美國《清潔水法》技術經濟評估實例概述與啟示

吳佳,傅澤強

中國環境科學研究院清潔生產與循環經濟研究中心，北京 100012

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美國《清潔水法》技術經濟評估實例概述與啟示

吳佳,傅澤強*

中國環境科學研究院清潔生產與循環經濟研究中心，北京 100012

技術經濟評估是衡量環境政策合理性的重要手段和制修訂環境政策的強有力依據，日益受到國內外環境管理部門的重視。美國作為較早開展環境政策技術經濟評估的國家，形成了完善的評估體系，起到了良好的示范作用。概述了美國《清潔水法》技術經濟評估的內容，剖析了采用費用效益分析法進行技術經濟評估的全過程。考慮到我國環境政策的技術經濟評估工作尚處于起步階段，在借鑒美國《清潔水法》技術經濟評估經驗的基礎上，提出了針對我國實際的環境政策制修訂技術經濟評估的政策建議，以期對未來開展環境政策技術經濟評估工作提供依據。

技術經濟評估；清潔水法；費用效益分析；環境政策

自1979年頒布實施《環境保護法(試行)》以來，我國環境政策法制建設已有30多年。期間國家先后頒布實施了近30部有關環境污染防治、自然資源保護、能源和循環經濟促進等方面的法律，對控制環境污染、遏制生態破壞和合理利用資源等方面起到了積極的作用[1]。但是，隨著我國的飛速發展，當前的環境形勢與政策制定之初時相比發生了顯著變化，相當一部分環境政策已無法適應新的需求，我國的環境質量日趨惡化，環境問題愈發嚴重，政策實施效果欠佳，環境政策的制修訂工作刻不容緩。2015年1月1日，《環境保護法》在頒布施行25年后完成了首次修訂，《水污染防治法》等法律的制修訂工作也在緊張進行中。科學的環境政策不能僅考慮對環境的保護，也需保證各行各業的整體發展。政策目標能否實現，社會能否承受政策成本，政策能夠帶來多少經濟、環境與社會效益等問題，都應在政策制修訂的前中后期進行全面的評估與分析，并建立形成指導性文件。技術經濟評估是對技術方案的經濟可行性及合理性進行評估，對環境政策的技術經濟評估即是評估環境政策的不同技術方案對經濟發展和居民生活造成的影響。在我國環境政策趨于體系化的今天，技術經濟評估是保證法律合理性的基礎，能有效杜絕決策與管理過程中的盲目性，確定環境保護和經濟發展的平衡點。

美國是世界上水環境法律發展較早、體系較完善的國家。美國與我國雖然處于不同發展階段，環境政策不盡相同，但美國在技術經濟評估方面做出了良好示范，對我國制修訂技術經濟評估政策及實際評估工作仍有相當程度的借鑒作用。因此，筆者對美國《清潔水法》技術經濟評估進行回顧性概述，以期為我國開展環境政策技術經濟評估工作提供依據。

1 國內外研究進展

歐盟于2000年頒布的水框架指令明確提出：將技術經濟評估納入到水質標準的制定過程當中[9]。指令要求歐盟在制定水質標準時都應做技術經濟評估，并將多種經濟原則納入其中，包括污染者付費原則、經濟方法與工具(如成本效益分析)及手段(如水的定價)。

美國非常重視政策法規的技術經濟評估工作，將技術經濟評估分為立法前評估及立法后評估兩大階段，并將其納入到美國法律中，成為政府法定職責的一部分。對于立法前的相關評估工作，第12866號總統令(立法編制與評估)要求聯邦機構在重要法規頒布施行前向美國行政管理和預算局(OMB)提交詳細的收益成本分析報告，并指導機構在不與法規意志相矛盾的前提下，優先選擇凈收益最大化的管理方案[10]；與之相似，在第12893號總統令(聯邦政府基礎設施投資原則)中，明確要求政府部門在基礎設施投資決策時應基于對預期收益和成本的系統分析進行[11]。對于立法后的階段性回顧分析工作，《政府績效與成果法案》(GPRA)要求政府部門定期報告工作目標及完成情況，并據此修訂行動計劃以提升績效[12]；在《清潔水法》第516條款中，要求美國國家環境保護局(US EPA)定期向國會提交報告，詳細概算水污染防控項目產生的費用及收益[13]。因此，定期對《清潔水法》的實施進程進行技術經濟評估成為US EPA的一項重要工作。

2 美國《清潔水法》評估實例簡介

2.1 背景

1948年，美國頒布施行了《聯邦水污染控制法》，該法是美國水環境標準制定和實施的依據[14]；1956年和1965年對《聯邦水污染控制法》進行了2次較大規模修訂；1972年，美國頒布了《清潔水法》，其是對《聯邦水污染控制法》的進一步修正。《清潔水法》制定了水污染治理的總體目標為修復并維持水環境的化學、物理及生物完整性，設立了重要時間節點以實現水環境的可游泳、可垂釣及可通航功能[13]；同時《清潔水法》還確立了聯邦政府在水污染治理中的主導地位，明確了水污染控制的職責和作用；為了有效地保護水體不被污染，《清潔水法》創設了國家污染物排放削減制度(NPDES)。在1977年和1987年，美國針對《清潔水法》進行了2次重要修正，補充了有毒污染物的相關內容，并規定了從污染源頭到水體，從點源到非點源的全面管理[15]，以期全面徹底地解決水污染問題。《清潔水法》不僅對水質標準做出了規定，還在此基礎上對水環境管理辦法提出了建議。《清潔水法》也因此成為美國最為重要和全面的水環境法律。

2.2 評估思路

2000年US EPA發布了《清潔水法》實施25年(1972—1997年)來的技術經濟評估報告[16-18]。報告旨在從經濟角度對《清潔水法》施行狀況進行分析，評估法律的施行效果及對社會的影響。

2.2.1 評估方法

報告應用費用效益分析法對《清潔水法》的實施進程進行技術經濟評估。費用效益分析法用于評估一項政策措施帶來的有利影響及由此產生的機會成本[19]。費用效益分析法所依據的原理為：對社會資源來說，當社會總收益與總費用之差最大時，社會凈福利和凈效益最大，此時社會的資源利用效率也最大[20]。US EPA將環境政策的效益分為人類健康、愉悅、生態效益和減少物質損害4類，并給出了相應的常用評價方法，包括趨避行為法、陳述偏好法、醫療成本法和生產函數法等[21]。環境政策的費用指為達到環保目的所必須付出的代價或犧牲。

2.2.2 情景設計

在評估報告中，US EPA設計了2種評估思路：1)《清潔水法》施行前后。將評估時的水質狀況與1972年施行《清潔水法》前的水質狀況相對比，據此測算水質改善程度及因此產生的費用效益。2)是否施行《清潔水法》。US EPA虛擬了一個“經濟發展水平與今日相當，但污水水質管理水平與1972年尚未施行《清潔水法》時類似”的情境，將未施行《清潔水法》假設下現今可能的水質狀況與當前水質相對比。

圖1比較了2種評估思路的不同之處。US EPA認為，相較于估算1972年以來水環境質量的改善程度，從“是否施行《清潔水法》”角度對費用效益做以評估更為精確。其原因為：1)《清潔水法》的頒布是為了扭轉自19世紀工業革命以來美國出現的水環境嚴重惡化問題，若沒有《清潔水法》，可以預見，美國水環境保護與經濟發展的不平衡問題將更為嚴重，環境污染效應將遠超其環境治理效應，水質將會進一步惡化。因此，有必要將這部分惡化水質治理費用納入到環境效益測算中。2)不可否認在1972年《清潔水法》施行前，個別州政府已頒布了污染防治相關地方性法規，水污染治理成本已經存在；即使《清潔水法》未能頒布施行，部分州政府也可能發起污染防治行動以滿足公眾對環境保護的訴求。為了精確測算與《清潔水法》相關的費用，有必要將上述與《清潔水法》無關的污染防治費用剔除掉。

圖1 《清潔水法》技術經濟評估分析思路說明Fig.1 Illustration of alternative analytical perspectives for evaluating Clean Water Act

2.2.3 費用效益分析2.2.3.1 效益分析

《清潔水法》的效益是指因水質改善而提升的人類的生活品質。US EPA運用國家水污染控制評估模型(NWPCAM)模擬測算兩大情境下水體的水質狀況。在施行《清潔水法》場景下，根據生化需氧量、總懸浮物和糞大腸菌群等3項指標，應用NWPCAM評估工業、市政等點源及非點源污水向特定水體的排放情況，據此測算水體的水質狀況。在未施行《清潔水法》場景下，NWPCAM只用來估測當前經濟水平下，工業及市政污水的排放量。非點源污水排放情況由于其概念較新，數據難以獲取，該場景下的非點源排放數據由當前實際排放數據替代。通過模型模擬得到的水質數據，根據可通航、可垂釣及可游泳三大水質功能標準分類匯總得到各功能里程數，并計算兩大情境的里程差，即為《清潔水法》施行后水體質量改善的估值。

為評估個人對水體質量改善的價值傾向，US EPA選擇支付意愿(WTP)作為測算指標，選擇條件價值評估法(CV)和環境效益轉移法[22]作為測算方法。條件價值評估法通過問卷調查方式考察個人對環境質量改善的估值，從而將水體質量改善估值這一難以獲取的主觀性價值數字化。最終計算得出的水體質量改善的支付意愿與兩情境里程差相乘，即可得到《清潔水法》總效益估值。

2.2.3.2 費用分析

《清潔水法》的費用分析方法如圖2所示。由圖2可知，《清潔水法》的費用主要由7個部分構成：首先，需明確受影響實體(第一步)、費用類型(第二步)及具體數據(第三步)。明確模擬估算未施行《清潔水法》情況下的水污染治理費用的方法：識別1972年前水污染治理開支的主要影響因子，收集該因子的相關歷史數據；若數據足量，采用回歸分析法測算1972年至評估時的開支估值；若部分數據缺失，則將1972年施行《清潔水法》至評估時產生的年度最少費用假定為未施行《清潔水法》情境下的費用數值(第四步)。之后，將測算得到的水污染治理開支估值轉換為年均水污染治理費用估值(第五步)，并計算施行未施行《清潔水法》的費用差值(第六步)。最后，將費用差值與先前得到的《清潔水法》總效益估值相比較，得到施行《清潔水法》的凈效益(第七步)。

圖2 《清潔水法》費用分析方法概述Fig.2 Outline of methodology for assessing Clean Water Act costs

2.2.3.3 評估結果

由于時間倉促，以及效益評估對象有限，報告僅針對美國主要河流湖泊測算其普通污染物的濃度變化情況。US EPA評估結果表明：20世紀90年代中期，因《清潔水法》實施而得到改善的水質的年均收益約為110億美元；而同期為達到《清潔水法》目標而投入的成本約為130億美元。盡管計算得到的《清潔水法》成本投入略高于其經濟收益，但考慮到效益評估的不全面性，US EPA認為，《清潔水法》帶來的經濟收益將遠高于130億美元的成本投入。

3 啟示

3.1 技術經濟評估是環境政策制修訂的必要環節

美國將技術經濟評估納入到政策制修訂必需過程中，說明技術經濟評估分析是有必要且有意義的。對于環境政策而言，技術經濟評估尤為重要。在此之前，普遍從環境成本效益角度評價環境政策，而少有從經濟成本效益角度的評估。嚴苛的環境政策雖能對環境質量起到更好的保護作用，但同時也可能會在一定程度上影響經濟的發展；寬松的環境政策則無法起到保護環境的作用，甚至導致環境質量惡化。我國已認識到技術經濟評估的重要性：第十二屆全國人大第一次會議提出將開展立法后評估試點，并建立立法后評估工作機制，這預示著我國相關技術經濟評估工作的全面啟動。但我國目前還未能形成關于環境政策技術經濟評估的成體系評估框架、技術規范及相關法律保障，環境政策技術經濟評估工作任重而道遠。盡快構建符合我國國情的環境政策技術經濟評估體系，進一步完善評估工作規程，嚴格執行技術經濟評估，將是我國下一步亟待解決的問題。

3.2 適宜的評估方法是開展技術經濟評估的關鍵

技術經濟評估的方法有多種，美國在《清潔水法》技術經濟評估中采用的費用效益分析法收到了良好效果，這得益于三方面因素：1)費用效益分析法采用直接與間接分析方法，兼顧長短期費用效益，涵蓋全面，結果精確。2)US EPA在評估過程中創新性地將評估時的水質狀況與未施行《清潔水法》假設下評估時可能的水質情況進行費用效益對比，相對于傳統的評估思路，測算1972年《清潔水法》實施以來水質的變化，其對費用效益的測算相對準確，技術經濟評估結果更貼合實際，因此增強了評估效果；US EPA在評估中還采取了定量與定性分析相結合、以定量分析為主的方法，將NWPCAM模擬測算得到的水質數據，根據可通航、可垂釣及可游泳三大水質功能標準定性，分類匯總各功能里程數。3)采用條件價值評估法、環境效益轉移法等定量方法將《清潔水法》的環境社會成本與效益貨幣化，從而收獲清晰明確的結果。

3.3 技術經濟評估結果對環境政策的調整完善起到了重要作用

技術經濟評估能夠有效檢驗政策的合理性，幫助政策制定者了解政策實施效果及社會影響，及時調整完善政策漏洞，指導后續政策的制修訂工作，并保證環境保護與經濟的協調發展。若技術經濟評估結果顯示政策可實現的直接與間接收益高于損耗費用，則證明該政策是有益于社會發展、有效可行的；若通過評估得到的效益低于成本，則需進一步探討政策的主要缺陷，并盡快調整完善，以期收獲更好的效果。

4 結語

對國內外環境政策技術經濟評估總體情況進行了概述，重點對美國《清潔水法》技術經濟評估進行了剖析。美國在《清潔水法》技術經濟評估中運用的費用效益分析法涵蓋全面、收效良好，對我國具有一定程度的借鑒作用。但考慮到費用效益分析法對數據量的高要求及對個人支付意愿的調查需求，在實際應用過程中可根據我國情況酌情修改，揚長避短。此外，可適時參考資源-環境投入產出分析方法及可計算一般均衡模型(CGE)法，2種方法的優點在于模型易構、數據易得和相對便捷，缺點是數據準確性較差。技術經濟評估分析方法的不斷改進與創新，將對我國環境政策的技術經濟評估體系的構建產生積極影響。

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Overview and Implications of USCleanWaterActTechnical and Economic Assessment

WU Jia, FU Zeqiang

Center of Cleaner Production and Circular Economy Research, Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China

Technical and economic assessment is a significant approach in measuring the rationality of environmental policy and an instructive tool in formulating practical policy, getting more and more attention by both domestic and international environmental management departments. As one of the few countries where technical and economic assessment of environmental policy was early developed, US has formed a sophisticated evaluation system and provided a well demonstration. The contents of technical and economic assessment of USCleanWaterActwere outlined, and its assessment procedure of cost-benefit analysis analyzed. Since China is still relatively new to technical and economic assessment of environmental policy, on the base of learning from the US experience in technical and economic assessment, some recommendations for China′s environmental policy assessment were presented, in order to help improve its methodological system and guide future assessment.

technical and economic assessment;CleanWaterAct; cost-benefit analysis; environmental policy

2015-11-17

國家水體污染控制與治理科技重大專項(2013ZX07501005-01)

吳佳(1989—)，女，助理工程師，碩士，主要從事環境經濟與政策研究，wujia19@hotmail.com

*責任作者:傅澤強(1963—)，男，研究員，博士，長期從事區域循環經濟、工業生態學和戰略環境評價的理論與方法研究，zqfu@craes.org.cn

X196

1674-991X(2016)03-0301-06

10.3969j.issn.1674-991X.2016.03.045