我國(guó)行政監(jiān)督監(jiān)督體的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題分析及相關(guān)對(duì)策研究

王云龍+馮亞冷

【摘 要】作為行政管理制度中的一項(xiàng)基本職能，行政監(jiān)督司維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必不可少機(jī)制。當(dāng)前，在我國(guó)行政監(jiān)督體制不夠完善，諸多問(wèn)題層出不窮的嚴(yán)峻形勢(shì)下，行政監(jiān)督機(jī)制的制度化和機(jī)制化發(fā)展已被提上日程，成為我國(guó)行政監(jiān)督體系發(fā)展中不可忽視的環(huán)節(jié)。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政監(jiān)督體制在運(yùn)行中所暴露出一系列問(wèn)題的剖析，進(jìn)而為我國(guó)行政監(jiān)督制度的完善提出了對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】行政監(jiān)督;服務(wù)型;法制

在反腐形勢(shì)依舊嚴(yán)峻的今天，推進(jìn)行政管理活動(dòng)的法制化顯得更為迫切。作為行政管理不可或缺的組成部分，行政監(jiān)督是保證行政管理活動(dòng)有效進(jìn)行不容忽視的手段和保障。因而，怎樣緊跟時(shí)代步伐，把我國(guó)當(dāng)前的行政監(jiān)督現(xiàn)狀同時(shí)代背景相結(jié)合形成獨(dú)具時(shí)代特色的社會(huì)主義行政監(jiān)督體制成為我國(guó)當(dāng)前的一項(xiàng)重要工作。進(jìn)一步完善行政監(jiān)督制度將公共權(quán)利關(guān)進(jìn)籠子里，不僅是推進(jìn)行政體制改革的“快車(chē)道”，同時(shí)也為政府增強(qiáng)自身建設(shè)提供了可靠保障。構(gòu)建合理的行政監(jiān)督制度，約束公共權(quán)利的運(yùn)用方式方法，一方面可以完善行政體制改革另一方面也能夠強(qiáng)化政府自身建設(shè)。雖然我國(guó)行政監(jiān)督制度已經(jīng)日趨完善，但我國(guó)行政監(jiān)督體系仍存在諸多軟肋，因而需要從不同的角度進(jìn)行改進(jìn)和完善。

一、我國(guó)行政監(jiān)督體系的現(xiàn)狀

我國(guó)的行政監(jiān)督體制有外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督之分。外部監(jiān)督又細(xì)分為外部權(quán)力監(jiān)督和外部非權(quán)力監(jiān)督。權(quán)力監(jiān)督包括中國(guó)共產(chǎn)黨、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家司法機(jī)關(guān)實(shí)施的行政監(jiān)督;而外部非權(quán)力監(jiān)督指的是人民政治協(xié)商會(huì)議、各民主黨派、社會(huì)輿論、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)輿論團(tuán)體對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員所進(jìn)行的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督又可以分為內(nèi)部專(zhuān)門(mén)監(jiān)督和內(nèi)部非專(zhuān)門(mén)監(jiān)督。內(nèi)部專(zhuān)門(mén)監(jiān)督包括：審計(jì)監(jiān)督與質(zhì)量監(jiān)督、物價(jià)監(jiān)督和行政監(jiān)督等。內(nèi)部非專(zhuān)門(mén)監(jiān)督則包括：平行監(jiān)督和上下層級(jí)監(jiān)督。

不難看出，現(xiàn)在我國(guó)行政監(jiān)督體系中涉及面廣、包含量大，各個(gè)監(jiān)督機(jī)制在現(xiàn)實(shí)生活中起著防治結(jié)合的功效。理論上看，行政監(jiān)督有著監(jiān)督內(nèi)容廣泛、客體公開(kāi)和主體多元的特征，這都有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的民主性、經(jīng)常性和公開(kāi)性原則。通過(guò)內(nèi)外部監(jiān)督相結(jié)合形成多維監(jiān)督體系，最終實(shí)現(xiàn)整體行政效率的提高。

二、構(gòu)建服務(wù)型政府中行政監(jiān)督制度的必要性

當(dāng)今的政府已經(jīng)由最初的行政國(guó)式管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)檫€政于社會(huì)的服務(wù)型政府（大政府轉(zhuǎn)變?yōu)樾≌?。在公民和社?huì)為主體的思想下，以社會(huì)秩序?yàn)榭蚣?，政府按照公民意愿并以為民服?wù)為根本宗旨是對(duì)服務(wù)型政府的詮釋。服務(wù)型政府以為公眾、社會(huì)服務(wù)作為自身存在和發(fā)展的根本宗旨。建立起規(guī)范的行政監(jiān)督體制是保證構(gòu)建權(quán)為民所用、利為民所圖的服務(wù)型政府的必要途徑。

完善行政監(jiān)督體制是構(gòu)建廉潔行政和責(zé)任行政的服務(wù)型政府的重要步驟。服務(wù)型政府的基本要求之一是強(qiáng)化政府責(zé)任感和提高政府反腐能力。只有建立完善的政府責(zé)任約束機(jī)制才能避免政府活動(dòng)偏離為人民服務(wù)這一根本宗旨，防止政府行為的私立化和貪腐化。服務(wù)型政府還可以有效的消除行政機(jī)關(guān)特權(quán)意識(shí)的弱化和行政特權(quán)的消除。最終，服務(wù)型政府通過(guò)其自身的行政透明化和公民參與使得腐敗行為難以找到適合其生存的環(huán)境，進(jìn)而保證其理念的實(shí)現(xiàn)。

三、現(xiàn)階段行政監(jiān)督體制所存在的問(wèn)題

事實(shí)上，由于行政監(jiān)督體系存在諸多顯而易見(jiàn)的缺陷，同時(shí)缺少應(yīng)有的權(quán)威性與獨(dú)立性，導(dǎo)致監(jiān)督系統(tǒng)雜亂無(wú)章、監(jiān)督體制運(yùn)行及其低效。這些問(wèn)題直接表現(xiàn)為行政監(jiān)督的滯后、缺失和監(jiān)督無(wú)力，具體來(lái)說(shuō)包括以下幾方面：

首先，總體來(lái)看，由于監(jiān)督合力較弱，導(dǎo)致多元化監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)有力的整合?；谖覈?guó)行政監(jiān)督體制中機(jī)構(gòu)眾多、主題多元、方式和渠道也很復(fù)雜這些特征，如若沒(méi)有有力的整合將很難發(fā)揮出監(jiān)督體制應(yīng)有的作用。事實(shí)上，由于各個(gè)監(jiān)督主體之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，監(jiān)督權(quán)的界限劃分也是模糊不清，致使權(quán)力濫用、越權(quán)行為、互相扯皮和明爭(zhēng)暗斗的情況層出不窮。監(jiān)管重疊導(dǎo)致人人皆有監(jiān)管權(quán)，事實(shí)上確實(shí)人人都不管，引發(fā)一系列貪污腐敗問(wèn)題難以有效解決。這一切都使監(jiān)管的效力大打折扣。

其次，立法機(jī)關(guān)缺乏規(guī)范的立法。行政監(jiān)督立法對(duì)完善和提高行政監(jiān)督效力起著重要保證。西方通過(guò)對(duì)行政監(jiān)督體制立法，使得行政監(jiān)督體制擁有了更高的可信度和權(quán)威性。這對(duì)于增強(qiáng)行政監(jiān)督體制的執(zhí)行力存在著至關(guān)重要的作用。

再次，我國(guó)行政監(jiān)督在事前預(yù)防和事中控制方面不夠重視，只是一味側(cè)重事后懲罰性監(jiān)督。事實(shí)上，在行政監(jiān)督的三個(gè)階段中最為重要的并不是追懲，而應(yīng)是將事前預(yù)防、事中控制和事后追懲三者有機(jī)結(jié)合，以事前預(yù)防為主事中控制和事后追懲為輔，最終實(shí)現(xiàn)防治結(jié)合有效監(jiān)督的根本目的。當(dāng)前，由于我國(guó)行政監(jiān)督體制過(guò)于忽視事前預(yù)防這一環(huán)節(jié)，而事中控制又往往流于形式，導(dǎo)致行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)幾乎天天在做事后追懲的工作，最終使得行政監(jiān)督活動(dòng)陷于被動(dòng)，處處都被牽著鼻子走。

最后，存在對(duì)社會(huì)輿論的忽視。理論上來(lái)看，群眾的力量是無(wú)窮的，社會(huì)監(jiān)督應(yīng)該是最為廣泛、最為有效的監(jiān)督方式。而事實(shí)上，我國(guó)監(jiān)督體制對(duì)公民監(jiān)督和社會(huì)輿論監(jiān)督的重視往往只停留在案卷上。在實(shí)踐中，無(wú)視群眾意見(jiàn)甚至打擊報(bào)復(fù)上訪群眾的事件已然是見(jiàn)怪不怪。社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)輿論這些本應(yīng)為監(jiān)督助力的角色，被部分籠外的權(quán)利扣上了沒(méi)有權(quán)威甚至是無(wú)理取鬧的惡名。最終，本應(yīng)盛放權(quán)利的籠子里卻被關(guān)進(jìn)了諸多監(jiān)督主體。

四、提高我國(guó)行政監(jiān)督體制的相關(guān)對(duì)策建議

首先，建立錐形領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督體系，防止多重領(lǐng)導(dǎo)體制的出現(xiàn)。行政監(jiān)督體制的具有獨(dú)立性是一個(gè)國(guó)家內(nèi)部公正公平得以存在的基礎(chǔ)，也是一國(guó)行政體系構(gòu)建的基本原則。要保證監(jiān)督體系的獨(dú)立性，就要求行政監(jiān)督的實(shí)施主體不受外界因素的直接或間接干擾，這才能夠保證監(jiān)督主體充分行使其權(quán)力，進(jìn)而也為其權(quán)威性的樹(shù)立提供了可能。

其次，強(qiáng)化行政監(jiān)督體系的法制化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督有法可依。依法行政最重要的一個(gè)前提條件就是行政監(jiān)督立法。現(xiàn)今通過(guò)行政立法推動(dòng)抽象行政成為行政審查的范圍已成為大勢(shì)所趨，構(gòu)建起行政監(jiān)督體系的法律保障網(wǎng)勢(shì)在必行，只有構(gòu)建起具有權(quán)威性的法律保障體系，才能保證行政監(jiān)督高速、高效、不越軌的運(yùn)行。

最后，完善行政申訴監(jiān)督體制。行政申訴監(jiān)督在二戰(zhàn)后的西方國(guó)家曾普遍流行，是由于那時(shí)的政府不像自由放任時(shí)期的政府一樣，只當(dāng)“守夜人”，而是對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展負(fù)有較大的責(zé)任，行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，授權(quán)性行政立法的增多，造成行政訴訟率的跳躍式直線上升，而其中由行政人員違法違紀(jì)引起案件的又占據(jù)了絕大多數(shù)。面對(duì)如此雜如繁星的案件，一般行政訴訟機(jī)關(guān)必然會(huì)應(yīng)接不暇。這樣許多不法的行為就無(wú)法通過(guò)司法程序得到糾正。行政申訴的最大優(yōu)點(diǎn)就在于，可以在公民合法權(quán)益收到侵犯之前提前預(yù)警，在公民權(quán)益受到侵犯之后及時(shí)補(bǔ)救。

五、結(jié)語(yǔ)

總而言之，我國(guó)行政監(jiān)督體系構(gòu)建中必須提高行政監(jiān)督力度，切實(shí)做到權(quán)為民所用、利為民所圖，真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的構(gòu)建和體現(xiàn)為人民服務(wù)這一黨的根本宗旨。只有這樣才能真正將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，展現(xiàn)陽(yáng)光行政、清明用權(quán)的魅力。作為當(dāng)前政治體制改革的重要內(nèi)容之一，增強(qiáng)行政監(jiān)督體制改革必須以加強(qiáng)法制化建設(shè)、完善監(jiān)督體系構(gòu)建、提高行政人員素養(yǎng)等方面作為切入點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)行政監(jiān)督體系的制度化建設(shè)，最終為我國(guó)全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年的戰(zhàn)略目標(biāo)保駕護(hù)航。

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