關于深化自然資源管理制度改革的思考

中共中央黨校省級干部進修班課題組

關于深化自然資源管理制度改革的思考

中共中央黨校省級干部進修班課題組

深化自然資源管理制度改革是推進生態文明建設的重要內容。文章圍繞對自然資源的雙重屬性、資產產權制度，國土空間開發格局的優化，市場配置資源與資源有償使用，保護與開發的關系問題進行了初步地思考，實事求是。提出了解決的辦法和途徑。

自然資源；開發格局；產權改革

一、關于自然資源的雙重屬性

自然資源既是經濟社會發展的物質基礎、能量來源和空間載體，也是生態系統的構成要素。任何一種自然資源，均具有資源和環境雙重屬性。一座山體，矗立在那里就是景觀、是重要的環境要素，開發起來就是資源、是重要的生產要素。土地、礦產、水、森林、草原，無不如此。因此，開發自然資源必然擾動生態環境，保護生態環境必須從源頭上加強自然資源的管護。自然資源管理制度是生態文明制度體系的重要組成部分。

長期以來，對自然資源，盡管我們強調要在保護中開發，在開發中保護，但在指導思想上還是更多地將其看做支撐經濟發展的生產要素和物質基礎，側重于如何將資源優勢轉化為經濟優勢，而相應忽略了自然資源的生態屬性，弱化了資源管理對生態環境的源頭保護作用。目前，不少地方資源開發過度，生態環境惡化。這與上述指導思想出現偏差具有很大的關系。加強生態文明建設精神，必須突出強調自然資源管理對生態環境的源頭保護作用。

二、關于國土空間開發格局的優化

國土是生態文明建設的空間載體。人地相宜，天人合一。人與自然和諧相處，必須合理安排生產空間、生活空間和生態空間，優化國土空間開發格局，使人類的生產、生活與生態環境相互協調、相得益彰。

作為一個擁有13億人口的大國，960萬平方公里陸域和300萬平方公里海域是一個龐大復雜的生態系統。優化國土空間開發格局，必須堅定不移地推進主體功能區戰略。首先，在國家層面明確各地的主體功能定位，科學合理地確定各類資源的保護目標與開發利用總量和比例結構，劃定總量紅線，明確保護與開發的具體要求。比如，全國究竟需要有多少耕地、林地、草地和濕地，各類開發活動應當遵循什么樣的原則與要求、受到什么樣的限制等等，都必須在國家層面予以明確。隨后，根據各地主體功能定位，統籌兼顧，將總量紅線分解到地方，落實到地塊，轉化永久基本農田、耕地保護、水源地保護、國家公園、森林草原水面以及城鎮開發等各類空間紅線，實行嚴格的用途管制和總量控制。

落實主體功能區戰略，應注意以下幾個問題。

一是要以大的流域為自然單元，尊重自然格局，統籌考慮人口資源環境以及經濟社會發展等各種因素，盡快形成全國總體城鎮化戰略格局、農業戰略格局、生態安全戰略格局以及交通、水利、能源和工礦企業開發等生產力布局。如果大的格局不清晰，局部就會失去遵循，陷入混亂。

二是實現主體功能區戰略構想，主要靠規劃。要在明確全國大格局基礎上，按照各地的主體功能定位，盡快實現市縣一級的“多規合一”，形成一個市縣一本規劃、一張藍圖。以此為基礎，逐步形成全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系。“多規合一”不是各種規劃的簡單拼盤，必須滿足主體功能區的總體要求和上一級規劃的各項具體要求。建立自上而下的協調機制，防止各部門為單純落實各自單項規劃要求而“相互掐架”。按照山水林田湖生命共同體的內在規律，以土地利用規劃為底盤，對本地區的各類保護和開發進行合理安排。

三是規劃必須詳盡細致，不能“大而空”，如果彈性過大，則形同虛設，沒辦法嚴格執行。規劃一旦確定，即具有剛性約束，局部調整要經過十分嚴格的法定程序。

四是規劃的編制一定要實事求是，符合實際，不能看似“漂亮”很理想，執行起來卻又十分困難。一般來講，除極個別地方之外，都要允許一定開發活動的存在，關鍵在于采取什么樣的開發方式和開發強度，而不是簡單地要么禁止、要么放開。要盡快建立各類開發與保護的標準體系，鼓勵什么、禁止什么，都要有十分明確的具體標準，按標準落實主體功能區戰略要求。

五是國土空間開發格局不是一張白紙。空間規劃要在系統分析開發現狀基礎上，以空間治理和空間結構優化為重點，通過新的政策措施和重大綜合治理工程，逐步實現全國國土開發空間結構的調整優化和治理修復。推進主體功能區戰略，包括宏偉藍圖的繪制，更是一個復雜艱巨的過程。

六是優化國土開發格局，必須以詳盡的現狀調查和深入研究為依據。只有對各地山山水水了如指掌，才有可能對國土空間開發格局作出合理安排。只有了解自然，把握規律，才能真正做到尊重自然，順應自然。要抓緊建立全國自然資源調查評價與監測體系。

三、關于自然資源資產產權制度

產權清晰是資源保護與節約利用的基礎和前提。歸屬不清或所有者權益不落實，保護與節約也就無從談起。上世紀80年代，很多人住在筒子樓。一進樓道，漆黑一片，兩側堆滿各種灶具，墻壁布滿油垢污漬，但推門而入，家家又都潔凈溫馨，仿佛到了另一個世界。這其中的差別，就在于進了門才是自己家，樓道則是大家共用。發達國家之所以山清水秀，與其資源權屬清晰有很大關系。

我國自然資源實行的是公有制。無論是全民所有還是集體所有，普遍存在所有權虛置或空掛問題。以礦產資源為例。礦法規定，礦產資源歸國家所有，由國務院行使所有權。然而面對浩瀚國土和種類繁多的礦產，實踐中又只能是國家、省、市、縣四級審批礦業權。為了協調各級關系，當初立法時，原則之一就是對34種重要礦產，都由中央部門審批，部里忙不過來，可以委托省廳辦理，從而形成部里批大礦、省廳批中小礦的管理制度。由于這種制度設計，中央部門因不了解情況而很難審批到位，因忙于審批而無暇監管；地方政府則因責權不一而失去主動性和積極性，容易導致化整為零和越權審批。所以，構建自然資源資產產權制度，關鍵在于國家所有權的具體落實，在于“歸屬清晰、權責明確、監管有序”的要求能不能落實到每一個地塊和空間。

需要研究的，一是所有權的劃分。是分級所有還是一級所有、分級行使所有權能？理論上講，分級所有就成了聯邦制，社會主義集中力量辦大事的制度優勢就難以發揮，中央統籌地方將會受到體制上的束縛。所以，還是應當堅持一級所有，由中央以授權方式賦予地方行使所有權。當然，賦權必須明確，權責必須統一。二是所有者與管理者職能的劃分。所有者職能應主要包括所有者權益和所有者的意志，涉及規劃、保護標準、開發要求和資產管理等。管理者職能則主要針對相對人，以市場機制配置資源，按開發要求嚴格市場準入，實現資產管理目標。這里所說的自然資源資產，主要是指自然資源的實物形態而不是價值形態。礦產資源是耗竭性資源，一個礦山的開發只能是資源越來越少。而且，資源產品的市場價格波動很大，價值核算既耗時費力，也不具有可比性。所以，對自然資源的資產管理，應以規劃指標來考核，按實物形態來衡量。

以上內容，目前都還處于研究階段，建議抓緊試點，通過實踐檢驗完善。

四、關于市場配置資源與資源有償使用

在自然資源領域，市場化改革必須堅持市場配置資源和資源有償使用兩大基本原則。使市場在資源配置中起決定性作用，目的在于充分發揮市場本身所具有的價格機制、供求機制、競爭機制以及激勵和約束機制，通過遵循和貫徹價值規律、競爭和供求規律，以及更好發揮政府作用，形成公平競爭、優勝劣汰、自我調節、分工協作的市場經濟體系，保障市場繁榮和社會公正，推動科學技術和經營管理進步，促進勞動生產率的提高和資源的有效利用。實行資源有償使用，則主要是為了體現資源所有者的權益。在實踐中，普遍重視資源的市場配置而忽視資源的有償使用，甚至將資源的市場配置等同于資源的有償使用，由此帶來一系列的社會問題。

按照目前的管理制度，礦產資源歸國家所有。為發揮市場作用，國家又將礦產開發以礦業權形式讓渡于社會。政府競爭性出讓礦業權收取價款，企業開發出礦產品繳納資源補償費。前者屬于管理者行政權力，后者則屬所有者權益。由于更多關注財政收入，各級政府普遍重視礦業權競爭性出讓，而疏于取得礦業權后的經濟調節和所有者權益的維護。于是，事物就出現了扭曲。從經濟學角度，企業只有通過礦山開發才能獲取收益，只有有了收益才好按期繳納費用，實現自然資源的有償使用?，F在，要求企業將多年使用費一次性繳納，顯然加重了企業負擔。與房地產開發不同，由于礦產品的全球流通性以及價格上全球競爭，企業很難將這種負擔轉嫁給消費者，加之礦山多處于深山僻壤，還需考慮水、電、路等基礎設施建設，礦山企業普遍負擔過重。同時，國家權益也很難得到有效維護。許多發達國家，之所以房地產市場平穩，就在于征收房地產稅，政府在房地產等稅收足以滿足城市運行所需行政經費之后，自然失去“賣地”的沖動，城市的擴張也就相應停止，購房者也因“使用費”的限制而難以炒作，主要用于滿足自身居住的需要。我國當前單純“賣地”、“賣礦”的做法，相當于“割腦袋”而不是“割韭菜”,不利于可持續發展；助長了炒作而不利于滿足實際上的社會需要和實體經濟發展，需要認真研究、改進完善。

五、關于保護與開發的關系

經濟社會發展依賴于自然資源的合理開發，而自然資源的合理開發又必須以生態保護為前提。實現保護與開發的相互協調，首先要尊重自然、順應自然，并建立損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的經濟運行機制。

為了構建“誰受益、誰補償，誰破壞、誰治理”的經濟運行機制，目前，各省級人民政府已普遍建立起礦山地質環境保證金制度，但執行的效果并不理想，主要在于各地對這項制度構建的意義認識不清，多為簡單一收了之，而且要么提取不到位、要么政府收費挪作它用。完善保證金制度，必須堅持“企業所有、專戶專存、政府監管、專款專用”的原則，保證金不入財政專戶，由礦山企業按相關規定選擇銀行存儲，不得挪作它用；保證金的提取應與治理恢復方案的實施相匹配，按需分期繳納，保證足額到位；企業按承諾進行治理、退回保證金，不按要求治理、由政府動用保證金進行治理，確保開發補償保護經濟機制的實現。企業保證金的提取，可采取銀行保函等形式，切實減輕企業負擔。對于這項制度，不能由于配套措施不完善、執行不到位而輕易放棄。類似情況還有很多，需要認真分析，不斷完善，不能一出現問題就輕易變招。政策多變，將會嚴重影響政策權威性和政策執行的效果。

要整合政策與資金，將礦山地質環境治理與新農村建設、棚戶區改造、生態移民搬遷、地質災害治理、土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等有機結合起來，形成合力，切實提高礦山地質環境保護和治理恢復新成效。

（執筆人：汪民 國土資源部副部長）

責任編輯：張 翔