加入合作組織條件且產業發展能力不強、方向不明、項目不清的貧困戶和移民戶，落實干部結對幫扶措施，可由幫扶責任人攜帶產業扶持資金幫扶到戶，直接幫助指導扶持對象發展產業，實行“定對象、定政策、定措施、定責任、定目標”的幫扶到戶責任制。扶持對象如有發展產業貸款需求，給予風險補償政策及相關政策扶持。

三是資產收益扶貧制度。對特別困難尤其是失能弱能的貧困戶、移民戶，強化產業扶持兜底措施。按照資產收益扶貧的制度安排，結合土地山林流轉、租賃或入股，選擇收益有保障、風險可控制、發展能持續的項目，采取扶貧和移民資金投資量化到戶、收益直接分配到戶的特殊舉措，托底提升扶持對象收入水平，為扶持對象增添一條持久穩定的財產性收入渠道，對扶持對象增收脫貧加裝一道“保險閥”。科學研判脫貧攻堅發展形勢，充分認識隨著脫貧摘帽進程的推進，越往后，剩下的扶持對象越需要兜底扶持，資產收益扶貧的作用將愈加凸顯，從而把資產收益扶貧作為深化產業扶貧的重要方式，確保扶持對象直接受益、確保投資項目風險可控、確保資產收益持續穩定。采取統一投資建設項目方式的，要選擇具備較好基礎、有穩定市場收益和良好發展前景的建設項目；采取分戶入股發展特色產業方式的，要選擇覆蓋帶動力強、扶持對象參與度高、區域特色明顯、有合作組織和龍頭企業引領的產業項目。

四、產業依托問題

按照“立足產業資源、遵循市場導向、挖掘特色優勢、拓展新型業態”的要求和一、二、三產融合發展的思路，因地制宜確定實施扶持的產業依托，形成各具特色的產業扶貧新格局，拓寬扶持對象增收脫貧渠道。根據各地產業扶貧的實際和實踐，當前應重點夯實的產業依托是：

一是發展種養加特色優勢產業。根據種養加傳統產業與扶持對象聯系緊密、讓扶持對象最易接受的實際，將其作為實施產業扶貧的主要依托。重點按照市場導向，力求傳統變為特色、化為優勢，用產業化鏈條把扶持對象帶動起來，積極打造“一村一品”、“一村一業”特色優勢產業扶貧模式，讓扶持對象真正分享產業鏈條延伸和產業功能拓展的效益。

二是實施鄉村旅游扶貧。對具備鄉村旅游資源和條件的貧困村、移民村，充分利用旅游強省戰略和鄉村旅游發展提升政策，加強與當地旅游管理部門的對接，把鄉村旅游扶貧作為脫貧攻堅的抓手和路徑。開展鄉村旅游扶貧的地方，要以直接扶持貧困戶、移民戶受益為前提，以支持發展觀光、采摘農業和休閑、度假旅游以及旅游產品生產加工等特色優勢產業為重點，因地制宜打造“鄉村旅游+精準扶貧”模式，形成一批以特色優勢產業為支撐的鄉村旅游精準扶貧示范村，讓扶持對象在參與和分享鄉村旅游發展成果中實現精準脫貧。切忌用扶貧和移民產業資金搞投資過大、扶持對象不能直接參與和直接受益的旅游資源開發和基礎設施工程。

三是建設光伏扶貧電站。將光伏扶貧項目作為實施資產收益扶貧的重要產業依托，按照國家發改委會同國務院扶貧辦等五單位聯合印發的《關于實施光伏發電扶貧工作的意見》以及省發改委（能源局）即將牽頭作出的我省貫徹落實安排部署，鼓勵具備條件的地方，精準對應貧困戶，因地制宜發展家庭屋頂分布式和適度規模集中式光伏電站，按照省發改委（能源局）制訂的優惠政策，確保光伏扶貧項目優先享受國家和省級度電補貼。各地要積極配合發改（能源）部門，認真做好確定光伏扶貧對象范圍、建立扶持貧困戶信息管理系統、制定光伏項目收益分配管理制度等工作。

四是開展電子商務扶貧。積極開創“互聯網+”現代新型扶貧業態，加強與郵政部門的戰略合作，推進2900個貧困村電商扶貧網點建設。在進一步疏通工業消費品下鄉管道、促進貧困地區物流和倉儲業發展、創造貧困群眾就業崗位、方便群眾生活的同時，充分運用現代信息化手段，打通農產品進城的快捷通道，更好實現產業扶貧成果的市場效益，加快貧困群眾增收脫貧步伐。

五是加強素質技能培訓。把提高扶持對象自我發展能力作為治本之策，努力滿足扶持對象發展產業技能需求，加大職業素質教育、轉移技能培訓和農村適用技術普及推廣的力度，著力提高扶持對象發展產業、轉移就業、自我創業的素質和能力，奠定扶持對象持續增收、穩定脫貧的內在基礎。

五、合作組織問題

針對扶貧和移民工作對象觀念落后、發展滯后、能力脆弱的特殊性，強化引領、帶動和服務，把培育發展合作組織作為實施產業扶貧的重要載體，通過生產互助、股份合作、經營統一、服務覆蓋，把組織好千家萬戶的生產與應對好千變萬化的市場統籌起來，切實解決一家一戶干不了、干不好的事。結合推行“扶貧和移民產業信貸通”風險補償“四位一體”機制，圍繞推進“一村一品”特色扶貧產業發展，抓緊在貧困村、移民村建起較為完善的合作組織，提高扶持對象發展產業的組織化程度，促進扶貧和移民產業發展的規模化，增強產業精準扶貧的實效性。重點把住三個關口：

一要保證合作組織有效運行。培育發展合作組織要以當地特色優勢產業為依托，有龍頭企業、農村能人或扶貧創業致富帶頭人領辦帶動，建立健全規范有序的管理制度,具備正常運行和發揮作用的必備條件，建立起合作組織與扶持對象間的緊密利益聯結機制。

二要嚴守合作組織帶動底線。合作組織成員初始規模應達到20戶以上，其中貧困戶或移民戶不得少于30%，股份制合作組織中貧困戶或移民戶的股份不得少于30%，并不斷擴大對貧困戶、移民戶的覆蓋面，力爭將有發展愿望并有勞動能力的貧困戶、移民戶全部引導加入到合作組織中來。

三要落實合作組織扶貧功能。合作組織要以服務帶動貧困戶、移民戶發展產業、增收脫貧為宗旨，落實建立精準扶貧的組織措施和精準脫貧的目標責任。不得降低覆蓋帶動貧困戶、移民戶的標準，不得借故不予優先扶持加入合作組織的貧困戶、移民戶，不得弄虛作假套用貧困戶、移民戶名單騙取政策扶持。

六、資金安排問題

根據國務院辦公廳印發《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》及我省在贛南等原中央蘇區和特困片區58個縣實行改革的部署，迅速適應改革的新要求，轉變傳統思維方式，擺脫舊的工作路徑依賴，以資金統籌整合使用為契機，力促產業扶貧取得更大脫貧實效。在產業扶貧資金的安排上，應重點體現三點要求。

一要保障產業扶貧資金的投入。實行扶貧投入體制機制重大改革后，納入統籌整合使用資金項目的審批權限完全下放到縣，由縣級根據脫貧攻堅實際安排用途，上級有關部門不得限制資金具體用途。但縣級必須貫徹落實中央脫貧攻堅“五個一批”和省委、省政府精準扶貧三大攻堅戰的部署，在資金用途安排上充分體現產業扶貧在脫貧攻堅中的重要戰略定位，保障本地脫貧攻堅對產業扶貧的資金投入。

二要夯實承接改革舉措的平臺。面對脫貧攻堅以及產業扶貧空前增大的資金體量，各地要積極擔當而不能束手無策，對改革政策要“接得住、落得實、用得好”。按照改革以支持貧困縣摘帽銷號為目標、以脫貧成效為導向、以扶貧規劃為引領、以重點扶貧項目為平臺的要求，抓緊筑牢縣級承接改革政策的平臺，最緊要的是編制好包括產業扶貧在內的精準脫貧扶持規劃，繪制好實現規劃目標的年度資金項目扶持計劃路線圖，實現脫貧攻堅及產業扶貧“掛圖作戰”。重點要圍繞我省提前兩年實現脫貧攻堅目標，統籌規劃好、超前計劃好“十三五”前三年的資金用途，切實做到項目等資金，真正實現用規劃承接改革，以改革力促脫貧。

三要改進資金使用監管的措施。

認真執行國家對改革明確的“渠道不變、充分授權，省負總責、強化監督，縣抓落實、權責匹配，精準發力、注重實效”等基本原則，充分認識審批權限完全下放到縣并不意味完全放任，在資金使用監管上改進方式、完善措施，全面推行公開公示制度，實行嚴格的監督評價。縣級要根據本地脫貧攻堅規劃，落實好統籌整合資金對產業扶貧的安排，重點要嚴格按照“六個精準”審批資金項目，監管資金項目實施。省市要統籌落實簡政放權、放管結合、優化服務，嚴格按照扶貧投入體制機制改革和精準扶貧、精準脫貧的要求，加強產業扶貧資金使用的指導、服務和監督，重點要督促考核縣級實施產業扶貧是否落實統籌整合使用資金的政策、統籌整合用于產業扶貧的資金是否與脫貧攻堅精準對接、資金使用是否取得精準脫貧實效等。對執行改革政策上怕作為、慢作為、不作為，致使產業扶貧資金趴在賬上滯留的要追究責任；對偏離產業精準扶貧方向亂作為，將統籌整合用于“扶貧扶弱”的資金變相去“扶富扶強”的要糾偏整改；對侵占挪用、揮霍浪費、虛報冒領、私分貪污產業扶貧資金以及發生扶貧領域職務犯罪等任何侵害貧困群眾利益的行為，要依紀依規依法嚴肅查處。

七、金融助推問題

積極適應現代金融日益廣泛深入影響經濟社會生活的形勢，清醒看到盡管政府空前加大扶貧投入，但僅靠政府投入難以滿足脫貧攻堅需求；充分認識加大金融扶貧力度，切實解決投入不足的突出問題，已是脫貧攻堅不可或缺的基本條件和緊迫要求。各地要根據央行會同國務院扶貧辦等七部門印發《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》、人行南昌中心支行會同省扶貧和移民辦等八個單位印發《江西省金融扶貧工作規劃》和中國銀監會對金融扶貧監督管理下發《通知》及江西銀監會《關于推進銀行業精準扶貧工作的實施意見》等文件精神，用足用好前所未有的一系列金融助推脫貧攻堅優惠政策，緊緊抓住機遇，強化政銀合作，按照“政策對接、工作互動、信息共享”的要求，積極助力金融助推脫貧攻堅各項政策落到實處、見到實效。

一要助力金融扶貧對象精準。按照“六個精準”的要求，搭建產業信貸扶貧信息共享平臺，實現金融機構信息系統與扶貧和移民部門信息系統的精準對接，確保金融助推脫貧攻堅政策實施的精準度。

二要助力金融扶貧施策精準。按照扶持生產脫貧一批的要求，因地制宜、分戶施策，搞好扶持對象產業信貸需求與金融扶貧政策的有效對接，打通金融扶貧服務“最后一公里”，確保金融助推脫貧攻堅政策實施的有效性。

三要助力金融扶貧產品創新。推廣扶貧和移民產業貸款風險補償試點經驗，抓緊向貧困村和移民村覆蓋；落實國家改革要求用統籌整合資金撬動金融資本和社會幫扶資金投入脫貧攻堅的精神，促進政府資金由“主導”向“引導”轉變，發揮“四兩撥千斤”的杠桿作用，支持金融機構加大產業信貸扶貧投放力度，創新豐富產業扶貧信貸產品。

四要助力金融扶貧風險防范。在對扶持對象產業貸款實施風險補償、產業直補、貼息支持等增信政策的同時，鼓勵支持保險機構對產業扶貧開設特色產業、農產品價格保險和扶貧小額信貸保證保險，政府統籌整合資金對扶持對象給予保費補貼，完善扶貧信貸風險防范對沖機制。

五要助力金融扶貧信用建設。堅持信用為本，改善金融扶貧生態環境，健全貧困農村信用體系，推進創建“信用戶”、“信用合作組織”、“信用村”、“信用鄉鎮”，培育增強扶貧對象信用觀念，實現金融扶貧的可持續性發展。

八、總結提高問題

認真貫徹落實習總書記對江西工作提出“在脫貧攻堅上領跑”的更高要求，以省委、省政府確定我省提前兩年完成脫貧攻堅任務、打造脫貧攻堅樣板區的領跑目標為引領，用扎實的扶貧和移民產業扶持成效，為全省在脫貧攻堅上領跑提供有力支撐，切實做到：用力工作，按照“六個精準”的要求，落實、檢驗和考核扶貧和移民產業扶持成效；用功探索，用改革創新的精神，奮力打造有利于精準脫貧的扶貧和移民產業扶持機制模式；用心總結，以及時到位的總結，不斷提高扶貧和移民產業扶持工作水平，以提高產業扶持工作水平促進實現脫貧攻堅領跑目標，以宣傳實現領跑目標的經驗成效營造脫貧攻堅的濃厚氛圍。

（本文為2016年5月15日江西省扶貧和移民辦黨組成員、副主任胡躍明在全省扶貧和移民產業扶持暨扶貧和移民系統黨風廉政建設培訓班上的講話。）

■責任編輯：邵猷芬