普惠金融視角下新型農村合作金融創新發展

周孟亮

[內容摘要]“發展普惠金融”已成為黨中央治國理政的新理念、新思想和新戰略，是實現全面建成小康社會目標的重要內容。合作金融是普惠金融發展的重要組成部分，新型農村合作金融發展刻不容緩。當前我國農村存在“百信模式”和“山東模式”兩種主要模式，“山東模式”正在創新性試點，從內在機制層面看，還有一些關鍵問題需要重視和解決。通過對“山東模式”與“百信模式”的比較研究，本文基于“山東模式”的實踐經驗提出，應該堅持普惠金融目標導向，加強對新型農村合作金融“創新性”的認識，在實踐中堅持合作金融核心機制，創新合作金融監管，有效處理政府與市場的關系。

[關鍵詞]普惠金融；新型農村合作金融；山東模式；百信模式

一、引言與文獻回顧

黨的十八大以后，我國整體經濟發展進入“新常態”，“轉方式”、“調結構”和“促增長”成為實現全面小康社會和“中國夢”的關鍵，構建為實體經濟服務的普惠金融體系成為經濟發展的迫切需要。2013年黨的十八屆三中全會首次提出“發展普惠金融”，2015年中央一號文件提出“強化普惠金融”，2015年政府工作報告指出“大力發展普惠金融”，2016年1月國務院印發《推進普惠金融發展規劃（2016-2020）》。由此看來，構建普惠金融體系已成為我國金融改革的新目標。目前國際上已形成比較系統的普惠金融慣例和理論，我國普惠金融發展要借鑒但不能完全照搬國際普惠金融實踐，我國已有金融體系在機構構架上是完備的，但在功能發揮上存在不足，需要對原有金融體系進行“提質升級”。普惠金融體系建設需要的是新型的金融體系，不僅在組織形式上要有創新，在金融理念、內在機制、業務創新方面也需要創新。普惠金融發展需要發揮不同金融組織形式的優勢作用，需要商業性金融、政策性金融和合作性金融實現相互合作。合作金融在所有權結構、治理結構方面具有優勢，并且有良好的風險自控能力，借助于內部互助的優勢可以減少對正規金融監管的依賴，最大限度地減少信息不對稱，降低交易成本。合作金融在信貸機制方面的優勢，可以與商業性金融和政策性金融的資金優勢以及政策優勢相結合，采取“批發+零售”模式，幫助商業性金融和政策性金融實現金融業務向農村“下沉”，我國普惠金融發展需要構建真正有效的合作金融。

普惠金融與合作金融具有理論邏輯上的內在統一性，從歷史淵源來看，農村合作基金會和信用合作社等合作金融形式是微型金融之源，是普惠金融發展的先驅。農村合作基金會能夠為貧困家庭提供比自我積累更有效的儲蓄方式，使貧困家庭可以盡早購買到不可分割的耐用品。但農村合作基金會更多地體現為儲蓄手段而不是借貸手段，然后合會開始轉型為ASCA（儲蓄和信貸協會），一些人參與儲蓄，另外一些人則主要進行資金借貸，這一形式朝著普惠金融又走近了一步。信用合作社在制度設計上鼓勵借款人相互監督或者為鄰居貸款擔保，這成為普惠金融聯保貸款機制設計的理論之源。從國際經驗來看，很多經典普惠金融模式都是采取合作互助金融模式。由此可見，合作金融與普惠金融在理論邏輯上有內在一致性，合作金融是普惠金融理論之源。國內關于合作金融的研究非常多，基本上都是以我國農村信用社或者農村合作基金會為研究對象，這些研究比較全面地闡述了我國發展合作金融的重要性以及存在的問題。另外，也有很多研究以某地方的合作金融機構或者合作金融的某個層面為研究對象。2014年我國提出發展新型農村合作金融至今，以“新型農村合作金融”為主題的深入、系統和創新性研究并不多。汪小亞對新型農村合作金融組織定位、政府扶持等方面進行研究。周立對供銷合作社發展新型農村合作金融的機遇和問題進行研究。藍虹、穆爭社在研究我國農村信用社“去合作化”原因的基礎上，提出了新型農村合作金融發展的基本框架。吳曉靈按照2014年我國中央一號文件的要求，對農村合作金融發展的新型模式進行探索。現有的關于合作金融發展與創新的研究為探索我國新型農村合作金融發展提供了很好的思路。

我國新型農村合作金融發展剛剛起步，當前我國農村合作金融模式較多，但合作金融功能發揮不足，對合作金融內在機制認識存在偏差。充分認識我國新型農村合作金融與普惠金融發展的內在邏輯關聯，在普惠金融發展的框架內構建真正意義上的合作金融顯得非常重要。它可以提高普惠金融服務的精準性，特別是當商業性金融的市場化機制還未有效地發揮作用之前，合作金融能有效地提高低收入群體的信貸可獲得性，是我國普惠金融體系建設的重要內容。這是按照國際普惠金融理論和實踐經驗得出的基本結論，也是實現黨中央治國理政的新理念、新思想和新戰略的客觀要求。

二、我國普惠金融視角下“發展新型農村合作金融”的提出

（一）農村信用合作金融發展異化

改革開放之初我國即開始農村信用社改革，在“行社脫鉤”前后近20年里，多次出臺規定試圖恢復合作金融本色，但由于產權制度不合理、行政干預等主要問題，農村信用社改革沒有達到預期目的。特別是在亞洲金融危機后，農村信用社成為農村壟斷性“官辦”金融機構，合作金融功能殘缺。2003年我國開始農村信用社產權改革，促使農村信用社朝著商業化方向邁進，農村信用社最終偏離合作金融演變成商業性金融。另外，從20世紀80年代中期開始，在國家政策的肯定下，出現了非正規的農村合作金融組織——農村合作基金會。當時連續多年的中央一號文件明確指出要用好集體資金，財政部、中國農業銀行等也先后出臺政策，對發展農村合作基金會給予充分地肯定與支持，良好的政策環境使農村合作基金會迅速發展。但由于相關政策不完善和有效監管缺失，積累了較大的潛在風險，暴露出很多問題，管理水平低下，經營效益下滑明顯，資金投放“非農化”嚴重。1999年1月國務院發布文件正式宣布取締農村合作基金會。

（二）農村資金互助組織的合作金融功能缺失

國家花了很大精力對農村信用合作社進行改革，希望把它扭轉到合作金融軌道上來，但實踐證明難以實現。在合作金融缺位的情況下，2006年12月銀監會放寬農村銀行業金融機構準入門檻，決定發展農村資金互助組織，希望通過“另起爐灶”填補合作金融空白。沐浴著國家農村金融改革新政，吉林省百信農村資金互助社2007年3月獲批為首家農村資金互助社。但遺憾的是，該組織發展十分緩慢且最后停滯，從2012年下半年開始我國不再審批該類正規化農村資金互助社。至今批準僅49家，分布在全國16個省區，其中浙江省批準8家，在全國最多，而很多省區未獲批準。具體情況見圖1。

除正規農村資金互助社以外，我國還存在兩類資金互助組織：（1）地方政府默認發展，由地方農村工作辦公室或民政部門批準設立的農民資金互助社。它遍布全國，數量眾多，發展良莠不齊，由于沒有被納入銀監會正規金融監管體系，因而不具備正規金融機構法律地位。近年來在發展過程中涉及非法集資甚至“跑路”問題，使整個行業在全社會的聲譽大打折扣，對我國農村合作金融發展產生了不利影響。（2）以國家扶貧資金為基礎，吸收村民自愿繳納互助資金建立的貧困村互助資金。它具有資金互助性質，但與準確意義上的合作金融存在較大差異，是借助合作金融模式實施新型扶貧，重點在于“扶貧”，“互助”只是提高扶貧效果的途徑。在我國全面建成小康社會的戰略決勝階段，“精準扶貧”已上升為國家戰略，貧困村互助資金作為新型扶貧模式，值得理論界和實務界的進一步關注。

前文所述的三種資金互助組織中，百信農村資金互助社是發展最早的資金互助社，當前仍然是整個行業發展的翹楚，長期以來在全國各地推廣農村信用合作制度，至今已指導成立200多家農民信用合作組織（其中部分獲得正規金融許可）。2011年8月，來自江蘇、浙江、河北、河南、吉林等地的農民資金互助組織出資成立農村互助組織聯席機構“北京農信之家”。我國正規農村資金互助社發展停滯，非正規農民資金互助社良莠不齊，貧困村資金互助社發展效果有待進一步檢驗，但三種資金互助組織運行模式基本相同，本文將它們統稱為“百信模式”。

（三）農民專業合作社信用互助：新型農村合作金融值得進一步關注

我國農村信用合作金融異化，農村資金互助組織未能承擔起重構合作金融的希望，整個行業發展陷入“九龍治水”狀態。我國是否具備合作金融發展的土壤？經濟發展是否還需要合作金融？如何發展我國真正意義上的合作金融？這些都引起了國家“頂層設計”高度關注。特別是黨的十八大以后，隨著城鎮化和工業化推進，傳統“一家一戶”農業生產經營模式已不合時宜，農業生產經營方式由傳統農業向現代農業轉變，新型農業經營主體的培育和發展是現代農業發展重要內容。2014年中央一號文件正式提出要在農民專業合作社和供銷合作社的基礎上發展新型農村合作金融，并對新型農村合作金融發展做出了原則性規定。2015年2月國務院批準在山東27個縣（市、區）試點發展新型農村合作金融，在農民專業合作社內部開展信用互助業務，由此開啟了我國新型農村合作金融發展的序幕。2015年3月，中共中央、國務院發布《關于深化供銷合作社綜合改革的決定》，明確供銷合作社參與合作金融業務的地位。供銷合作社參與合作金融模式多樣，但主要是在較為成熟的供銷系統農民合作社的基礎上為社員提供金融服務，這與山東試點在農民專業合作社內部開展信用互助有共同之處。本文在此將它們統稱為新型農村合作金融“山東模式”。

綜上所述，我國發展新型農村合作金融與近年來普惠金融理念傳播和發展密切相關，二者在歷史邏輯上存在緊密關聯。如圖2所示，改革之初我們寄希望于通過農村信用社的改革來發展農村合作金融卻未獲得成效，農村合作基金會在各地方支持下經歷了“蓬勃發展”但最后被取締，直接導致我國農村金融發展滯后于農村經濟發展。為實現構建社會主義和諧社會和包容性經濟增長的目標，我國實施了增量式農村金融改革，在農村合作金融領域發展農民資金互助組織，但實踐效果卻不盡如人意。當前我國進入了普惠金融發展新的歷史時期，“發展普惠金融”是治國理政的新理念、新目標和新戰略，成為我國農村金融改革的“主題曲”，需要建設為發展普惠金融服務的新型農村合作金融。當前，從頂層設計到社會各界對此輪新型農村合作金融試點都寄予了厚望，希望借此構建我國真正意義上的農村合作金融，改變我國一直存在的農村合作金融機制缺失局面。

三、我國新型農村合作金融發展的“雙重模式”

目前我國合作金融事實上是“兩條腿走路”，存在“百信模式”和“山東模式”兩種模式。“百信模式”是以百信農村資金互助社為代表的冠名為“農村資金互助社”或“農民資金互助合作社”的農村合作金融組織；“山東模式”是山東省試點的農民專業合作社信用互助。雖然其組織形式存在一定差異，但都在某種程度上發揮農村合作金融功能，兩種模式并存是未來一段時期內我國合作金融發展的基本事實。

（一）“山東模式”與“百信模式”的比較

從總體特征來看，“山東模式”是依托于農民專業合作社這種新型農業經營主體來發展，屬于農民專業合作社內部的資金合作，社員主體的類型較單一，主要目的在于緩解農民專業合作社的融資難，實現“生產互助”與“資金互助”的相互結合，但“資金互助”本身的獨立性不強，在很大程度上從屬于“生產互助”。而資金互助組織是依托農戶、小微企業和專業合作社等農村經濟組織自愿繳納互助資金而建立，社員主體的類型更加多元化，通過相對獨立的“資金運營”為農戶等農村經濟組織提供資金服務。“山東模式”最大的特點是不吸收社員存款，不設立“資金池”，實施社員入股資金承諾制。“百信模式”下的信貸資金主要來源于社員存款、外界捐助資金和從銀行業金融機構融資。“山東模式”在資金管理方面引入中國農業銀行和農村信用社對合作互助資金實行第三方托管，改變原來合作金融組織自主設立‘‘資金池，，的管理模式。由于“山東模式”正處于試點階段，政府對農民專業合作社參與信用互助進行資格認定，實施準入門檻制度，引入地方金融監管部門實施監管，“安排”中國農業銀行山東省分行和農村信用聯社作為托管銀行。現有“百信模式”下的資金互助社，除了銀監會框架下的49家農村資金互助社受到政府嚴格的準入審批和審慎金融監管以外，大部分資金互助社在地方政府部門主導下發展，受到的金融監管相對寬松。總體來說，“山東模式”與“百信模式，，的具體差異如表1所示。

（二）新型農村合作金融“山東模式”試點發展中的關鍵問題

按照中央一號文件的基本精神，新型農村合作金融發展要堅持業務范圍限定在社員內部，不對外吸收存款和發放貸款，股本資金不以收益最大化為目標，不能承諾支付固定收益回報，要重點體現合作資金的“互助”性。如前文所述，“山東模式”不設“資金池”，實施‘‘托管制”，總體上體現了以上基本原則。“山東模式”不只是山東一個省份的試點而是全國的試點，肩負著我國新型農村合作金融發展的重任。試點任務是兩年內要在山東省建設成效明顯的新型農村合作金融框架，為全國新型農村合作金融發展提供典型樣本和借鑒經驗。然而，肩負重任的“山東模式”在發展過程中出現的問題值得進一步探討。

1.要充分發揮農民專業合作社開展信用互助的積極性。從理論上說，合作金融是內生于金融弱勢群體內部的金融模式，其產生和持續發展不僅要依賴于弱勢群體內部對資金的強烈需求，也離不開弱勢群體的積極參與。我國新型農村合作金融“山東模式”對農民專業合作社開展信用互助實施門檻審批政策，要求單獨設立信用互助業務部，配備相應的從業人員，還要經過地方銀監部門審批。政府的正規化要求和監管有利于防范風險，但政府“詳細”的制度安排必然增加專業合作社運營成本。從專業合作社的角度來看，成本收益權衡是最基本的經營原則。由于不設資金池，實施資金托管制，信用互助組織不再有任何進行非法集資和其他超范圍經營的機會，成為資金調劑中介平臺，除了獲得手續費以外，更多的肩負著為社員資金服務的公益性責任，開展信用互助的積極性受限。因此，如何充分發揮農民專業合作社開展信用互助的積極性是新型農村合作金融發展需要解決的關鍵性問題之一。

2.關于信用互助參與主體的類型和資金使用范圍限制問題。“山東模式”中的農戶依托農民專業合作社開展信用互助，農戶參與信用互助首先必須要加入一家專業合作社成為專業性農戶，一般性農戶不能獲得互助資金。另外，信用互助融資是用于專業生產，不用于專業以外的農業生產和其他用途。“山東模式”處于試點階段，對參與信用互助的主體類型和資金使用范圍實施限制具有合理性，借助我國現代農業和新型農業經營主體發展契機，在專業生產合作社內部開展信用合作，不僅在法律上沒有任何障礙，也符合時代呼聲。專業生產性農戶開展專業生產性用途的資金互助，通過對專業合作社實施監管就可以“掌控”資金流向，有利于節約政府監管成本，防范信用互助風險。但從合作金融理論思想來看，真正完善的合作金融體系不僅要體現專業性農戶的主體地位，更要把處于弱勢地位的一般性農戶納入合作金融服務范圍。因此，“山東模式”要進一步推向全國，如何突破已有關于參與信用互助的主體類型和資金使用范圍限制問題，這是非常重要的。

3.有效地處理好專業合作社信用互助組織和托管銀行之間的關系。“山東模式”引入中國農業銀行山東分行和山東省農村信用聯社作為第三方托管信用互助資金，避免信用互助組織直接“經營”資金而產生盈利性沖動。在操作層面值得注意的是，因為專業合作社信用互助組織在我國還是一個新事物，涉及資金規模小，雖在金融監管部門備案，但還不屬于規范的金融機構，具有很大草根性，而作為體制內正規金融機構的托管銀行缺乏與這些信用互助組織合作的內在積極性。從經營業務方面來看，托管銀行與信用互助組織是相互競爭的，存在一定利益沖突。另外，由于信用互助組織在金融業務知識、風險防范手段等方面匱乏，合作銀行還要對信用互助組織提供金融、財務、風險預警和防范等方面指導，這需要付出很大的精力和成本。從規模效應和固定成本投入角度來看，托管銀行與信用互助組織的合作在成本收益方面是不劃算的。“山東模式”下信用互助組織與托管銀行能否實現良好合作，很大程度上依賴于政府的溝通和協調。“山東模式”要推向全國，政府不太可能為每家新型農村合作金融組織指定托管銀行，新型農村合作金融組織必須通過自身努力在市場上尋求愿意合作的托管銀行，政府只能發揮“牽線搭橋”的作用。因此，如何有效地處理好專業合作社信用互助組織和托管銀行的關系，促使它們更加平等地合作，這是新型農村合作金融進一步發展的基礎性問題。

4.處理新型農村合作金融發展中政府與市場的關系。新型農村合作金融要在平等市場環境下充分發揮組織內在積極性，盡可能減少政府干預，體現合作金融內生性，這不僅是合作金融理論思想的體現，也是黨的十八大提出“有效處理好政府與市場的關系”基本思想的體現。未來我國新型農村合作金融發展應全面貫徹該思想，注重農村金融市場化作用機制培育，避免農村合作金融發展陷入政府“一管就死、一放就亂”的尷尬處境。此次“山東模式”試點中存在周密的政府安排。按照我國“漸進式”改革邏輯下一直實行的“先試點、后推廣”制度變遷模式，“山東模式”的制度安排重點在于防范可能出現的風險。因此，從風險防范角度來看，“山東模式”的政府安排是合理的。但從另一方面說，“山東模式”更要借鑒我國新型農村合作金融發展的經驗，政府干預太多太細或許不利于體現信用互助組織的經營自主權，難以培育農村金融市場化作用機制。政府應該在試點范圍內充分尊重市場意愿，充分發揮市場的主觀能動性。

四、普惠金融視角下新型農村合作金融發展對策

（一）對“新型農村合作金融”應該有創新性認識

1.要將新型農村合作金融發展置于普惠金融的總體框架下進行。我國較長時期內農村合作金融殘缺的局面，導致農民開展金融合作意識日漸淡薄，不利于新型農村合作金融發展。

2.正確認識新型農村合作金融的“新意”。普惠金融發展所需要的新型合作金融要不同于農村信用社等傳統合作金融組織，也要不同于非正規農村合作金融，還需避免“形是而神不是”的合作金融，新型農村合作金融發展既要破舊也要立新。

3.深刻認識“機制”創新在新型農村合作金融發展中的重要性。我國普惠金融發展要求新型農村合作金融走出一條不同于以往的新路徑，切實體現合作金融的‘‘新意”，構建有效的合作金融機制。

4.以金融功能觀指導新型農村合作金融模式創新。組織形式可以多樣化，但合作金融功能發揮是根本。我國農村合作金融存在多種組織形式，未來不管是“山東模式”還是“百信模式”，關鍵是能否實施民主管理，發揮合作金融的“互助”優勢，體現合作金融“功能”。

（二）在實踐中堅持體現農村合作金融的核心機制

1.毫不動搖地堅持中央關于新型農村合作金融發展的基本原則。內部性、封閉性和不承諾固定回報是合作金融基本制度特征，無論是“山東模式”還是“百信模式”，都要堅持只為內部服務，資金實行內部運行，不吸收外部儲蓄存款和對外放貸，不承諾固定回報。合作金融組織不能發展成為存貸利差機構，要克服強烈的盈利性動機，否則合作金融組織就會出現強烈的擴張動機，重視盈利性而忽視合作金融的本性。

2.采取多元化的農村合作金融模式。對于當前存在的“山東模式”和“百信模式要置于同等重要地位。雖然“山東模式”與“百信模式”存在較大差異，在未來的改革發展過程中，不應該把焦點放在兩種模式孰優孰劣的討論上，而應該重點觀察這些多元化的合作金融模式能否真正具備合作金融的內在機制、能夠真正服務普惠金融發展。另外，由于我國各地的經濟特征、主導產業和金融理念都存在較大差異，不能強制推行某種合作金融模式，應考慮各地實際情況，選擇最能體現合作金融內在機制、最有利于實現普惠金融目標的合作金融模式。同一種合作金融模式在不同區域應該允許存在差異，不能“依葫蘆畫瓢”把各地都搞成某代表性方案或代表性合作金融組織的縮小版。

（三）加強新型農村合作金融監管創新

1.2014年中央一號文件已經提出要完善地方農村金融管理體制，實際上明確了由地方政府對新型農村合作金融實施監管，但在地方政府內部具體由哪一級別政府來監管尚未定論，這個基礎性問題需要進一步科學論證，要真正執行“誰批準、誰監管”的基本原則，體現監管主體的責、權、利，否則又會出現“誰都來管”或者“誰都不管”現象。“山東模式”和“百信模式”基本由縣級金融監管部門負責，上級政府要激勵和約束縣級金融監管行為，防止出現委托代理風險和道德風險。

2.選擇合適的金融監管模式。“山東模式”是按照審慎監管原則實施。審慎監管模式的實施應該考慮農民的接受能力和金融管理水平，否則會大幅增加正規化成本。新型農村合作金融的準入門檻和具體實施程序應該堅持簡單、實用的原則，在堅持合作金融基本原則的前提下允許創新，充分發揮農民的自主積極性。

3.新型農村合作金融組織要加強自我約束和行業內部監管，樹立合作金融意識，珍惜行業聲譽，堅持創新但不打破基本原則。

（四）創造新型農村合作金融發展的“新型”環境

1.要為新型農村合作金融發展凈化環境。當前我國農村合作金融整體社會聲譽欠佳，政府應該加強監管并嚴厲打擊，防止農村合作金融改革成果被竊取，要為新型農村合作金融發展創造空間，不讓真正意義上的新型農村合作金融組織去承擔市場規范的成本。

2.加大農村合作金融的宣傳，重塑全社會合作金融理念。明確界定合作金融與商業性金融的差異，合作金融是弱勢群體的金融互助，講究社會公平，不是單純經濟組織，應該有一定社會責任感。要讓農戶和各類經濟組織以正確心態和出發點參與新型農村合作金融。

3.注重培育有責任的農村合作金融投資者。由于資金來源屬性直接決定合作金融組織的運營動機和行為，政府可通過正面輿論宣傳，通過社會聲譽激勵和稅收優惠等手段培育有責任的農村合作金融投資者，這有利于緩解合作金融的資金短缺問題，也有利于培育新型農村合作金融組織的社會責任感，重塑其人文基礎。

4.要在互助組織與托管銀行之間起“牽線搭橋”的作用。“山東模式”的重要環節是實施第三方資金托管，要真正落實還需要一定條件，由于托管銀行在實施合作金融賬戶管理和資金結算方面需要付出一定成本，為了不增加互助組織負擔，政府可以采取補貼或其他以獎代補方式激勵托管機構更好地履行托管職能。

5.完善我國農業保險體系支持新型農村合作金融發展。無論是“山東模式”還是“百信模式”，專業合作社和農戶都面臨著農業生產的雙重風險，政府應該加大引入農業保險和政府擔保，運用財政手段間接扶持新型農村合作金融發展。

注釋：

①值得注意的是，本文無意否定商業性金融和政策性金融在我國普惠金融發展中的作用，商業性金融由于其資金充足，金融意識和管理經驗較先進，在服務龍頭企業和產業項目上擁有優勢，是普惠金融發展的重要力量。政策性金融具有“開發性”金融優勢，可有效提高其內生發展能力，為商業性金融介入創造條件。充分發揮商業性金融機構的資金優勢，開展普惠金融業務和技術創新，通過加強政策性金融改革，打造我國真正意義上的開放性金融，這都是我國普惠金融發展的重點內容，但囿于本文篇幅和研究主題限制，本文不做進一步討論。

②社區基金模式是國際微型金融的典型模式，該模式以社區自我管理為核心理念，具有很強的合作金融性質，代表性類型有拉丁美洲的“村莊金融”、非洲的“存貸款協會”和印度的“自我互助小組金融”。

③2012年下半年以來，江蘇灌南縣4家農民資金互助合作社無法兌現農民存款而倒閉，鹽城銀聯農民資金互助合作社投資于房地產，高淳區磚墻鎮農民資金合作社將資金用于澳門賭博，讓整個行業發展蒙上陰影。

④從國際合作金融發展經驗看，世界各國也存在不同類型的合作金融組織形式。我國長期以來在發展農村合作金融方面做出了很多探索，但農村合作金融功能發揮一直不足，根本原因在于偏離了民主管理和資金互助的基本原則。從農村合作金融組織出資人到合作金融組織本身都帶有很強盈利動機，經營范圍容易突破“內部”界限。另外，政府的角色定位不夠規范，農村合作金融要么處在高度嚴格管制之中，要么處在監管真空狀態。或者不顧是否具有合作金融需求和條件，盲目發展合作金融組織，使合作金融往往陷入“一管就死、一放就亂”的極端狀態。