【“漫話土地”之七】溥天率土劃九州

◎ 景志剛

【“漫話土地”之七】溥天率土劃九州

◎ 景志剛

“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。”土地是民生之本、立國之基，更是政權和國力的象征。自古以來，擁有八方土地，贏得萬民歸心，乃歷代建政者之夙愿。

面對廣袤的國土，如何劃分政區、分級治理，是建政之初必經的頭等大事。“惟王建國，辨方正位，體國經野，設官分職，以為民極”，體現著中華傳統的治國理念和政治智慧。

芒芒禹跡，劃為九州

在古人的觀念里，只有“天下”，而無現代意義的國家。所謂“齊家治國平天下”，“國”乃諸侯封國，“天下”才是天子“王土”。天下九州之說，最早見于《禹貢》：“禹別九州，隨山浚川，任土作貢。”相傳大禹治水時，將天下分為九大區域：冀、兗、青、徐、揚、荊、豫、梁、雍。盡管后世對《禹貢》成文時間以及各州名稱說法各異，但九州一詞已成中國代稱。

依《禹貢》所載，冀州起自黃河壺口，現今的山西、冀西北和豫北；濟水與黃河之間是兗州，今日之豫東、魯西、冀南；渤海與泰山之間是青州，主要是山東半島；黃海、泰山及淮河之間是徐州，包括魯東南、蘇北；淮河與黃海之間是揚州，概指蘇皖淮河以南，兼有浙贛之地；荊山與衡山南面是荊州，大致為湖廣、貴州；荊山、黃河之間是豫州，含有河南、魯西、皖北；華山南部到黑水之間是梁州，包括陜南、四川、甘肅、青海；黑水到西河之間是雍州，涉及陜西中北部、甘肅東南部、青海東南部及寧夏一帶。

九州之分，實為自然區域，并非行政區劃。“水中可居曰州”，“州”本指河流環繞的高地或山丘。古時降雨豐沛，人們多居于近水的高丘上，“州”遂成為居住區域的名稱。大禹走遍天下，對各地的土地和人口狀況十分熟悉，以山川劃分地域順理成章，但卻從未有史料證明各“州”有行政機構存在。事實上，以當時原始的生產條件和管理水平，政府尚未形成，政區從何談起？

地分五服，族列華夷

與九州相比，真正具有行政管理意義的，是《禹貢》所載的“五服”制度：以王都為中心，由近及遠，王都以外五百里為甸服，甸服以外五百里為侯服，侯服以外五百里為綏服，綏服以外五百里為要服，要服以外五百里為荒服。

服，服侍天子也。“五服”所體現的，不僅是各地距王都的遠近，更多的是與天子的親疏和行政管理的寬嚴。甸服內為王畿，由天子直接治理并收取賦稅；侯服分封給諸侯，負有納貢、服役等義務；綏服介于中原和外族之間，服從政令，弘揚教化，保衛天子；要服居住外族部落，相互約定，和平共處；荒服乃蠻族居所，放任自治，并用以流放犯人。

與五服類似的，還有六服、九服之說。如《周禮》將王畿之外，每隔五百里分為九個層次：侯服、甸服、男服、采服、衛服、蠻服、夷服、鎮服和藩服。

五服也好，六服、九服也罷，無非秉持“天下一統”的理念，勾勒出一幅中央與地方、四鄰之間理想關系的圖景，按距離遠近和控制力強弱，分門別類，差別管理。這種行政理念延續數千年，對后世產生巨大影響。漢唐時在西域設立都護府，專司邊疆事務；明清時在京城所在地設立直隸省，拱衛帝都安全……直到今天，直轄市、省、自治區、特別行政區的體制，計劃單列市、省直管縣（市）的設立，還依稀可見古時“五服”制度的影子。

山川形便，犬牙相入

政區的劃分，是自然空間和政治空間的交集，更是地理認知與歷史經驗的結合。史載黃帝“方制萬里，畫野分州”，“禹敷土，隨山刊木，奠高山大川”，其中傳說成分居多。夏商周時地廣人稀，雖建有封國，但城邑之外均是荒野，并無明確的地域邊界。春秋戰國，諸侯間爭奪土地頻啟戰端，邊界才愈顯重要。從歷代實踐看，政區劃分主要有兩大原則：山川形便和犬牙相入。

山川形便，就是以山川為界，行政區劃與自然區域重合。古九州的劃分，黃河、濟水、淮河、黑水、西河，泰山、荊山、衡山、華山，以及渤海、黃海均成邊界。唐太宗李世民“因山川形便，分天下為十道：一曰關內，二曰河南，三曰河東，四曰河北，五曰山南，六曰隴右，七曰淮南，八曰江南，九曰劍南，十曰嶺南”，也是最典型的例子。

“廣谷大川異制，民生其間者異俗。”以山川劃界，不僅簡便易行，且相似的氣候、地理和人文環境，有利于管理和生產。然而山川相隔，自成一體，卻極易形成割據。號稱“天府之國”的巴蜀大地，北有秦嶺大巴山，南有云貴高原，西有青藏高原，東有三峽險地。“天下未亂蜀先亂，天下已治蜀后治”，史上據險而守的割據政權不勝枚舉。

犬牙相入，便是為去山川之險、革割據之弊，人為打破天然界線，納山川于政區內。元代將漢中由四川劃歸陜西行省，破秦嶺險隘；明代跨黃河兩岸置設河南省，廢大河天塹；清代將江南省分設江蘇、安徽，不以江淮南北分界，偏以東西分割，使兩省兼有淮北、淮南、江南之地。打開當今中國地圖，各省區形狀各異、唇齒相依，千年滄桑、風云激蕩，躍然紙上。

量地制邑，度地居民

政區該劃多大，既與行政能力有關，更取決于地理環境和人口密度。秦漢時有“百里之縣”“千里之郡”“萬里之州”之說，即一縣約方圓百里，一郡約領十縣，一州約領十郡。實際上，由于各地開發程度和生產力發展水平差異，僅以土地面積來劃分政區并不合理，更多需考慮人口因素。“民稠則減，稀則曠”，人口稠密之地，政區面積適當減小，反之則增大，這一原則為歷代所遵奉。

秦漢時，黃河流域開發早，土地利用程度高，人口眾多，而長江以南尚未充分開發，人口稀少，故南方州郡面積遠大于北方。唐宋之后，經濟重心南移，江南富庶繁華，南北之勢互易，而內地與邊疆政區的差距則更加凸顯。時至今日，中國轄區最大的縣——新疆的若羌縣，面積20.23萬平方公里，幾乎相當于兩個浙江省；而轄區最小的縣——山東的長島縣，僅56平方公里。兩者人口數量相差無幾，地域面積卻有天壤之別。

州府郡縣，劃區建制

伴隨王朝興替，政區分分合合，幾經變遷，沿襲至今。

邦與國。先秦時，“邦”“國”均指封國，“大曰邦，小曰國”。天子作為天下共主，除直接統治王都附近的土地外，將其余土地分封給王族、貴族和功臣。但當時封國的人口主要集中在城邑，城邑之間的土地既未開發，更無權屬。

郡與縣。“天子畿內，縣也。” “縣”最初指王畿附近之地，春秋時，楚、晉、秦等國也始設縣。“郡”起源于春秋末期，當時僅設在邊遠地帶，郡大而地位低，縣小而地位高，相互并無隸屬。秦滅六國后，廢除分封，分天下為三十六郡，郡下設縣。自此，縣成為中國歷史上最穩定的基層政區。

州與府。除古九州外，“州”作為監察區和政區始于西漢。漢武帝劉徹將京畿外的土地劃為十三州：兗、豫、青、徐、并、冀、幽、荊、揚、益、涼、朔方、交趾，以州領郡，郡下設縣。“府”出現較晚，與州同級，地位略高。唐宋時，京師、陪都和皇帝出生、居住、巡游過的地方，以及地位重要的州，改置為府，以示尊崇。

道與路。“有蠻夷曰道”，西漢在少數民族聚居地設“道”，與縣同級。唐初分天下為十道，作為州縣之上的監察區，其后數量增加，并逐漸演變為政區。宋時仿唐制，改“道”為“路”，下設府（州）、縣。

省與市。“省”原為中央機構，元初以中書省管理中央直轄區，設10個行中書省分管其他區域，陜西、河南、江西、云南、四川、甘肅等行省，由機構名演化為政區名，經明清沿襲至今。“市”的本義為市場，作為政區出現最晚。1921年2月，《廣州市暫行條例》通過，標志著現代城市政區的誕生。1927年5月，上海特別市設立，成為中國第一個直轄市。

“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治。”政區的劃分與沿革，猶如銘篆在華夏大地上的歷史長卷，載錄古今風云，鐫刻世事變遷，評述興衰成敗，鏡鑒治國得失，為后世為政者留下積蘊數千年的經驗傳承。

（作者單位：河南省國土資源廳）