新疆北疆國家公園建設的法治研究

摘 要： 建設北疆國家公園是新疆全面深化改革的一項重要任務。通過深化改革推進北疆國家公園法治建設，健全體制機制，地方法治建設應積極引領、推進和規范，重視借鑒成功經驗，堅持依法加強北疆國家公園建設規劃工作，確立生態效益、經濟效益和社會效益協調發展原則。堅持依法加強北疆國家公園的保護與管理，嚴格規范開發利用行為，重視健全和改革生態環境保護管理制度，制定生態環境和資源的質量等級標準，完善保護法律措施，健全兼顧各方的投融資與利益分配機制，促進北疆國家公園和區域內社區和諧發展。堅持依法加強北疆國家公園建設行為的法律規范，建設與開發利用應堅持把保護生態環境放在第一位，堅持依法引領、推進和規范管理文化教育科研等活動，確保把北疆國家公園建設成環境優美、管理優良、各民族團結和睦的幸福之地。

關鍵詞： 北疆國家公園；全面深化改革；絲綢之路經濟帶核心區；地方法規；法治建設

中圖分類號：F207.45 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2016.05.03

歡迎按以下方式引用：顧華詳.新疆北疆國家公園建設的法治研究[J].克拉瑪依學刊，2016（5）16-29.

建立國家公園①體制是加快生態文明制度建設的一項重要內容，是依法對自然價值較高的國土空間實行科學開發、綜合保護、統籌管理，嚴格按照主體功能區定位推動發展的制度建設和運行體制機制的改革創新。中共中央國務院召開新疆工作座談會，在新形勢下新疆工作的目標任務中強調要“著力推進生態文明建設，加快構建生態安全屏障……確保新疆山川秀美、綠洲常在。”[1]第二次中央新疆工作座談會進一步強調，確保到2020年新疆與全國同步全面建成小康社會目標基本實現，新疆的發展要“更加重視保護環境。[2]黨的十八屆三中全會決定提出“建立國家公園體制”，[3]《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》專門就“建立國家公園體制，實行分級統一管理，保護自然生態自然文化遺產原真性、完整性”[4]提出具體要求。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》要求健全主體功能區配套政策體系，“建立國家公園體制，整合設立一批國家公園②，”[5]是從法律政策層面和體制機制方面統籌協調推進自然保護區、森林公園、濕地公園、地質公園和風景名勝區建設，劃定生態保護紅線的重要措施之一，是加快生態文明制度建設的重要內容之一，是建立健全系統完整的生態文明制度體系的關鍵性舉措。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十四次會議上強調，“深化生態文明體制改革，關鍵是要發揮制度的引導、規制、激勵、約束等功能，規范各類開發、利用、保護行為，讓保護者受益、讓損害者受罰。”[6]新疆加快北疆國家公園③建設，是新疆維吾爾自治區黨委從推進治理體系和治理能力現代化的改革總目標出發確定的一項重要改革任務，既是貫徹落實黨的十八屆三中全會的重要改革舉措，也是深入貫徹落實習近平總書記在關于新疆工作總目標中強調的要“做到努力實現新疆生態環境保持良好”，[7]實現“兩個可持續”發展戰略和“把新疆建成最潔凈的地方”的有效途徑，是推動“大美新疆”建設這項重要改革的積極實踐。

習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議上強調：“凡屬重大改革都要于法有據。”[8]北疆國家公園建設是一項重要的改革，建設生態文明關鍵在法治，在改革與建設的過程中，地方黨的領導機關和權力機關要加強法治工作的領導與推進，充分發揮法治的引領、推進和保障作用，各方面都要自覺運用法治思維和法治方式，確保北疆國家公園建設在法治軌道上推進。而確保于法有據、依法引領推進北疆國家公園建設，加強北疆國家公園建設的法治研究就是一項關鍵性的工作。

一、堅持通過深化改革推進北疆國家公園的法治建設

北疆國家公園建設是一項系統性的重大改革，涉及政策法律和體制機制的棘手問題多，各方面利益糾葛，改革任務繁重，堅持在法治化軌道上推進改革工作是一條值得高度重視的可靠路徑。改革既要善于堅持“于法有據”，重視充分運用好“于法有據”這個可靠的路徑，更要堅持通過積極深化改革的實踐，不斷創新發展、總結提升，實現既健全提升法治，又充實豐富改革措施、更好地引領和推進改革工作向縱深發展的多重目標。

（一）重視通過深化改革理順和優化北疆國家公園建設的體制機制

北疆地區具備建立國家公園的優勢和條件。新疆高度重視推進國家公園建設，2010年中央新疆工作座談會召開后，立足區情，新疆維吾爾自治區黨委按照“環保優先、生態立區”的發展理念，提出了“資源開發可持續，生態環境可持續”的戰略方針；第二次中央新疆工作座談會召開后，新疆維吾爾自治區黨委提出了“把新疆建成最潔凈的地方”的綠色發展戰略。北疆地區建立北疆國家公園既有良好的基礎和獨特的優勢。但我國目前涉及國家公園建設的法律分散在土地管理、礦產資源、生態環境、農業、林業、水利、草原、旅游、文化等不同的法律之中，法律制度的體系性和統一規范力較差，主要是現行的森林公園、風景名勝區、自然保護區等都是分別立法，加之所處區域不同，管理主體更加復雜，各地各行其道，特別是缺乏國家公園法治的基本法律，現行的部門行業法規的法律位階較低，制度規范不統一，統籌協調、綜合規范力較弱，導致執法過程中的局部利益糾葛、矛盾重重，法律規范乏力。目前，新疆北疆區域建立國土空間開發保護制度，實施主體功能區制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展，[9]至少應直接涉及國土、水利、工業、農業、林業、畜牧、環保、建設、教育、文化、民族、宗教等眾多部門，加之北疆國家公園地處幾個地州市的行政區域內，還涉及地方、兵團、駐疆央企等不同的管理體制。分散、多頭、多種管理交織的問題突出，部門單位、中央、地方、兵團之間協調困難，給北疆國家公園的管理保護與開發建設帶來諸多困難，使區域內的國土空間開發保護制度建設、主體功能區制度實施難以按照國家公園建設的體制機制要求順利推進。因此，如果不通過深化改革，加強地方專門法治建設，著力破解北疆國家公園建設面臨的各類各級保護地眾多、行政管理主體復雜；相關法規規范不協調、引領性滯后，保護地經費投入不足、管護困難；不同地區相互爭搶項目、互相掣肘等難題，必然會制約北疆國家公園建設的順利推進。

（二）重視通過深化改革構建北疆國家公園建設的新體制機制

國家公園是指國家為保護一個或多個典型生態系統的完整性，為生態旅游、科學研究和環境教育提供場所而劃定的需要特殊保護、管理和利用的自然區域。國家對各種有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布地、有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址等，已經建立相對系統的保護管理和開發利用制度。但長期以來，這些對生態環境保護有較高價值的自然保護地一直被“條塊分割”，被部門利益劃分，被區域所屬切割。這種行政管理切割自然生態系統和野生動植物活動空間的管理體制，使得監管措施分割、體制規則不一、資金使用分散、管理和收益效率低下，管理、保護與開發利用的關系不順，特別是法治規范性差。目前，采取“國家公園”保護的方式已被世界大多數國家廣泛采用。國家發改委等13個部委辦局聯合下發《關于印發建立國家公園體制試點方案的通知》（發改社會〔2015〕171號），對建設國家公園提出具體要求，明確在9個省市開展建立國家公園體制試點。云南、青海等部分先行先試的省市區已初步產生良好的生態效益、社會效益和經濟效益。新疆應堅持通過全面深化改革，加快健全北疆國家公園的法治，確保依法規范管理、保護利用自然資源和人文資源，科學整合、調整優化割據式、碎片化的管理保護體制機制，構建起統籌合力，推進生態文明建設的體制機制建設。

國家公園法治是個復雜的系統工程，涉及眾多責權利的調整規范。強化對資源的有效保護與合理利用是國家公園法治的根本出發點，而積極推進法治、樹立正確的義利觀、彰顯自然與人文資源的美學價值，是生態文明制度建設的核心點。北疆國家公園建設的目的在于保護其區域內的冰川水系、河流湖泊、濕地草地、野生動植物、田園牧場、地質遺址、文物古跡和民族民間文化藝術等生態系統和文化傳承的完整性。重視發揮區域民族文化的整合與引導功能，充分體現遺產管理的民族特征與時代特征，使北疆國家公園具有鮮明的中華文化氣質、民族文化特色、地域文化氣派，形成以法治文化為引領和保障，構建人與自然和諧相處、德法并治的管理范式，制定符合北疆區情，具有科學性、系統性和可操作性的北疆國家公園現代管理的制度和技術規范，提高各類資源的保護效率和利用價值。北疆地區堅持以生態文明建設為引領深化改革，先行先試推進地方法治建設，依法引領、推進和保障北疆國家公園建設，大力發展生態產業，既有利于完善和強化生態環境保護利用循環機制，使天山、阿爾泰山區域的自然資源得到更好保護；又有利于探索可復制、可推廣的成功經驗，為新疆其他區域的國家公園建設提供有益的借鑒；④還能為國家公園建設的頂層設計、管理體制機制及標準體系等探索有效路徑。

（三）重視堅持深化改革推進北疆國家公園的地方法治建設

法治先行是國內外國家公園建設的一條基本經驗。面對目前我國的國家公園的法治較為滯后的現實，按照《中華人民共和國立法法》的規定，屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項，國家尚未制定法律或行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。⑤保護生態環境，推進生態文明建設，法治是基礎和保證，[10]5-16理順北疆國家公園建設的政策和法律規范，堅持推進法治建設是前提和關鍵。“法律是人類最偉大的發明，別的發明使人類學會了駕馭自然，而法律讓人類學會了如何駕馭自己。”[11]法治是人類文明最重要的成果，理應是新疆推進北疆國家公園建設的基本思維和方式，堅持法治建設先行，更加有利于保證深化改革工作的深入推進，更加有利于理順北疆國家公園建設的體制機制，更加有利于解決好北疆各地長期以來積累的各地利益導向所致的種種問題。因此，新疆和北疆區域的地方立法應該先行，堅持把引領、推進和保證北疆國家公園建設、積極回應當地百姓關切作為立法的重點和落腳點。北疆區域內的伊犁哈薩克自治州、博爾塔拉蒙古自治州、昌吉回族自治州，烏魯木齊市、克拉瑪依市、哈密市等立法機關，應該根據《中華人民共和國立法法》的規定，在自治區級立法機關的指導下，積極借鑒國內外經驗，⑥共同推進北疆國家公園的法治建設，同時為推進新疆維吾爾自治區級的地方立法探索和積累經驗。

二、相關地方法治建設應積極引領、推進和規范北疆國家公園建設

依法規范推進北疆國家公園建設，加強保護管理和開發利用，應該堅持法治建設先行，確保北疆國家公園建設與管理做到于法有據，統籌協調，規范推進，依法管理。新疆立法機關應依據《中華人民共和國民族區域自治法》和《中華人民共和國立法法》等有關法律法規，結合北疆國家公園建設的實際，盡快制定《新疆維吾爾自治區北疆國家公園保護管理條例》（以下簡稱《北疆國家公園保護管理條例》），具體規范、引領、推進和保障北疆國家公園的建設。

（一）北疆國家公園應積極借鑒美國國家公園法治的經驗

國家公園是國家為保護典型生態系統完整性和具有高度美學價值特點，為發展生態產業、教育科研和文化陶冶而依法進行特殊保護、管理和利用的自然區域，強化法治和避免對生態環境的干擾與破壞是其顯著特點。美國在自然保護區的建設和自然資源的保護等方面都進行了長期探索和研究，總結吸取了很多教訓，在國家公園法律制度體系建設方面取得了卓越成果。[12]145-146其對國家公園的定義是“依法設立的以保存完整的有價值的特殊地理景觀，保護自然生態系統及物種資源，為未來經濟發展提供資源、生態安全保障，并為公眾提供具有美學欣賞價值的自然景觀或自然綜合體”。[13]美國設立國家公園的目的是為了保護自然資源，其法律制度措施都力求完整保存和更好地體現保護自然資源不被污染破壞、[14]24-31能夠實現可持續發展和為公眾提供具有美學欣賞等公共利益考慮的原則。這與國際自然及自然資源保護聯盟（IUCN）規范國家公園建設的宗旨是一致的。⑦美國國會于1872 年將黃石地區辟為資源保護地。這個全球建立最早的國家公園，是最早真正意義上的依法規范的國家公園，其建設依法模范地遵循了生態環境保護、可持續發展、人與自然和諧相處和公共利益等原則。美國國家公園已建立了完整的管理體制，相關研究涉及“設立標準、管理機構設置、法律基礎、規劃管理、教育和解說系統、游客體驗與資源保護的平衡管理、資金來源與門票管理、特許經營體制”等八個方面，[15]44-48這些法治經驗都值得北疆國家公園在建設和管理中積極借鑒。

（二）重視依法加強北疆國家公園的建設規劃工作

《北疆國家公園保護管理條例》應引領和保障新疆盡快編制公園總體規劃，一經批準的北疆國家公園總體規劃不得擅自變更，確需變更的，應報原審批機關批準。擬定北疆國家公園建設總體規劃，可以考慮將北疆國家公園劃分為四個功能區，即嚴格保護區、生態保育區、游憩展示區和傳統利用區。北疆國家公園覆蓋的區域主要是天山、阿爾泰山等廣泛區域，周邊和區域內涉及的范圍比較廣泛，其中天山自然奇觀是中亞山地眾多珍稀瀕危和特有物種的重要棲息地。天山和阿爾泰山林區森林資源是國家天然林保護工程的重點區域，是新疆重要的生態防護和的水源涵養區、生產生活的水源地。天山一號冰川被視為世界上離大都市最近的冰川，是烏魯木齊市、昌吉市、五家渠市及和靜縣生產生活的水源地，是新疆主要綠洲的水源涵養區。這些功能區應由北疆國家公園管理機構標明區界，設立界樁，向社會公告。目前已經得到依法嚴格保護的區域有卡拉麥里自然保護區和沿天山世界自然遺產地等，亟待納入保護的有天山一號冰川、天山北坡絲綢之路珍貴人文資源等。生態環境保育區包含“保護”與“復育”兩個方面。“保護”即針對生物物種與棲地的監測維護，“復育”即針對瀕危生物的育種繁殖與對受破壞生態系統的重建。具體需要以生態學的原理，監測人與生態系統間的相互影響，包含對于生態的普查與監測、野生動植物的飼育、自然景觀生態的維護工作等，并協調人與生物圈的相互關系，以達到保護區域內單一生物物種乃至不同生物群落所依存棲地的目的，并有效維系自然資源的可持續利用與永續維護。這也對法治建設提出了更高的要求，需要統籌多方面的專業力量進行深入研究。

北疆國家公園內新建項目應符合新疆總體規劃，體現當地民族特色，并與周圍自然景觀風貌相協調；原有建筑物凡是不符合總體規劃的，應逐步改造或搬遷。實施北疆國家公園總體規劃，需要征收北疆國家公園內集體所有的土地、草場和單位、個人所有的房屋、林木及其他不動產的，應按有關法律法規辦理手續，并給予補償。北疆國家公園內經批準的建設項目，建設單位和個人在施工過程中應采取有效措施，保護施工現場周圍的景物、植被、水體和地貌等，不得造成污染和損壞。北疆國家公園管理機構應建設垃圾收集站，實行垃圾分類裝放、定點收集、及時清運、集中處理。當地政府應積極深化供給側結構性改革，打好產業轉型升級組合拳，大力淘汰落后產能，發展低污染、低能耗、高新技術產業，從源頭上清理低、小、散等企業和個人采（挖）礦、淘金行為的污染源，瞄準絲綢之路經濟帶國際高端市場，堅持依法引領，促進和保障綠色經濟、循環經濟、生態旅游、環保產業、新興技術產業，使之成為北疆國家公園及北疆區域內的發展重點，重視利用信息技術，積極借助智能制造，圍繞自然稟賦、生態優勢、民族特色、絲綢之路經濟帶核心區等打造文化創意產業集群，著手從供給側促進制造業運用高新技術重獲新生，通過技術創新提高北疆區域經濟發展質量，實現增長方式的創新與轉型，促進綠色經濟迅速發展，確保綠水青山、金山銀山永駐。

（三）依法確立生態效益、經濟效益和社會效益協調發展的原則

北疆國家公園建設的過程中，應堅持依法積極推進地方立法工作。《北疆國家公園保護管理條例》應明確北疆國家公園的保護管理和開發利用要堅持保護優先、科學規劃、統一管理、永續利用等原則。黨委政府應加強對公園保護管理和開發利用工作的領導，將其納入國民經濟和社會發展規劃，加大投入，加強基礎設施建設。應盡快成立北疆國家公園管理機構，依法加強對北疆國家公園的統一管理，履行貫徹執行有關法律法規和《北疆國家公園保護管理條例》的義務；組織實施北疆國家公園建設總體規劃，制定保護管理措施；負責公共設施的管理；開展資源調查，建立資源檔案；負責北疆國家公園內經營單位的監督管理和安全管理；協調北疆國家公園社區事務并做好服務工作；行使《北疆國家公園保護管理條例》賦予的行政處罰權等主要職責。

國家公園的法治建設，應重點從體制機制和制度措施層面規范生態系統和人文資源的保護管理和開發利用行為。《北疆國家公園保護管理條例》應強化區域內的生態環境系統和人文資源的保護管理與開發利用的統一規劃，北疆國家公園管理機構應成立規劃中心，統一設計編制北疆國家公園的規劃，解決各地規劃設計水平良莠不齊及地方、部門利益不均等問題。強化人財物管理和制度措施的統一性，堅決糾正利益導向和企業化、地方化的傾向，重點解決經費保障和公益化的問題。強化土地、資源等國有和公益屬性，堅持依法規范國家公園內土地征用征收、資源開發利用行為，明確和細化發展成果更多更好地惠及當地居民的制度措施。應依法引領、規范和保障新疆發展和改革、城鄉規劃建設、生態環境保護、國土資源、農林牧水、交通運輸、通信管理、科教文衛體、文物保護、旅游消費、工商稅務、公共安全等相關部門，按照各自職責，做好北疆國家公園的保護管理和開發利用工作；引領和保障北疆國家公園所在地的地（州市）、縣（市區）、鄉（鎮）人民政府，積極協助北疆國家公園做好保護管理和開發利用等相關工作。

三、堅持依法加強北疆國家公園的保護，嚴格規范開發利用行為

立足于源頭保護是建設生態文明、建設大美新疆的治本之策。北疆國家公園建設是新疆生態文明制度建設的改革創新，重視建立生態文明制度體系和立足于源頭嚴防的制度措施是關鍵。生態環境各要素之間相互關聯、相互作用，是人類賴以生存和發展的重要要素，兼具生態功能與經濟價值的雙重屬性。因此，依法保護北疆國家公園的生態環境，規范開發利用行為，相關的法律制度建設是關鍵。

（一）重視健全和改革創新北疆國家公園區域內生態環境保護管理制度

北疆國家公園法治建設應重視規范生態環境和資源的保護與開發利用。國家和新疆都有保護生態環境的法律法規，《北疆國家公園保護管理條例》應該在此基礎上，堅持以推進生態文明建設、建設大美新疆為根本導向，堅持新型工業化、農業現代化、城鎮化和信息化同步發展，牢固樹立保護生態環境就是發展生產力、改善生態環境就是創新生產力的理念，堅持在優先保護的基礎上，進行合理、科學有限度開發利用的方針，不斷探索生態環境保護與開發利用的新路徑。在國家公園內探索加大改革創新力度，加快轉變農業發展方式，增強農村發展活力，引導農村土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營，加快農業現代化建設的制度措施；積極健全國有林區經營管理體制，大力推進集體林權制度改革；先行分區域開展現代草食畜牧業發展試點試驗，探索種養結構調整、適度規模經營培育、金融信貸支持、草原承包經營制度完善等方面[16]的改革路徑。堅持健全北疆公園區域內自然資源資產產權制度、國家自然資源資產管理體制、自然資源監管體制、堅定不移實施主體功能區制度，建立空間規劃體系，落實用途管制，重點是以主體功能區規劃為基礎，穩步統籌各類空間性規劃，著力推進地州縣市區多規合一；堅持建立全過程嚴格管理的制度體系，實行資源有償使用制度、生態補償制度。堅持建立資源環境承載能力監測預警機制，完善污染物排放許可制度，建立統一監管所有污染物排放的環境保護管理制度，完善生態環境信息公布、財政、稅收、價格、金融等政策和法律措施，健全管理體系與監督機制，完善統計、監測、考核辦法，健全減排信息披露方式和環境污染舉報制度，[17]13-23優化環境監管和行政執法體制，從制度層面構建有利于推進和保障北疆國家公園建設的法律制度和機制；建立山水陸、林草木、人口的生產生活等一體統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制，推進污染協同治理；構建從宏觀戰略層面切入，從微觀活動全過程著手，形成著力從山頂到湖泊、從天上到地下的一體化污染物統一監管模式，嚴格把握和自覺遵循生態環境特點和規律，實行污染物排放總量控制制度，建立污染后果嚴懲制度和生態環境損害責任終身追究制，嚴格實行損害賠償制度，建立重大環境違法案件追究刑事責任制度，切實增強環境監管的統一性和有效性，努力維護北疆國家公園生態環境的系統性、多樣性和可持續性。

（二）重視研究制定生態環境和資源質量等級標準，完善法律保護的制度措施

北疆國家公園內的重點保護對象包括：水系、湖泊、濕地；野生動物、植物；文物古跡和特色民居建筑；民族民間文化；田園牧場；地質遺跡，等等。《北疆國家公園保護管理條例》應引領和推進相關部門編制北疆國家公園建設規劃，堅持立法保護先行，先保護后利用，建立健全法律法規，編制保護管理、開發利用和發展規劃，以最大限度保護北疆國家公園的生態環境、自然資源和人文資源。重點是要規范開發人文旅游資源，科學延長文化創意產業鏈條，特別是文化、旅游價值突出，當地群眾盼望開發帶來新發展的人文資源，應該堅持從發揮人文資源最大的利用價值，充分帶動當地文化旅游業發展的角度，規范利用好當地的歷史人文資源，努力做活、做大、做強，做成精品，合力打造“中國新疆旅游”品牌。堅持延展北疆國家公園內豐富多彩、歷史積淀深厚、民族特色鮮明的人文資源的產業鏈、價值鏈，積極開發成為大產業、支柱產業。建設北疆國家公園不僅是一件生態環境保護的大事，也是發展旅游文化產業、帶動經濟社會發展的盛事，更是全社會共享發展成果的大平臺。歷史人文資源的深度開發，對旅游業、影視業、出版業、教育業、科學研究、新技術研發、成果轉化等都產生著系列連鎖效應。因此，相關法律和地方法規應該在綠色發展模式、多元共治的現代環境治理體系、行政監管部門的法律責任等重要領域實現新突破，[18]46-53進一步增強引領力和規范力，推進和保障北疆國家公園建設成為集科教文衛體活動、人文資源開發、文化創意產業發展為一體的旅游新產品新業態，構建以觀光旅游為基礎，休閑度假為主導，民俗風情、冰雪體驗、康復療養、探險訪古、科考研學等專項旅游為特色，集多元化旅游產品體系和綜合服務為一體，具有國際水準的國家公園；以創建國家考古遺址公園、國家5A級景區、世界文化遺產為目標，進行保護與利用，總體規劃設計；還應同步推進文化產業發展、地方經濟發展、脫貧致富，特別是要堅持把鞏固和發展民族團結凸顯出來，把增加老百姓收入和幸福感融合起來，把傳統村落保護與人文資源開發結合起來，留住記憶中的鄉愁，讓傳統文化“活”起來；可以探索國家公園區域內資產收益扶持制度，通過土地（草場）托管、扶持資金折股量化、農村土地（草場）經營權入股等方式，保證區域內貧困人口能夠分享更多資產收益[5]，解決好扶貧攻堅的問題。可以成立相關的管理機構，圍繞北疆國家公園的建設，充分借鑒國內外的成功經驗，引進高端人才和智庫團隊，深入開展研究和研發，采用PPP模式，利用“互聯網+”、冬運會等多種方式，將其建設成為絲綢之路經濟帶最具標志性的世界級國家公園和文化旅游目的地。

（三）重視建立健全兼顧各方的投融資與利益分配機制，促進北疆國家公園和區域內社區和諧發展

《北疆國家公園保護管理條例》應認真貫徹《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）精神，落實《新疆維吾爾自治區人民政府關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》（新政發〔2015〕46號）的具體舉措，重視制定鼓勵和推進PPP投融資發展模式的制度措施，健全吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，促進政府進一步轉變職能，不斷創新北疆國家公園建設的投融資體制機制，依法鼓勵社會資本特別是民間資本更多地參與北疆國家公園項目建設，⑧努力推進北疆國家公園的基礎設施和公共服務設施建設主要靠引進社會資本，做到新上項目原則上都要制定PPP方案，融資手段主要靠PPP模式，并且使之成為新疆改革的亮點和投融資的重要渠道。相關法律法規應重視規范政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價⑨的制度保障，為北疆國家公園建設中的PPP模式健康快速發展，鋪平法治保障之路。還應設立北疆國家公園保護專項資金，用于北疆國家公園的保護管理和扶持區域內的社區發展，特別是重視解決好區域內群眾的脫貧致富、教育醫療、就業創業、文化活動等民生建設問題。資金主要來源應為本級財政預算、上級扶持資金、門票收入、風景名勝資源有償使用費和捐贈等。

堅持嚴密防控環境風險，依法實施環境風險全過程管理。北疆國家公園所在地的鄉（鎮）以上人民政府應加強能源建設，扶持北疆國家公園內的農牧民推廣使用新型替代能源，發展生產，改善生活條件。北疆國家公園內的村民委員會應積極引導農牧民保護區域內的自然環境和公共設施。北疆國家公園管理機構應加強管護站（點）建設，建立巡護制度，預防和制止破壞資源以及公共設施的行為發生。北疆國家公園管理機構應協同林業、草原行政主管部門做好封山育林（草）、護林（草）防火和森林（草原）病蟲害防治等工作，對北疆國家公園生態環境惡化地段進行綠化造林種草，提高森林草原的覆蓋率。北疆國家公園管理機構應協同有關部門加強對區域內湖泊、河流的水質監測，建立水質監測檔案，做好水污染防治工作。凡是企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物的，應按照《中華人民共和國環境保護法》第59條的規定，“責令改正，拒不改正的，依法做出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。”《北疆國家公園保護管理條例》也依法可以根據環境保護的實際需要，增加按日連續處罰的違法行為的種類。凡是因污染環境造成損害的，不論污染者有無過錯，都應當承擔侵權責任。污染者以排污符合國家或者地方污染物排放標準為由主張不承擔責任的，或者以第三人的過錯污染環境造成損害為由主張不承擔責任及要求減輕責任的，各級人民法院都不予支持[19]，確保依法堅決遏制破壞生態環境的違法犯罪行為。

四、堅持依法加強北疆國家公園建設行為的法律規范

北疆國家公園的建設要善于運用法治思維和法治方式推動。法律是文明的產物，同時又是維系文明和促進文明的一種手段。[20]法治就是依據法律之治，就是要堅持依據法律法規管理北疆國家公園的一切事務。現代法治具有規范性、民主性、穩定性、可預期性和權威性等特征，這也決定了它在北疆國家公園建設中具有極為重要的地位和作用。因此，堅持依法管理是推進北疆國家公園建設的關鍵。凡有違反國家法律、地方法規和《北疆國家公園保護管理條例》有關規定的行為，應依法由北疆國家公園管理機構、相關部門和司法機關責令停止違法行為，并按相關規定給予行政處罰；構成犯罪的，必須依法追究其刑事責任。

（一）開發與建設項目應該堅持依法報批后規范實施

北疆國家公園區域內的地州市應依據法律、結合實際，法治先行、深化改革，保護第一、永續利用，區級統籌、地州協同，政府主導、多方參與，統籌規劃、先行試點，積極推進、重點突破的思路，穩步推進北疆國家公園開發與建設。但應注意引導當地居民積極參與國家公園開發與建設。公眾參與機制在北疆國家公園制度中應占有重要地位。目前，我國有關法律并未將當地居民生存與發展問題置于與國家公園共同發展、共同受益的位置上，這既不利于國家公園的建設，也不利于區域內自然資源的保護，反而會在一定程度上威脅到國家公園生態環境和自然資源的保護與開發利用。法治應包含已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。[21]199進一步提高北疆國家公園立法的科學性，確保良法善治，這首先要確立正確的立法指導思想，努力推動北疆國家公園建設的立法從生態環境保護要與經濟發展相協調向生態環境保護優先轉變，切實改變生態保護從屬于經濟發展的被動地位。從主要運用行政強制手段向更加關注人、關愛人的全面發展，致力于推動國家公園建設與區域內居民和睦相處，特別是要與原住民形成“伙伴關系”，實現人與自然和諧相處。從強調立法的數量和速度向更加注重質量和效果的轉變。重視集中群眾的智慧，體現群眾的利益，切實增強法律的科學性、針對性和有效性。為此，地方立法應當重視修改涉及環境保護、土地、森林、草原、水資源、礦產資源和大氣污染防治等方面的法規，《北疆國家公園保護管理條例》應從制度和體制機制上積極協調國家公園與當地居民的關系，通過相關立法保障，引導和推動當地居民積極參與到北疆國家公園的保護和管理當中來，理順人的生存發展、社會發展與生態環境和諧相處的關系，則是北疆國家公園體制機制建設中至關重要的問題。

生態環境區域內的一切建設活動和行為，如果不能做到依法管理和規范，就為人為破壞留下了現實危害和無窮后患。因此，北疆國家公園應嚴格保障區內的管理活動，禁止擅自進行的各種建設，禁止任何人員擅自進入區域內違規作業。北疆國家公園內經批準的建設項目，建設單位和個人在施工過程中必須采取防護措施，積極保護施工現場及周圍景物、植被、水體和地貌等，不得造成污染和損壞。未采取必要保護措施，對施工現場及周圍景物、植被、水體和地貌等造成污染和損壞的，必須限期排除污染、恢復原狀，并對單位和人分別處以罰金。凡是在北疆國家公園內實施的開發與建設項目，應經新疆國家公園管理機構審核后，按有關規定辦理審批手續。擅自在北疆國家公園內進行建設的，限期恢復原狀，并可以按照建筑面積處以罰金。凡是違反規定私搭亂建的，必須限期拆除違法建筑或構筑物，恢復原狀，并以建筑面積處以罰金；對擅自進入區域內違規作業的人員，經批評教育后，可以并處罰金。

北疆國家公園內禁止經營性挖砂、采石、淘金、取土、破壞公共設施、刻畫、涂污、盜挖（采）古樹名木和自然景物等行為，凡有違反規定之一的，必須限期恢復原狀，并處罰金。確因修筑北疆國家公園內的道路、設施和維護等工作需要就地挖砂、采石、取土的，應依法辦理相關手續。北疆國家公園內原有居民生產生活自用確需少量挖砂、采石、取土的，應報經北疆國家公園管理機構同意。經批準挖砂、采石、取土的，應在北疆國家公園管理機構劃定的地點規范作業，并按規定做好植被恢復和防范等相關工作。凡是未在劃定的地點擅自挖砂、采石、取土的，一律限期恢復原狀，并對單位和個人分別處以罰金。嚴禁以任何形式損毀、破壞北疆國家公園內的文物古跡、地質遺跡、自然景觀等，對違法犯罪行為，必須依照《中華人民共和國文物保護法》和相關法律的規定進行處罰。

（二）建設與開發利用應該堅持把保護生態環境放在第一位

堅持用制度保護生態環境，積極完善環境治理和生態修復制度。依據主體功能區劃加快編制北疆國家公園生態功能區劃，提高依法治理和管理的針對性。健全基本的管理制度。應盡快完善北疆國家公園的相關法規，健全生態環境保護的法治機制，重視健全生態保護與綜合治理的體制機制[22]6-17，強化國土空間開發保護制度，對重點生態功能區和農產品主要功能區要建立限制開發，對北疆國家公園內的自然保護區、文化自然遺產、風景名勝區、森林公園、地質公園等都要建立健全禁止開發、規范利用的制度，完善最嚴格的土地、礦產、耕地、水資源和森林、草原管理制度。引領和推進北疆國家公園建設堅持從環境準入、監管、執法、監督、法治建設等方面統籌協調。推進生態環境保護工作，實行項目限批和嚴格準入制度，防止污染企業向北疆國家公園轉移。充分發揮北疆國家公園建設對區域經濟轉型的倒逼作用，推動供給側結構性調整和產業優化升級，注重加強與司法、紀檢、監察等部門的合作，綜合利用執法手段查處環境違法違紀行為，通過階梯水價、水資源補償機制，加強對北疆國家公園區域內水資源開發的規劃管理，強化水資源總量的控制。堅持建立健全相關制度機制，確保依法推行環境污染第三方監督和治理。

堅持依法嚴格保護北疆國家公園內的自然生態環境系統。進一步研究礦產資源儲備制度，完善北疆國家公園內的礦產勘查開發準入、退出機制，嚴格規范礦產開采行為。凡是向北疆國家公園內河流、湖泊、濕地超標排放污水的，由環境保護行政主管部門依法處罰。改變水環境自然狀態的，由水行政主管部門依法處罰。禁止亂砍濫伐林木、毀林（草）開墾、禁止擅自引進外來物種，禁止獵捕野生動物、采挖野生植物。違規野外用火的，凡是違反規定之一者，由林業或草原行政主管部門依法處罰。當事人對行政處罰決定不服的，依照《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的規定辦理。上述行為凡構成犯罪的，依法追究刑事責任。

（三）堅持依法引領、推進和規范管理文化教育科研等活動

注重依法引領、推進和保障北疆國家公園內社會和科學事業的創新發展。提升北疆國家公園內的國民文明素質，是保證北疆國家公園建設發展和法治的基礎。地方政府應大力實施教育、科學、文化創新發展工程，積極集聚北疆區域內各方面的力量，構建具有地方特色、民族特色的科學文化創新機制。新疆應在北疆國家公園內建立科普館，加強科學知識的宣傳和普及工作。構建具有地方民族特色的中華優秀傳統文化傳承與創新機制，推進各具特色的民族傳統文化與北疆國家公園建設相互融合、相互促進，實現創造性轉化和創新性的相得益彰式的發展。重視從促進經濟社會事業發展的角度廣泛普及優秀傳統文化，并逐步納入國民教育，引導青少年繼承和發揚中華優秀文化傳統。重視加強區域內豐富的非物質文化遺產保護與傳承，有計劃地引領和扶持地方民族傳統工藝、傳統戲曲、民間文化的傳承振興與創新發展，結合北疆國家公園的建設，積極扶持當地的民間文化社團組織與旅游業、文化產業發展相結合，實現相伴相隨、相互促進式的共同發展。

依法管理是一切事業健康發展的基礎。北疆國家公園應依法健全黨委領導、政府管理、行業自律、社會監督、企事業單位依法運營的經營管理體制。只有實現日常管理法治化，才能保證北疆國家公園的建設與經營管理實現法治化，特別是正當的日常活動如果不依法嚴格規范和管理，就會為違法犯罪行為留下隱患。因此，凡是在北疆國家公園內設置、張貼廣告，舉辦大型游樂、影視拍攝、科考探險、徒步旅行等活動，或因科研教學需要在區域內捕捉野生動物和采集野生植物等活動的，都必須堅持先報經北疆國家公園管理機構審核，依照有關法律法規辦理審批手續，并同步部署相應的防護和管控措施。違反規定擅自進行上述活動的，應當依法沒收實物或違法所得，并處罰金；情節嚴重的，可加重并處罰金的力度。

（四）堅持依法加強區域內的經營與管理工作

建設法治化的經營管理環境。加強自然資源和人文資源的保護利用，嚴禁破壞性、危險性和具有隱患性的開發利用和不當經營行為。《北疆國家公園保護管理條例》應重視依法建立運用市場規律推進的制度。建設北疆國家公園同樣需要依靠市場機制，要善于依法運用市場機制促進北疆國家公園建設中的資源節約和生態環境保護，地方立法機關應及時對開發建設項目和經營管理行為做出制度安排。重視健全法律責任追究和賠償制度。北疆國家公園內的生態資源環境和人文資源都是重要的公共產品，對其任何形式的破壞和損害要依法嚴肅追究法律責任，并進行經濟賠償。要加強生態環境和資源的監管，健全生態環境保護責任追究制度和環境、資源損害賠償制度。在《北疆國家公園保護管理條例》中要堅持法規的正當性，堅持從根本上維護全局利益，避免治理部門利益、地方利益與公共利益之間的沖突。重視加強北疆國家公園內生態文明建設的考核評價制度建設，根據北疆國家公園區域內不同主體功能區的定位要求，健全差別化的財政收入、產業發展、項目投資、人口流動、土地管理、資源開發、環境保護等政策[5]，穩步推進分類考核的績效評價辦法，建立健全充分體現生態文明建設要求的措施體系、考核辦法和獎懲機制，逐步淡化北疆國家公園區域內地方GDP考核，增加生態文明建設業績在政府和干部考核評價中的權重，切實把自然資源消耗、環境損害、生態效益，應對生態環境突發事件、土壤污染防治、自然災害防控，脫貧致富、社會事業發展、社會管理等指標納入經濟社會發展評價體系。

堅持依法規范經營行為。《北疆國家公園保護管理條例》應大力推進市場化的經營管理體制機制，引入市場競爭機制，按照推動供給方式多元化，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與的要求，創新公共服務和經營管理的方式。可以探索制定發布購買公共服務目錄，對景區內的服務項目推行特許經營、定向委托、戰略合作、競爭性評審等方式[5]，創新北疆國家公園內公共服務和經營管理的體制機制。應該制定公園內的經營與管理，實行經管分離、特許經營的原則。對在北疆國家公園內從事合法經營活動的單位和個人，應要求其在劃定的區域開展經營活動，按國家有關規定繳納風景名勝資源有償使用費。鼓勵單位和個人在劃定的范圍內，開展具有保護、傳承和弘揚民族文化的特色經營活動。北疆國家公園保護區內除已經開放的旅游景點外，禁止進行各種開發建設，禁止任何人員擅自進入未開放開發的區域。

（五）重視依法加強北疆國家公園日常工作的管理

創業之時，當有法治之策；攻堅之際，最需法治助力；管理之事，唯有法治規范。細節往往是決定大業長久發展的關鍵性因素。北疆國家公園地處絲綢之路經濟帶核心區，安全穩定受到國內外多種因素影響，日常管理效果會受到各方面廣泛關注。《北疆國家公園保護管理條例》應重視日常經營管理工作的規范。重視從北疆國家公園區域當地實際出發，創新政府治理、社會管理的理念，引導各方面強化法治意識和服務意識，積極寓管理于服務之中，堅持以服務促進管理水平的提升。日常管理可以探索實行準入待遇加負面清單的管理模式，堅持做到建設項目推進到哪里，日常管理涉及哪里，法治監督就要跟進到哪里。北疆國家公園管理機構應組織經營單位建立健全內部管理制度，加強對北疆國家公園內安全、治安消防、社會秩序、環境衛生、價格規范和經營活動的管理。還應重視對區域內管理人員的日常管理。對北疆國家公園管理機構和工作人員，應注意從當地民族員工素質、風俗習慣實際出發，注重崗前培訓和職業素質的教育提升。在職業素質普遍提高的基礎上，應重視在員工中營造自律與他律結合的保護生態環境資源的社會氛圍，廣泛樹立法治意識，形成人人關心環保、參與環保的良好氛圍。[23]57-60重視引導員工明確其工作職責，強化員工的法治思維和法治意識，逐步提高其依法履職、運用發展方式解決問題的能力。堅持嚴肅員工的法紀意識。北疆國家公園地域廣闊，在萬山叢中，在茫茫林海、一望無際的草原之中，員工法治意識是自我約束、自我管理和實現管理法治化的基礎。凡在社會管理與服務、資源保護管理和開發利用中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊、貪贓枉法的，應由其所在單位或上級主管部門嚴肅處分；構成犯罪的，依法追究其刑事責任。確保北疆國家公園不但自然環境優美，而且社會環境和社會管理也優良，成為樹立新疆形象的品牌。

注釋：

①“國家公園”（National park）的概念最早起于美國。一般認為是由美國藝術家喬治·卡特琳提出的。因其在西部旅途中看到工業文明對當地文明、生態的破壞，遂于1832年提出設立“國家公園”來保護西部原始、自然之美。經過各界人士不懈努力，1872年，美國國會通過“黃石法案”，標志著法律意義上的世界首個國家公園得以依法建立。

②《云南省國家公園管理條例》是全國省級地方立法方面堅持深化改革、先行先試的成果，充分體現了“建立國家公園體制，整合設立一批國家公園”的要求，對新疆有很好的啟示作用：（1）明確了“國家公園”的概念，將“國家公園”界定為“是指經批準設立的，以保護具有國家或者國際重要意義的自然資源和人文資源為目的，兼有科學研究、科普教育、游憩展示和社區發展等功能的保護區域”。（2）國家公園的設立，應當符合云南省國家公園發展規劃和云南省國家公園地方標準，由州（市）人民政府提出設立申請，經省人民政府林業行政部門征求有關部門意見后，提出審查意見，報省人民政府批準。（3）國家公園的管理機制，省人民政府應當將國家公園的發展納入國民經濟和社會發展規劃，建立管理協調機制：將保護和管理經費列入財政預算；省人民政府林業行政部門負責本省國家公園的管理和監督；發展改革、教育、科技、財政、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、農業、水利、文化、旅游等部門按照各自職責做好有關工作；國家公園所在地的州（市）人民政府應當明確國家公園管理機構。（4）國家公園的執法協作機制：國家公園所在地的州（市）人民政府應當加強國家公園管理機構隊伍建設，建立執法協作機制，可以根據工作需要實施綜合 行政執法。

③北疆國家公園的區域范圍比較廣泛，明確具體的范圍是一項十分復雜的系統性工程，需要專門力量進行深入的專題研究，不在本文研究的范圍之內。

④新疆有42個國家濕地公園。2016年，巴楚邦克爾國家濕地公園、尉犁羅布淖爾國家濕地公園、和碩塔什汗國家濕地公園、呼圖壁大海子國家濕地公園、新疆天山阿合牙孜國家濕地公園、溫泉博爾塔拉河國家濕地公園、天山北坡頭屯河國家濕地公園、哈巴河阿克齊國家濕地公園、阿合奇托什干河國家濕地公園等9個國家濕地公園新入選試點名單，列入試點的國家濕地公園將在5年后進行正式驗收。新疆目前入選國家濕地公園試點的已有33個，其中僅賽里木湖國家濕地公園獲得國家林業局驗收，正式掛牌為國家濕地公園。石鑫.新疆9個國家濕地公園新入選試點名單[N].新疆日報，2016-1-18（3）。

⑤《中華人民共和國立法法》第七十三條規定：地方性法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。設區的市、自治州根據本條第一款、第二款制定地方性法規，限于本法第七十二條第二款規定的事項。即設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。

⑥一是國內已有地方先行的專門立法例：于2014年1月1日起施行的《云南省迪慶藏族自治州香格里拉普達措國家公園保護管理條例》。2015年11月26日公布的《云南省國家公園管理條例》。二是地方相關智庫成果也已形成：廣東省社會科學院旅游研究所課題組開展專題研究，建議廣東省應創新提速國家公園體制，建立重視國家公園建設試點工作，出臺《廣東省人民政府關于推進國家公園建設試點工作的意見》，編制《廣東省國家公園發展規劃綱要》，爭取出臺《國家公園基本條件》、《國家公園資源調查與評價技術規程》、《國家公園總體規劃技術規程》、《國家公園建設規范》等國家公園地方推薦標準。

⑦國際自然及自然資源保護聯盟（IUCN）將國家公園規范為“它有一個或多個生態系統，通常沒有或很少受到人類占據及開發的影響，這里的物種具有科學的、教育的或游憩的特定作用，或者這里存在著具有高度美學價值的自然景觀；在這里，國家最高管理機構一旦有可能就采取措施，在整個范圍內阻止或取締人類的占據和開發并切實尊重這里的生態、地貌或美學實體，以此證明國家公園的設立；到此觀光須以游憩、教育及文化陶冶為目的，并得到批準。”包慶德，夏承伯.國家公園：自然生態資本保育的制度保障[J].自然辯證法研究，2012（6）：97。

⑧2015年10月19日，新疆維吾爾自治區黨委召開政府和社會資本合作（PPP）項目簽約大會。經自治區人民政府同意，新疆發展改革委面向全社會發布了2015年兩批引入社會資本示范項目，其中第一批53個、第二批72個項目中，已有許多涉及北疆國家公園區域內的生態環保、農業水利、基礎設施、交通能源、信息和民用空間基礎設施、社會事業等方面的項目，如伊犁河谷百萬畝生態經濟林建設項目、烏魯木齊雅瑪里克山綠化工程、尼勒克縣萬畝農業示范園及農副產品精深加工項目，阿勒泰市環城荒山綠化項目、沙灣縣金溝河河道生態治理工程、阿勒泰阿依海國際滑雪度假區服務配套區項目、布爾津縣沖乎爾天然生態養生小鎮項目等。今后項目設計和規劃，政府要強化支持北疆國家公園建設的意識，《北疆國家公園保護管理條例》等地方法規要重視引領、推進和保障PPP項目積極參與北疆國家公園的建設。

⑨對價（consideration）是英美合同法中的重要概念，其內涵是一方為換取另一方做某事的承諾而向另一方支付的金錢代價或得到該種承諾的承諾。簡而言之，對價是指當事人一方在獲得某種利益時，必須給付對方相應的代價，也是一方被賦予的某種權利、利益、好處或利潤，或是另一方承擔的容忍、損害、損失或責任。《中華人民共和國票據法》第10條第1款規定：“票據的簽發、取得和轉讓，應當遵循誠實信用的原則，具有真實的交易關系和債權債務關系。”第2款規定：“票據的取得，必須給付對價，即應當給付票據雙方當事人認可的相對應的代價。”如果一方當事人提供不符合雙方認可的對價，不僅構成民法中的違約責任，在票據法中也被認為是無對價，只有在事后追認同意的，才構成對價。從法律上看，對價是一種等價有償的允諾關系；從經濟學的角度看，對價就是利益沖突的雙方處于各自利益最優狀況的要約而又互不被對方接受時，通過兩個或兩個以上平等主體之間的妥協關系來解決這一沖突。即在兩個以上平等主體之間由于經濟利益調整導致法律關系沖突時，矛盾各方所作出的讓步，這種讓步也可以理解為是由于雙方從強調自身利益出發而給對方造成的損失的一種補償。目前，推進PPP模式中亟待依法明確的問題就是“對價”，社會資本對此抱有更多的期待，所以，相關法律法規應重視規范PPP項目中的“對價”，加強經營管理行為的規范與引領，避免和防控投資風險，依法保證社會資本的預期收益。

參考文獻：

[1]劉維濤.中共中央國務院召開新疆工作座談會[N].人民日報，2010-5-21（4）.

[2]本報北京5月29日電.習近平在第二次中央新疆工作座談會上強調，堅持依法治疆團結穩疆長期建疆，團結各族人民建設社會主義新疆[N].人民日報，2014-5-30（1）.

[3]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決 定[N].人民日報，2013-11-16（1）.

[4]中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見[N].人民日報，2015-5-6（1）.

[5]中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要[N].人民日報，2016-3-18（1）.

[6]新華網北京7月1日電.習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第十四次會議[N].人民日報，2015-7-2（1）.

[7]姚彤.自治區深入貫徹落實習近平總書記關于新疆工作總目標再動員會議強調，堅決貫徹以習近平同志為總書記的黨中央治疆方略，緊緊圍繞社會穩定和長治久安總目標推進各項工作，陳全國出席并講話[N].新疆日報，2016-9-18（1）.

[8]新華網北京2月28日電.習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議強調：把抓落實作為推進改革工作的重點，真抓實干蹄疾步穩務求實效[N].人民日報，2014-3-1（1）.

[9]中共新疆維吾爾自治區委員會貫徹落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的實施意見[N].新疆日報，2014-4-8（1-3）.

[10]顧華詳.我國生態環境保護與治理的法治機制研究[J].湖南財政經濟學院學報，2012（6）.

[11]E·博登海默.法理學法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，1999.

[12]李夢雯，王躍先.中美國家公園法律制度比較研究及啟示[J].學理論，2015（10）.

[13]廣東省社會科學院旅游研究所課題組.廣東應創新提速國家公園體制[N].南方日報，2015-1-23（F02）.

[14]顧華詳.論法治新疆建設的路徑選擇[J].新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2013（2）.

[15]王輝，孫靜.美國國家公園管理體制進展研究[J].遼寧師范大學學報（社會科學版），2015（1）.

[16]國務院辦公廳關于加快轉變農業發展方式的意見（國辦發〔2015〕59號）[R].國務院辦公廳，2015-7-30.

[17]顧華詳.論哥本哈根協議的法律價值——兼論中國應對全球氣候變化法律措施的完善[J].重慶大學學報（社會科學版），2010（1）.

[18]顧華詳.構建全面推進生態文明建設的法治新體制機制——新修訂《中華人民共和國環境保護法》評析[J].江漢大學學報（社會科學版），2015（4）.

[19]最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋（法釋〔2015〕12號）[R].第1條、第5條第3款.

[20]羅斯科·龐德.法理學（第三卷）[M].廖德宇，譯.北京：法律出版社，2007.

[21]亞里士多德.政治學[M].吳壽彭，譯.北京：商務印書館，1965.

[22]顧華詳.新疆生態環境保護的對策研究——兼論加強我國生態環境保護法治的若干問題[J].烏魯木齊職業大學學報，2011（3）.

[23]楊辛夷，覃麗華.國有資本生態資源保護功能的實現條件[J].中南林業科技大學學報（社會科學版），2015（3）.