科學執政是對執政資源的合理使用

秦德君

科學執政是對執政資源的合理使用

秦德君

政黨執政是指經過憲法程序執掌國家公共權力，執政資源是實現科學執政的重要基礎。物質形態資源、精神形態資源、組織形態資源、人力形態資源等構成了執政資源的基本形態。執政資源在數量、質量、規模等是有限的。要降低執政成本，以最小執政成本實現執政產出的最大化，就要規避和治理體制性損耗、觀念性損耗、地區性損耗等，有效提升執政產出效益，推進國家治理體系與治理能力的現代化。

科學執政；執政成本；執政資源；執政損耗

實現國家治理體系和治理能力現代化，基本前提是實現執政資源支配、運用和配置的科學化。正確認識、科學運用執政資源，是實現“科學執政、民主執政、依法執政”不可或缺的條件，也是全面建成小康社會、實現治理體系與治理能力現代化這一改革總目標的重要基礎。

一、執政資源是實現“科學執政”的重要基礎

現代政黨執政是指經過憲法程序執掌國家公共權力，是以政黨為主體的國家政治行為。執政效能是一個政黨執政產出與執政資源消耗之比，而執政能力本質上是如何科學運用執政資源實現執政產出最大化的能力。

五中全會對我國“十三五”發展形勢有個總體的研判：“十三五”時期我國仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰，要求準確把握戰略機遇期內涵的深刻變化，更加有效地應對各種風險和挑戰，集中力量把中國的事情辦好，不斷開拓發展新境界。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出我國發展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區的總體判斷，提出必須最大限度集中全黨全社會智慧，推動中國特色社會主義制度自我完善和發展。深入研究和把握執政資源與科學執政的相互關系，才能更好地提升執政效能和產出，推動執政能力建設上一個新臺階。

與世界上大多數執政黨不同，中國共產黨作為執政黨，所擔負的任務非常艱巨。從執政與領導的關系看，“執政”表明一個政黨在國家政治體系中的法定地位和公共責任，“領導”則表明一個政黨的社會動員和組織能力的幅度。任何執政行為和領導行為的實施都以一定資源消耗為前提條件。執政資源是執政和領導得以實施和實現的基本依托，是實現“科學執政”的重要基礎。脫離執政資源的執政行為是無績效行為；資源損耗巨大的執政行為是低績效行為。優化執政資源的科學配置，是執政能力建設的應有之義。

二、科學認識執政資源的類別形態

一定社會政治環境中不同的執政資源配置和運行模式，對執政效能產生不同影響，一定運行模式是執政能力建設的重要內容。總體上，執政資源是執政可支配的物力、財力、人力、智力、領導力等，如政治資源、經濟資源、文化資源、精神資源、社會資源等。

物質形態資源。人類社會是個“物質”世界，任何執政行為首先是一種物質行為，以一定物質耗費為其前提。物質形態資源是指執政過程可支配的“物化”形態的資源，從各種自然產品到各種人工產品，從一定的產業、軍隊、警力到辦公用品，是執政行為最基礎、最重要的資源。

精神形態資源。現代國家的執政又是一種以一定價值、理念為指導的政治行為，這種行為須擁有一定可予支配和憑藉的精神旗幟和價值系統，用來整合自身、整合社會、整合民眾的精神和理論系統。執政過程所依賴的價值理念、理論學說等意識形態，都是執政的精神形態資源，精神形態資源對實現執政目標至關重要，對政黨的凝聚力和社會感召力起著舉足輕重的作用。尤其是精神形態資源常常表現為對執政合法性來源的解釋和支撐。

組織形態資源。執政是一種有組織的活動，它既依托于一定組織，又是組織行為的一種表現。執政必須依托健全、規整的組織架構才可運行，一個“弱組織形態”的執政，是低績效的。組織作為一個開放系統，時刻與環境進行物質、能量、信息的交換。組織形態資源主要指執政主體得以正常維系的組織架構、組織體系和組織模式，還包括與執政行為相關聯或執政行為可予憑藉的各政黨組織、政府組織、社會組織等。

信譽形態資源。信譽是人和社會團體獲得的社會評估，是社會主體長期行為營造產生的社會認同。信譽是社會交往的條件，是一種無形資產。一個執政主體政治信譽高，執政績效就高；政治信譽差，執政績效就低。政治信譽高的執政行為磨擦系數小、政治損耗低。一個政黨擁有多少可資運用的信譽資源，對于執政績效相當重要。好的執政信譽，取決于良好的執政倫理和執政行為。

人力形態資源。人作為生產力的第一要素，是執政過程最為活躍的因素。執政的人力形態資源，主要指執政主體擁有的可支配的人力群體如政治家群體、公務員群體、黨員群體、干部群體等。除了自身系統中的人力資源，友黨、民眾、一定的社群、團體等都是人力資源。所謂“得人者昌，失人者亡”，執政過程中對于執政主體能否擁有強大、明亮的人力形態資源，至關重要。

執政為民、不謀私利的公信力是現代政黨執政資源的主要來源。五中全會提出“必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”，①是構建執政資源的有效舉措。

三、審慎合理使用執政資源

不同地域政治中，執政主體可支配的執政資源盡管在數量、質量、規模、種類、層級上不盡相同，但無論是相對于執政主體的需求還是相對于資源的客觀總量，執政資源都是有限的。執政資源的有限性，本質上受制于自然資源的有限性、社會資源的有限以及人的認識能力和創造能力的有限。

由于執政資源的有限，我們對執政資源的支配和使用必須審慎而節制。目前，用于行政費用所占國民生產總值的比例，我國為25.6%，印度6.3%，美國3.4%，日本2.8%。用于教育醫療費用所占國民生產總值的比例我國是3.8%，印度是19.7%，美國是21.5%，日本是23.3%。從世界范圍看，由于執政主體掌握著大量資源，不計成本、不惜代價、不恤民力很容易體現在日常政治過程的各個方面。在推進國家治理體系與治理能力現代化過程中，執政行為應體現五中全會確立的“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，大力推行低資源消耗型的“節簡型執政”，注重對執政過程開展“成本—收益”分析。

“成本執政”是檢測執政績效優劣高低的顯性指標。當今世界執政成本問題已成為一個涉及執政倫理、執政合法性的重大問題。 因此，對資源有限性的認識和樹立“成本執政”的理念，必須在整個執政過程中認真審慎合理使用執政資源，堅決規避各種高資源消耗的“形象工程”、“政績工程”。

四、治理執政損耗，實現執政效能最大化

執政績效是執政收益與執政成本之比，是一種社會產出。執政的基本原則是減少執政損耗，以最小執政成本實現執政收益最大化。

第一，減少“體制性”損耗。由于體制設置不合理或體制結構上存在過多環節，執政的決策和效能會產生損耗。合理科學的體制結構有利于執政產出最大化，不合理的體制結構減弱執政績效。因此，提升執政績效在很大程度上要通過體制改革、優化組織結構來實現。十八屆五中全會提出“構建發展新體制”，“必須把發展基點放在創新上，形成促進創新的體制架構”②有其現實性。十八屆三中全會在反腐敗上有個重要貢獻，是改革完善了紀檢監察體制，把原來屬地方的紀檢監察體制改為由中央與地方雙重管理。規定查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。③這就大大提升了紀檢監察的反腐敗效率，這是一個減少和避免反腐敗體制性損耗的成功舉措。

第二，減少“觀念性”損耗。改革、創新艱難，成本總是那么高昂，根本原因在于觀念的束縛。改革開放30多年來，我們展開一次又一次觀念突圍，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調：“敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛”。④提升執政績效一個重要方法突破觀念束縛，淡化“觀念創造”，認識到建立觀念系統是一種科學態度，更是一種社會公共生活的大智慧，解放思想，沖破舊觀念的束縛。

第三，減少“區域性”損耗。我國幅員遼闊，各地社會經濟發展不平衡，即使我國是“單一制”國家，公共治理具有統一性，同一個執政方式下也會產生不同的結果。執政效能的地區損耗表現為：一是政策敷衍，有令不行；二是政策選擇，為我所用；三是政策捆綁，搭順風車；四是政策截留，上下其手；五是政策變形，偷梁換柱。有效減少地區損耗，首先要提升執政的針對性、務實性；其次應強化政令執行的監督體系，查處治理“上有政策，下有對策”等現象；三是合理劃定“中央—地方”事權，簡政放權，賦予地方更多的政策創新空間。

第四，減少“規制性”損耗。由于規制的質量影響著執政效能，好的執政首先表現為好的規制。任何社會，規制一旦形成，就會對經濟社會生活發生巨大作用。在執政領域，科學、合理、適時的規制有助于提升執政效能；否則，有害于執政效能，更談不上實現執政效能最大化。

按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的要求，“到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果……形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”，⑤這是減少執政損耗的根本之道。

有針對性地治理和遏制各種執政損耗，才能實現執政效能和執政產出的最大化，才能在“十三五”期間為加快推進國家治理體系與治理能力現代化，實現全面建成小康社會的宏偉目標構建新的動力機制。

①②《十八大以來重要文獻選編》（中），中共中央文獻出版社，2016年2月，第793頁。

③“中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定”，《十八大以來重要文獻選編》（上），中共中央文獻出版社，2014年9月，第532頁。

④“中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定”，《十八大以來重要文獻選編》（上），中共中央文獻出版社，2014年9月，第514頁。

⑤“中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定”，《十八大以來重要文獻選編》（上），中共中央文獻出版社，2014年9月，第514頁。

（本文作者：東華大學特聘教授）

責任編輯:江生亮

趙一輝 書畫作品