政策工具視角下河北省節(jié)能減排政策研究

李從欣，李國(guó)柱

(河北地質(zhì)大學(xué) 經(jīng)貿(mào)學(xué)院，河北 石家莊 050031)

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政策工具視角下河北省節(jié)能減排政策研究

李從欣，李國(guó)柱

(河北地質(zhì)大學(xué) 經(jīng)貿(mào)學(xué)院，河北 石家莊 050031)

政策工具是研究經(jīng)濟(jì)環(huán)境政策的有效方法和根本途徑，對(duì)河北省節(jié)能減排政策工具的研究，有助于清楚地了解河北省節(jié)能減排政策從制定到執(zhí)行的全過(guò)程，以及河北省節(jié)能減排政策工具的實(shí)施效果。論文采用內(nèi)容分析法，通過(guò)基本政策工具和綠色生態(tài)環(huán)境兩個(gè)維度對(duì)河北省政府各部門制定的節(jié)能減排政策進(jìn)行了研究，深入剖析十幾年來(lái)河北省節(jié)能減排政策方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以及不足之處，并提出科學(xué)合理的改善建議。

政策工具；節(jié)能減排政策；綠色生態(tài)環(huán)境

一、引言

空氣污染問(wèn)題在諸多發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)化進(jìn)程中都是普遍存在的，中國(guó)也不例外。隨著中國(guó)工業(yè)化和城市化的高速發(fā)展，中國(guó)進(jìn)入環(huán)境壓力高峰。尤其是近幾年我國(guó)中東部大部分地區(qū)持續(xù)大范圍霧霾天氣，給人民生活帶來(lái)嚴(yán)重的困擾，而河北省民眾更是承受了全國(guó)最差的空氣質(zhì)量。河北省環(huán)境保護(hù)廳廳長(zhǎng)陳國(guó)鷹在報(bào)告中表示，2013年全省平均達(dá)標(biāo)天數(shù)129天，達(dá)標(biāo)率35.3%，低于全國(guó)平均水平20個(gè)百分點(diǎn)左右，重度污染以上天數(shù)80天，占21.9%，全國(guó)每月公布的空氣質(zhì)量較差的10個(gè)城市中，河北省均占5個(gè)到7個(gè)。為應(yīng)對(duì)氣候變化，改善空氣質(zhì)量，河北省政府各部門提出了一系列節(jié)能減排政策，并取得了一定成效。

河北省節(jié)能減排政策工具是政府各部門為應(yīng)對(duì)氣候變化、溫室氣體減排、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)綠色、環(huán)保、文明、和諧、美麗河北等目標(biāo)的途徑和手段。對(duì)河北省節(jié)能減排政策工具的研究，有助于清楚地了解河北省節(jié)能減排政策從制定到執(zhí)行的全過(guò)程以及政策工具的實(shí)施效果，整體把握河北省政府各部門制定節(jié)能減排政策措施的基本規(guī)律、本質(zhì)特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)得失，利用政策工具的基本理論和最新研究進(jìn)展，為未來(lái)河北省調(diào)整和優(yōu)化節(jié)能減排政策指明方向。

二、國(guó)內(nèi)節(jié)能減排化政策工具選擇

2002年黨的“十六大”提出“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”，為河北省城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向，河北省城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入了加速發(fā)展時(shí)期。河北省城鎮(zhèn)化率在2002年到2013年由33.08%增加到48.12%，河北省由農(nóng)業(yè)大省轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)大省。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，伴隨而來(lái)的是氣候變化和溫室氣體減排問(wèn)題持續(xù)升溫，生態(tài)環(huán)境不斷惡化，河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇前所未有的瓶頸。要想實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)民生健康生活，環(huán)境政策制定者和相關(guān)學(xué)者面臨的重大難題是如何選擇合適的政策工具，來(lái)達(dá)到節(jié)能減排的目的。

為達(dá)到節(jié)能減排的目的，世界發(fā)達(dá)國(guó)家政策工具呈現(xiàn)多樣化。美國(guó)為了節(jié)能減排，應(yīng)對(duì)氣候變化的立法最早是1978年9月17日卡特總統(tǒng)簽署的《國(guó)家氣候計(jì)劃法》，該法的目的是建立友善和相互協(xié)調(diào)的國(guó)家氣候計(jì)劃，由于當(dāng)時(shí)美國(guó)沒(méi)有認(rèn)識(shí)到氣候變化對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和環(huán)境安全的影響，這僅僅是個(gè)立法提案?？肆诸D政府在1993年到2000年采取了較為積極的態(tài)度對(duì)待節(jié)能減排問(wèn)題，但其采用的政策工具主要是政策獎(jiǎng)勵(lì)，該屆政府認(rèn)為強(qiáng)制減排將對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)造成巨大的負(fù)面影響。以后的各屆政府直到2009年奧巴馬執(zhí)政期間，美國(guó)一直秉承“通過(guò)溫室氣體的減排行動(dòng)，積極謀求經(jīng)濟(jì)利益最大化，確保國(guó)家能源安全”。其實(shí)行的政策工具是保護(hù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的碳稅政策，對(duì)企業(yè)不僅未積極通過(guò)懲罰性征稅，而是實(shí)行稅收獎(jiǎng)勵(lì)。世界上節(jié)能減排最積極的倡導(dǎo)者和實(shí)踐者是英國(guó)，英國(guó)于2001年開(kāi)始征收氣候變化稅，制定了一系列提高能源利用效率、降低溫室氣體排放的節(jié)能減排政策，重點(diǎn)施行的是約束性環(huán)境政策。英國(guó)政府2007年出臺(tái)的《氣候變化法案》和2009 年公布的《英國(guó)低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》白皮書(shū)，形成了對(duì)企業(yè)征收應(yīng)對(duì)氣候變化稅、歐盟碳排放貿(mào)易制度、提供財(cái)政激勵(lì)制度、碳信托基金等相對(duì)較完善的節(jié)能減排激勵(lì)政策。日本在節(jié)能減排方面，一直走在亞洲國(guó)家的最前面，在日本政府的引導(dǎo)和推動(dòng)下，日本各產(chǎn)業(yè)部門自20 世紀(jì)90年代起就開(kāi)展了自主減排行動(dòng)，運(yùn)行方式是建立二氧化碳交易市場(chǎng)，企業(yè)自愿參與、自主設(shè)定減排目標(biāo)，運(yùn)用稅收手段調(diào)節(jié)碳排放，對(duì)于使用節(jié)能設(shè)備的企業(yè)給予稅收、貸款等方面的優(yōu)惠。2008年1月26日，日本首相福田康夫提出“美麗星球推進(jìn)構(gòu)想”，鼓勵(lì)居民和企業(yè)開(kāi)展“綠色行動(dòng)”，鼓勵(lì)全民參與。

在節(jié)能減排政策工具上，國(guó)內(nèi)學(xué)者也進(jìn)行了大量研究。毛萬(wàn)磊將環(huán)境政策工具分成了三大類：第一類是是強(qiáng)制機(jī)制的命令與控制型政策工具，它是環(huán)境治理的第一代政策工具，基本特征是要求被規(guī)制者在環(huán)境目標(biāo)選擇或者達(dá)成目標(biāo)的技術(shù)手段上不能做出自由選擇。第二類是市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具，這類政策工具主要是通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的方式把外部效果內(nèi)部化，主要分為利用市場(chǎng)中的環(huán)境稅費(fèi)、政府補(bǔ)貼、押金—返還和創(chuàng)建市場(chǎng)中的排污權(quán)交易兩大子類。第三類是自愿機(jī)制的自愿型政策工具，主要是政府通過(guò)信息輿論、協(xié)商規(guī)勸、道德勸說(shuō)、公民參與等非強(qiáng)制性手段，可以劃分為信息手段、自愿協(xié)議和公民參與三類。羅敏等指出為減緩氣候變化，推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已成為各國(guó)政府的共識(shí)，通過(guò)篩選將低碳政策工具分別歸類到規(guī)制型政策工具、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具和社會(huì)型政策工具。莊貴陽(yáng)認(rèn)為為了節(jié)能減排，實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，指出有效的政策工具主要有命令約束型政策、財(cái)稅金融型政策、市場(chǎng)機(jī)制型政策、公共參與型政策四種類型。肖建華等通過(guò)分析生態(tài)環(huán)境政策工具的發(fā)展演變，將生態(tài)環(huán)境政策工具分成命令與控制型政府管制工具、市場(chǎng)激勵(lì)性工具、自愿性環(huán)境協(xié)議工具以及公眾參與的信息公開(kāi)工具四類政策工具。

綜上所述無(wú)論世界發(fā)達(dá)國(guó)家還是國(guó)內(nèi)，節(jié)能減排政策工具各有側(cè)重點(diǎn)，美國(guó)主要側(cè)重在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，英國(guó)側(cè)重在約束性環(huán)境政策輔以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，日本側(cè)重在自愿協(xié)議型環(huán)境政策同時(shí)大力鼓勵(lì)全民參與。對(duì)于我國(guó)在節(jié)能減排政策工具的采用，不同學(xué)者也進(jìn)行了劃分。本文通過(guò)分析國(guó)外在環(huán)境政策工具選擇的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)環(huán)境政策工具的具體運(yùn)用以及河北省的實(shí)際情況，探求適合河北省節(jié)能減排政策工具。

三、河北省節(jié)能減排政策分析框架

相關(guān)部門制定的任一項(xiàng)節(jié)能減排政策，均包含兩部分內(nèi)容，一個(gè)是政策目標(biāo)，一個(gè)是政策工具。沒(méi)有政策目標(biāo)，政策工具無(wú)從談起，沒(méi)有政策工具，政策目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。政策目標(biāo)是根本目的，政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段，二者相輔相成，相互促進(jìn)。任何一項(xiàng)政策目標(biāo)的制定，相伴而來(lái)的都有政策工具的選擇和執(zhí)行，因此從政策工具角度來(lái)研究河北省節(jié)能減排政策的有效性以及河北省節(jié)能減排政策工具的優(yōu)化選擇問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。

(一) X維度：基本政策工具維度

本文根據(jù)國(guó)內(nèi)外節(jié)能減排政策工具選擇，借鑒楊洪剛的政策工具類型，結(jié)合河北省的實(shí)際情況，將基本政策工具分為命令控制型政策工具、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具和公眾參與型政策工具，并以此建立X維度。其中命令控制型政策工具對(duì)節(jié)能減排政策起的是驅(qū)動(dòng)作用，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具對(duì)節(jié)能減排政策起的是拉動(dòng)作用，公眾參與型政策工具對(duì)節(jié)能減排政策起的是推動(dòng)作用(圖1)。

1.命令控制型政策工具

命令控制型政策工具是政府通過(guò)行政命令及制定的法律法規(guī)制定各類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)目標(biāo)群體的行為進(jìn)行指導(dǎo)和控制，限制或禁止污染，違反者將受到法律制裁。命令控制型政策工具可細(xì)分為總體規(guī)劃、管制(限制污染物數(shù)量排放標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、淘汰落后產(chǎn)能、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)等)和直接供給。

2.經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具以市場(chǎng)機(jī)制為依托，通過(guò)明確的市場(chǎng)信號(hào)對(duì)當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行調(diào)節(jié)，利用經(jīng)濟(jì)刺激措施影響當(dāng)事人的環(huán)境行為，從而達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具可細(xì)分為稅收優(yōu)惠(正向激勵(lì))、財(cái)政補(bǔ)貼、許可證交易和污染稅(負(fù)向激勵(lì))等。

3.公眾參與型政策工具

公眾參與型政策工具通過(guò)宣傳、公告、教育等形式公開(kāi)環(huán)境信息，鼓勵(lì)公眾直接、系統(tǒng)、有效地廣泛參加到可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，對(duì)環(huán)境決策過(guò)程施加影響,達(dá)到保護(hù)自己生存環(huán)境的目的。公眾參與型政策工具可細(xì)分為信息手段、共同參與節(jié)能減排協(xié)議、公眾監(jiān)督等。

圖1 河北省節(jié)能減排基本政策工具

(二) Y維度：綠色生態(tài)環(huán)境判斷維度

針對(duì)中國(guó)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題，在國(guó)家層面，黨的“十八大”報(bào)告指出，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，將生態(tài)文明建設(shè)納入五位一體的總部局。從河北省來(lái)看，省長(zhǎng)張慶偉在政府工作報(bào)告中明確提出，不再設(shè)置全部財(cái)政收入指標(biāo)，不以GDP增長(zhǎng)率論英雄，要更加注重民生改善，注重保護(hù)資源環(huán)境，突出綠色發(fā)展，實(shí)施生態(tài)立省可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，走具有河北特色的生態(tài)文明之路。可見(jiàn)，生態(tài)文明建設(shè)成為主旋律，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量成為未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展的主題，本文將“綠色生態(tài)環(huán)境”評(píng)價(jià)指標(biāo)為Y維度，對(duì)河北省節(jié)能減排具體情況進(jìn)行測(cè)量與綜合分析。

追求利潤(rùn)最大化，是各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的一大目的，政府各部門制定節(jié)能減排政策，是引導(dǎo)和強(qiáng)制各經(jīng)濟(jì)主體良性發(fā)展，使各經(jīng)濟(jì)主體在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，考慮到對(duì)生態(tài)對(duì)環(huán)境造成的影響。產(chǎn)業(yè)要想實(shí)現(xiàn)綠色生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，其運(yùn)營(yíng)過(guò)程就要自我約束，除實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的同時(shí)，還要考慮到對(duì)環(huán)境造成的負(fù)面影響，因此對(duì)要素投入的方向，技術(shù)開(kāi)發(fā)精度，生產(chǎn)過(guò)程的控制細(xì)度，都要綜合考慮。綠色生態(tài)環(huán)境不僅成為政府制定政策工具考慮的出發(fā)點(diǎn)，也要成為各行業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程考慮的出發(fā)點(diǎn)，所以本文將綠色生態(tài)環(huán)境分成三個(gè)方面，分別是綠色投入、綠色技術(shù)和綠色生產(chǎn)，即節(jié)能減排政策分析框架的 Y 維度。

(三)節(jié)能減排二維分析框架

通過(guò)對(duì)基本政策工具和綠色生態(tài)環(huán)境判斷維度內(nèi)容構(gòu)成的分析，形成了節(jié)能減排二維分析框架如圖 2 所示。

圖2 節(jié)能減排政策二維分析框架圖

四、 政策工具視角下河北省節(jié)能減排政策分析

(一)河北省節(jié)能減排政策文本樣本內(nèi)容分析單元編碼

本文研究的政策文本樣本主要是“十一五”至今由河北省人民政府相關(guān)部門及其直屬機(jī)構(gòu)頒布的關(guān)于河北省節(jié)能減排的體現(xiàn)政府政策的文件，通過(guò)匯總最終梳理得出有效政策樣本50份。

利用內(nèi)容分析法按照“政策編號(hào)-具體條款/章節(jié)”對(duì)選出的50份政策文本，合計(jì)119項(xiàng)政策條款進(jìn)行編碼，形成了基于政策工具的河北省節(jié)能減排政策文本的內(nèi)容分析單元編碼表。由于篇幅所限并未全部顯示所有文本內(nèi)容的編碼情況，部分舉例如表1所示。

表1 政策文本內(nèi)容分析單元編碼

序號(hào)政策名稱河北省應(yīng)對(duì)氣候變化政策文本內(nèi)容分析單元編碼1河北省清潔生產(chǎn)審核暫行辦法對(duì)污染物超標(biāo)排放或污染物排放總量超過(guò)規(guī)定指標(biāo)的企業(yè),應(yīng)強(qiáng)制實(shí)施清潔生產(chǎn)審核所有使用有毒有害原料進(jìn)行生產(chǎn)或在生產(chǎn)過(guò)程中排放有毒有害物質(zhì)的企業(yè),應(yīng)定期強(qiáng)制實(shí)施清潔生產(chǎn)審核1-11-22河北省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃……將推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)納入“十一五”時(shí)期的重要任務(wù),提出主要污染物排放總量減少15%等……249河北省能源“十二五”發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)提出規(guī)模發(fā)展、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排目標(biāo),重點(diǎn)任務(wù)為推進(jìn)煤炭集約開(kāi)發(fā)利用:提高煤炭產(chǎn)業(yè)集中度,促進(jìn)煤炭資源安全開(kāi)發(fā),鼓勵(lì)煤炭清潔轉(zhuǎn)化利用49-150《河北省大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》應(yīng)對(duì)重污染天氣20條措施嚴(yán)格控制煤炭消費(fèi)量,拆除一批燃煤鍋爐、茶浴爐和工業(yè)窯爐,減少煤炭消費(fèi)量;禁止新建項(xiàng)目配套建設(shè)自備燃煤電站加強(qiáng)公眾參與,組織開(kāi)展百家企業(yè)大氣污染減排公開(kāi)承諾和聘任萬(wàn)名大氣污染防治義務(wù)監(jiān)督員活動(dòng);建立污染有獎(jiǎng)舉報(bào)制度,鼓勵(lì)公眾監(jiān)督排污企業(yè)50-150-20

(二)河北省節(jié)能減排政策X維度分析

本文采用內(nèi)容分析法，對(duì)河北省節(jié)能減排政策X維度上進(jìn)行了頻數(shù)和頻率的統(tǒng)計(jì)分析，分析結(jié)果如表2所示。

表2 河北省節(jié)能減排政策X維度分布表

政策工具類型工具名稱基本政策工具政策編號(hào)數(shù)量百分比(%)命令控制型經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型公眾參與型總體規(guī)劃管制直接供給稅收優(yōu)惠財(cái)政補(bǔ)貼許可證交易污染稅信息手段共同參與節(jié)能減排協(xié)議公眾監(jiān)督3,5-1,6-2,7,9,11-1,11-6,13,15,17-1,18,23,27,29,49-1151-1,1-2,2,8,11-3,11-4,19-1,19-2,19-4,19-5,19-6,19-7,20,22-6,24-1,24-2,24-3,24-4,26,30,32-1,32-2,35,37-1,37-2,37-3,37-4,37-6,39,37-7,40-1,41,43,44,45,49-6,50-1,50-5,50-7,50-8,50-9,50-10,50-11,50-13446-3,10-1,11-5,16-1,19-3,28,46,49-3,49-4,49-5,49-7,50-4,50-6135-4,21,22-2,22-344-1,6-1,11-7,14,16-2,22-4,22-5,33,37-8,40-2,42,49-2,50-3134-2,5-2,11-2,22-1,31,34,37-5,37-10,47,50-2105-3,12,17-2310-2,11-9,50-12,50-15,50-16,50-18,50-1974-3,25,36,38,48,50-14,50-17,50-20811-8,37-9260.525.2114.29合計(jì)119100

從表2可以看出，河北省節(jié)能減排政策運(yùn)用了命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和公眾參與型三類基本政策工具，這三類政策工具為河北省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改變發(fā)揮了重要作用，但是，運(yùn)用過(guò)程中所占比例卻有很大區(qū)別。命令控制型政策工具所占比例是60.5%，由于50份政策文本119項(xiàng)政策條款是按時(shí)間先后順序進(jìn)行編碼，命令控制型政策工具多出現(xiàn)在開(kāi)始年份，說(shuō)明河北省經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展初期，生態(tài)環(huán)境沒(méi)有受到足夠的重視，以至于對(duì)污染單元控制較少，隨著環(huán)境的不斷惡化，政府部門意識(shí)到生態(tài)環(huán)境的重要性，出臺(tái)了一系列環(huán)境政策，這些政策多以命令控制為主。其次是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具，比例是25.21%，命令控制型政策雖然對(duì)污染單元有一定的震懾作用，但達(dá)不到激勵(lì)作用，不能使污染單元尤其是污染企業(yè)有創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具正好彌補(bǔ)不足。公眾參與型政策工具最少，比例是14.29%，公眾參與型政策工具節(jié)能減排政策起的是推動(dòng)作用，有助于氣候改善，公眾參與的廣度和深度將更好的使政府和污染單元進(jìn)一步改近。從各政策工具比例上可以看出，命令控制型政策工具在河北省節(jié)能減排中起主導(dǎo)作用。

從各政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)看，在命令控制型政策工具中，管制占61.11%，總體規(guī)劃占20.83%，直接供給占18.06%。在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具中，財(cái)政補(bǔ)貼占43.34%，許可證交易占33.33%，稅收優(yōu)惠占13.33%，污染稅占10%。在公眾參與型政策工具中，信息手段占41.18%，共同參與節(jié)能減排協(xié)議占47.06%，公眾監(jiān)督占11.76%，公眾監(jiān)督比例明顯過(guò)少，無(wú)論是比例過(guò)多還是過(guò)少，信息手段、共同參與節(jié)能減排協(xié)議和公眾監(jiān)督絕對(duì)條款太少，這些都為后續(xù)出臺(tái)政策留下了補(bǔ)充空間(如圖3所示)。

圖3 基本政策工具使用百分比圖

(三)河北省節(jié)能減排政策Y維度分析

本文引入了綠色生態(tài)環(huán)境作為河北省節(jié)能減排政策的Y維度，主要針對(duì)的是無(wú)論政府部門采用的是命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型還是公眾參與型這三類基本政策工具中的任何一種，均以改善生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)。

Y維度衡量指標(biāo)主要有綠色投入、綠色技術(shù)和綠色生產(chǎn)三個(gè)維度。根據(jù)圖4可以發(fā)現(xiàn)，綠色技術(shù)、綠色生產(chǎn)與綠色投入所占比例分別為35.29%、33.61%和31.10%， 從數(shù)字來(lái)看，差別不是太明顯，說(shuō)明河北省在這三方面非常重視政策的均衡，只有在投入、技術(shù)和生產(chǎn)上嚴(yán)格把關(guān)，才能推進(jìn)河北省綠色生態(tài)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)。

五、研究結(jié)論與對(duì)策建議

(一)X維度研究結(jié)論

1.命令控制型政策工具過(guò)溢

河北省節(jié)能減排政策中命令控制型政策工具所占比例超過(guò)了一半，其中又以管制應(yīng)用最為頻繁。命令控制型政策工具中的管制多以政府強(qiáng)制為主，執(zhí)行的是自上而下控制方式，雖然實(shí)施效果具有確定性，也可用于處理突發(fā)性的環(huán)境事件，但命令控制型政策工具往往缺乏靈活性，容易導(dǎo)致政策失靈，且由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)高成本投入勢(shì)必造成執(zhí)行成本巨大，當(dāng)被管制者不能被直接觀察到時(shí)，他們就會(huì)不服從規(guī)則，結(jié)果給環(huán)境帶來(lái)更大的損害。總體規(guī)劃起到的是引導(dǎo)作用，指定大的方向，比例較合理。直接供給針對(duì)的是有的項(xiàng)目外部性要求嚴(yán)格，大部分企業(yè)難以達(dá)到，應(yīng)當(dāng)由政府直接供給或政府與企業(yè)合作，18.06%比例稍少一些。

圖4 河北省節(jié)能減排政策二維分布圖

2.經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和公眾監(jiān)督型政策工具不足

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具不僅可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置，還可以為當(dāng)事人提供持續(xù)的刺激作用，使污染者可以選擇最佳的生產(chǎn)方法使污染水平控制在規(guī)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)，使環(huán)境治理的邊際成本等于排污收費(fèi)水平,從而實(shí)現(xiàn)成本最低的目的，同時(shí)通過(guò)政府部門各項(xiàng)優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼等使污染者不斷改進(jìn)技術(shù)水平，采取先進(jìn)的生產(chǎn)工藝以及促進(jìn)低污染或無(wú)污染新產(chǎn)品出現(xiàn)。從經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具使用比例可以看出，該政策存在不足，應(yīng)加強(qiáng)此類政策的制定。財(cái)政補(bǔ)貼主要是政府對(duì)企業(yè)投入，這些有可能成為一些企業(yè)的隱性利潤(rùn)，所占比例應(yīng)當(dāng)減少。在許可證交易中，河北省政府部門在準(zhǔn)入門檻和轉(zhuǎn)移交易中搭建了較為合理的標(biāo)準(zhǔn)，所占比例合理。稅收優(yōu)惠和污染稅兩者共占比例23.33%，河北省環(huán)境惡化，究其原因主要是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、工業(yè)布局不合理、企業(yè)超標(biāo)排污、煤炭的大量消費(fèi)和以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，因此應(yīng)當(dāng)增加正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)的比例。

公眾監(jiān)督型政策工具的使用可以在社會(huì)上形成良好的社會(huì)氛圍和輿論聲勢(shì),可以通過(guò)不同參與機(jī)制將社會(huì)各階層和各組織的需求和意見(jiàn)反饋給政府部門,對(duì)政府的環(huán)保行為形成一種無(wú)形的壓力,從而使政府部門在決策時(shí)能更多地考慮到社會(huì)和各個(gè)階層的整體利益。但從使用比例上可以看出，公眾監(jiān)督型政策工具嚴(yán)重不足。從信息手段和公眾監(jiān)督的具體條文內(nèi)容分析可以發(fā)現(xiàn)，大多是宏觀層面的政策，具體可行的政策措施很少。如《河北省大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》中第十二條規(guī)定：“強(qiáng)制公開(kāi)各類環(huán)境信息，各級(jí)各部門要規(guī)范發(fā)布環(huán)境信息模式，整合信息資源等?！比绾螐?qiáng)制公開(kāi)，公開(kāi)的渠道是什么都沒(méi)有明確規(guī)定，環(huán)境信息模式也沒(méi)有強(qiáng)性要求，使各級(jí)各部門在具體施實(shí)中有很大的隨意性。在共同參與節(jié)能減排協(xié)議各個(gè)條款中，大部分強(qiáng)調(diào)的是污染行業(yè)和具體污染企業(yè)共同參與，雖然在“河北省發(fā)展和改革委會(huì)關(guān)于印發(fā)《河北省〈應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域?qū)ν夂献鞴芾頃盒修k法〉實(shí)施細(xì)則》的通知”中指出了各設(shè)區(qū)政府、各級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)和高等院校等開(kāi)展節(jié)能減排領(lǐng)域的合作。但如何合作，合作經(jīng)費(fèi)來(lái)源都沒(méi)有提及，這些都會(huì)降低這些非污染單元的工作積極性。

(二)Y維度研究結(jié)論

從綠色生態(tài)環(huán)境維度來(lái)看，相關(guān)配套政策制定基本合理，但仍需要改善。從比例上看，綠色投入、綠色技術(shù)和綠色生產(chǎn)都超過(guò)了30%，差別不是特別明顯。但進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，綠色投入、綠色技術(shù)和綠色生產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)，大部分是靠命令控制型政策工具實(shí)現(xiàn)的，由河北省政府制定、各設(shè)區(qū)政府嚴(yán)格執(zhí)行，主要由政府的行政命令來(lái)完成。例如《河北省人民政府關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》，提出重點(diǎn)耗能行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的任務(wù)：鋼鐵行業(yè)淘汰300立方米以下高爐和20噸以下轉(zhuǎn)爐、電爐等等。雖然此后鋼鐵行業(yè)確實(shí)淘汰了一些小的落后產(chǎn)能，但是企業(yè)為了跨過(guò)生存門檻，紛紛“汰小上大”，鋼鐵產(chǎn)能不減反增，河北省生態(tài)環(huán)境沒(méi)有得到改善。命令控制型政策工具缺乏長(zhǎng)效的激勵(lì)機(jī)制。

綠色技術(shù)占比例最多，說(shuō)明河北省一直重視技術(shù)方面的改革和創(chuàng)新。河北省目前正處于城市、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展時(shí)期，其使用的能源主要是化石能源，化石能源不僅存量有限，使用后排放的廢物量大，危害嚴(yán)重，因此產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和可更新、無(wú)污染綠色能源的研究一直是河北省強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。河北省在政策工具使用上也傾向于綠色技術(shù)，這是河北省改善生態(tài)環(huán)境工作中的一大進(jìn)步。綠色生產(chǎn)占比例33.61%，基本是整體的三分之一，河北省處于環(huán)抱京津的地理位置，肩負(fù)著首都生態(tài)屏障的使命，通過(guò)制定和落實(shí)工業(yè)氣體排放標(biāo)準(zhǔn)、建立省級(jí)工業(yè)氣體排放監(jiān)測(cè)體系，使企業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模發(fā)展，減少對(duì)環(huán)境造成的影響，綠色生產(chǎn)在河北省政策工具中也表現(xiàn)出了一定的優(yōu)勢(shì)。綠色投入包括兩方面的內(nèi)容：一個(gè)是用于環(huán)境治理的投入，可以使環(huán)境質(zhì)量得到改善；一個(gè)是有益社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)健康增長(zhǎng)的綠色投入，可以從源頭上把關(guān)，促進(jìn)“綠色GDP”增長(zhǎng)。從政策內(nèi)容條款上分析，河北省綠色投入主要集中在環(huán)境治理方面，屬于事后控制，不僅投入的社會(huì)成本大，而且環(huán)境惡化再改善更是需要一段漫長(zhǎng)的時(shí)間過(guò)程，因此應(yīng)當(dāng)增加促進(jìn)“綠色GDP”增長(zhǎng)的綠色投入。從比重上分析，綠色投入比綠色技術(shù)少了3.1個(gè)百分點(diǎn)，應(yīng)適當(dāng)增加綠色投入的比例。

(三)對(duì)策建議

1.優(yōu)化基本政策工具——X維度

針對(duì)X維度基本政策工具而言，應(yīng)當(dāng)適度降低命令控制型政策工具的使用頻率。命令控制型政策工具不考慮相應(yīng)成本差異問(wèn)題，實(shí)行“一刀切”要求每個(gè)廠商承擔(dān)同樣份額的污染，并且通過(guò)管制規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)妨礙了企業(yè)采用新技術(shù)。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具有利于技術(shù)改造和創(chuàng)新，應(yīng)增加經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具的使用頻率，使其處于核心位置。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具要求環(huán)境市場(chǎng)主體成熟，這樣才能根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)的改變及時(shí)做出適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)。目前河北省的環(huán)境市場(chǎng)機(jī)制卻并不完全成熟，主要表現(xiàn)在環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度不合理，政府干預(yù)市場(chǎng)行為濃厚，導(dǎo)致個(gè)人和其他組織不能成為環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的所有者，污染排放價(jià)格不是在企業(yè)自己的成本和利潤(rùn)下核算，多是在政府的協(xié)調(diào)下完成,隨意性很大。河北省應(yīng)當(dāng)逐步規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境，建立完善的環(huán)境市場(chǎng)機(jī)制，為經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具的實(shí)施提供成熟的市場(chǎng)。重視公眾參與型政策工具的推動(dòng)作用。公眾參與型政策工具涉及范圍大，參與面廣，易獲得廣泛的社會(huì)支持。河北省已經(jīng)初步運(yùn)用了一些這種類型政策工具，但是實(shí)施效果并不明顯，主要原因是公眾監(jiān)督型政策工具的強(qiáng)制力不足，大部分流于形式。河北省政府在公眾參與型政策工具上的具體內(nèi)容上，首先應(yīng)當(dāng)通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)，建立信息服務(wù)體系，加強(qiáng)環(huán)境信息的公開(kāi)化，尤其是要公布各類企業(yè)的耗能排污狀況以及污染處理方式，以便公民監(jiān)督；成立專門機(jī)構(gòu)，由政府、地方公共團(tuán)體、企業(yè)和居民共同組成，發(fā)揮多元化優(yōu)勢(shì)，共同參與河北省節(jié)能減排事業(yè)。

今后河北省政策工具內(nèi)容條款上應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具為核心，以命令控制型政策工具為輔助，有機(jī)結(jié)合公眾參與型政策工具，組合使用各類環(huán)境政策工具，使之相輔相成，互相促進(jìn)，為河北省節(jié)能減排事業(yè)做出貢獻(xiàn)。

2.加強(qiáng)綠色生態(tài)環(huán)境價(jià)值鏈中綠色投入的支持力度

改善綠色投入、綠色技術(shù)和綠色生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)，優(yōu)化調(diào)整基本政策工具的比例。綠色投入中涉及到的基本政策工具多以污染治理為主，今后政策應(yīng)傾向無(wú)污染的綠色投入方面，投入的關(guān)鍵是長(zhǎng)期性研發(fā)，尤其是那些新能源的研發(fā)工作，有了這方面政策的保障，新能源的研發(fā)就有了堅(jiān)實(shí)的后盾。河北省能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)主要以化石能源為主，其中煤炭消費(fèi)占比重更大，能源開(kāi)采、供應(yīng)與轉(zhuǎn)換、輸配技術(shù)以及其他能源終端使用技術(shù)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在很大差距，電力、交通、建筑、黑色冶金、水泥、化工和石油化工六大產(chǎn)業(yè)部門是碳排放最多的部門，先進(jìn)技術(shù)的嚴(yán)重缺乏以及落后工藝所占比重仍然較高，在能源供應(yīng)和使用上要考慮制定具有前瞻性的政策和措施。綠色投入、綠色技術(shù)和綠色生產(chǎn)所占地位應(yīng)當(dāng)一致，通過(guò)對(duì)河北省政策工具的分析，加強(qiáng)綠色投入的力度。

〔1〕 郭紅巖.美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)對(duì)氣候變化立法所涉重點(diǎn)問(wèn)題研究.中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2013(5)：126-140.

〔2〕 鄭莉.歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化法律制度探析.生態(tài)環(huán)境，2011(11)：172-176.

〔3〕 王焱俠.日本應(yīng)對(duì)氣候變化的行業(yè)減排倡議和行動(dòng)——以日本鋼鐵行業(yè)為例.中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010(1)：75-83.

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〔6〕 莊貴陽(yáng).低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主要途徑與政策工具.浙江經(jīng)濟(jì)，2014(9)：31-32.

〔7〕 肖建華，游高端.生態(tài)環(huán)境政策工具的發(fā)展與選擇策略.理論導(dǎo)刊，2011(7)：37-39.

〔8〕 楊洪剛.中國(guó)環(huán)境政策工具的實(shí)施效果及其選擇研究.上海：復(fù)旦大學(xué)，2009.

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(責(zé)任編輯 周吉光)

The Energy Saving and Emission Reduction Policy Research in Hebei Province Based on Policy Tools

LI Cong-xin, LI Guo-zhu

(Hebei GEO University, Shijiazhuang, Hebei 050031)

Policy tool is an effective way to study the economic and environmental policies, the study of energy saving and emission reduction policy tools in Hebei Province can help clear understanding the whole process of implementation, as well as the implementation effect of policy tools. This paper analyzes the energy saving and emission reduction policy in Hebei province from two dimensions of the basic policy tools and green environment, and analyzes the lessons and inadequacies, finally make reasonable suggestions.

policy tools; the energy saving and emission reduction policy; green ecological environment

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.05.011

2016-08-31

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.05.011.html

時(shí)間：2016-10-20 15：30

河北省科技計(jì)劃項(xiàng)目“新常態(tài)下河北省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)路徑研究”(16457610D)；河北省教育廳重大攻關(guān)課題“協(xié)同發(fā)展背景下京津冀社會(huì)保障協(xié)調(diào)發(fā)展研究”(ZD201616)。

李從欣(1974—)，女，河北石家莊人，管理學(xué)博士，河北地質(zhì)大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院副教授，主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展。

F062.2

A

1007-6875(2016)05-0058-07