給未來留一點白——新加坡“白色用地”規劃的經驗與啟示

◎ 范華　代兵

給未來留一點白——新加坡“白色用地”規劃的經驗與啟示

◎ 范華代兵

“白色用地”是新加坡市區重建局于1995年提出并實施的一種加大規劃彈性、加強土地混合利用的管理模式。

“白色用地”提出的目的是通過預留當時功能無法確定的用地，為將來提供更多靈活的建設發展空間。其內涵核心，一是土地預留。在區位條件優越、周邊環境成熟、發展潛力巨大的區域內，因短期無法明確最優用途而劃定的功能留白地塊，待條件成熟后向高附加值用途轉換。二是混合利用。土地用途分類規定了“白色用地”的主導用途、附屬用途、允許混合的各類功能，及其占總建筑面積的比例，體現“工作、生活、娛樂”一體的空間開發理念。三是用途轉換。政府通過招標技術文件，將混合用途建議清單、許可的最大總建筑面積和總容積率上限、建筑高度上限、租賃期限等6項重要指標固化。開發商在“白色用地”租賃使用期間，可以在招標合同規定范圍內，視市場環境需要，自由變更使用性質和功能比例，且無需繳納土地溢價。

這一特色管理模式，一是實現了規劃剛性控制和彈性調整并舉，發揮了規劃的引導、調控、規范和拉動作用；二是發揮了市場調節資源配置的決定性作用，保障土地使用功能最優化；三是加強了土地綜合利用，促進節約集約用地。

“白色用地”更趨多元化、立體化

隨著新加坡城市規劃多輪修編，“白色用地”的模式由“白色地塊”向“白色成分”轉變，其用途和開發方式也隨之多元化、立體化發展。

早期“白色用地”由政府作為開發主體，以單個地塊土地預留形式出現。前期政府將地塊規劃“留白”作為預留用地，臨時用于公共綠化，當城市發展能夠明確地塊用地性質時，再由政府啟動開發土地。這可以歸納為土地預留模式，該模式便于協調各種關系，易于控制。

后期“白色用地”演變為“白色成分”，與“商業用地”“商業園用地”混合，形成了以“商業白地”和“商業園白地”為主的土地混合利用和建筑復合使用方式，可稱之為綜合用地模式，其特征主要是主體市場化、用途拓展化、開發立體化。

開發主體向市場化轉變。目前，“白色用地”開發建設主要以開發商為主。政府首先編制招標文件，約定各項規劃控制指標和土地使用條件，提出預估市場價，企業以投標方式獲取土地使用權，并負責籌集資金，辦理規劃、征地拆遷和基礎設施建設等手續，最終完成項目建設并經營。后期，開發商可根據市場情況，在招標文件規定的范圍內，自由變更“白色成分”的功能用途及其比例，且無需繳納土地溢價。

開發用途向非經營性拓展。在1998年概念規劃土地利用分類中，“白色成分”可用于居住、商業、辦公和酒店。而2003年概念規劃取消了工業倉儲用地類別，設立“商業園”用地，并將一些環保工業和對環境沒有影響的非經營性設施都納入了“白色成分”范疇，新增了清潔工業、教育機構、清潔設施、商業園、市政設施、體育和休閑設施等用途。

開發方式向立體化提升。早期“白色地塊”是以地塊為基本單元，發展到“白色成分”后，可以復合在一幢獨立的建筑內，形成了多用途立體開發、混合利用的模式，促進了業態融合發展，提高了土地節約集約利用程度。在新加坡土地利用分類中，明確主導用途、附屬用途的產業準入清單及其占建筑總面積比例，其中，“商業白地”的主導用途占建筑總面積的比例不得低于60%，其“白色成分”比例視評估而定；“商業園白地”建筑總面積的15%可留為“白色成分”，該部分允許功能自由轉換，剩余85%的部分又分為主導用途、附屬用途，該部分用途固化，且功能轉換受限制。

當前，新加坡“白色用地”多采取“白色成分”模式，使其規劃愈加靈活，用地愈加節約集約。但是，該模式市場性強，對政府在規劃編制、土地供應、地價評估和后期監管等管理環節要求非常高，需要建立貫穿管理全過程的政策體系，設置管理底線，規范運作機制。

借鑒“白色用地”經驗，鼓勵存量用地綜合開發

新加坡“白色用地”模式為我國土地綜合開發利用提供了經驗借鑒，但要形成 “可操作、可推廣”的規劃和土地管理創新政策，還存在以下難點。

現有規劃兼容性引導對綜合用地開發缺乏操作性。現有控制性詳細規劃基本按照單一用地性質編制，對綜合用地實施，缺乏明確的、具有可操作性的指導，體現在：一是未在區域層面考慮綜合用地的空間布局、功能集聚以及環境安全等問題；二是控制性詳細規劃編制準則中，尚未有綜合用地編碼，無法體現多種用途的準入或某種用途的禁止；三是缺乏主導用途和附屬用途所占比例等剛性規劃管控指標。

現有土地價格體系對綜合用地土地供應缺乏支撐。在現有供地機制下，地價形成主要按照規劃確定的單一用途來測算，對于商住辦混合地塊，按照各用途比例核算。而綜合用地將涉及用途的混合性和用途調整的不確定性，其地價測算還未有客觀標準。

現有用地標準對綜合用地開發控制深度不足。現有建設用地標準以核定用地規模為主，對土地綜合開發建設缺乏指導性，體現在：一是綜合用地涉及產業門類繁多，體現多功能融合，現有用地標準體系未能覆蓋各個產（行）業；二是綜合用地對周圍的人口、交通、公共服務設施與市政設施等環境容量提出更高的要求，現有用地標準未能從用途彈性調整的角度考慮對環境承載力的影響。

借鑒新加坡“白色用地”經驗，筆者認為，我國土地綜合利用可在以下方面做出改進。

探索土地混合利用和建筑復合使用的綜合用地新模式。一方面，加強控制性詳細規劃在用地指標、混合用途、容積率、建筑密度等方面的剛性約束；另一方面，劃定綜合功能區域、評估相鄰關系、明確地塊允許混合的附屬用途清單。在土地供應上求同存異，一方面，綜合用地應統一納入土地市場；另一方面，應根據規劃確定的使用條件，采取差別化的供地方式和地價管控。在用地標準上要兼顧平衡，明確用途混合比例、建筑兼容要求，并考慮用途變更后對周邊交通、公共服務設施與市政設施承載力的平衡。

鼓勵存量用地綜合開發，發揮市場在資源配置中的決定性作用。在符合控制性詳細規劃的前提下，鼓勵存量用地按規劃開發建設為綜合用地。在組織機制上，編制轉型實施方案，明確開發主體、用地類型、公益性責任等，鼓勵提高土地利用效率，促進土地循環利用；在開發模式上，鼓勵園區開發主體、大型企業和原土地使用權人參與綜合用地開發，建立合理的土地增值收益分配體系，激勵市場資本投入存量用地治理和開發。

依托全生命周期用地績效評價機制，加強綜合用地利用監管。參照工業用地和經營性用地全生命周期管理相關要求，將項目建設、功能實現、運營管理等納入土地出讓合同，實現項目開竣工、土地利用綜合評估、土地使用權轉讓退出等全生命周期管理。遠期，探索試點深化，允許綜合用地在規劃彈性管控范圍內，自行調整功能，隨之加強規范引導和執法監管，并制定綜合用地專項全生命周期管理辦法。

（原載《中國國土資源報》，作者供職于上海市地質調查研究院）