論國民政府城市社會行政組織的創建
——以武漢為例

□張繼才

（武漢科技大學湖北非營利組織研究中心，湖北武漢 430065）

論國民政府城市社會行政組織的創建
——以武漢為例

□張繼才

（武漢科技大學湖北非營利組織研究中心，湖北武漢 430065）

中國城市社會行政組織的創設，始于國民政府《特別市組織法》、《市組織法》之頒布。城市社會行政機構的設置，在中國屬于首創。其職責范圍很大，管理的社會事務相當多。在草創階段，城市社會行政工作的重心主要是設立機構，建章立制，當然，在社會事業上也有一些舉措。城市社會行政組織的建立，開創了城市社會管理新格局，推動了有關都市文明與城市社會管理知識的普及，促進了城市社會管理理念的更新。但在國民黨統治時期的舊中國，其效果則未盡人意。

城市社會局；社會行政；社會建設

中國城市社會行政組織的創設，始于《特別市組織法》、《市組織法》之頒布。這兩部法規，于1928年6月20日由國民黨中央政治會議通過，7月3日由國民政府公布。有學者認為，這是“中國第一部全國通行的市組織法，從法律上確立了現代市制。”［1］（P152）筆者認為，不僅如此，它在社會行政管理上，同樣具有開創性意義——不僅第一次以“社會局”名稱命名社會行政管理機構，而且第一次把社會管理專門化，作為城市市政的重要內容。本文以武漢為例，闡述國民政府城市社會行政組織的創建及其影響。

1

武漢三鎮長期處于分治狀態。1926年夏秋國民革命軍進入武漢后，分治狀況才逐步改變。12月初，國民政府在武漢設立漢口市與武昌市。1927年4月，武漢市政委員會建立，武漢第一次成為完整的城市。1929年蔣桂戰爭之后，武漢脫離桂系控制，為蔣介石中央集團勢力所掌控。4月，武漢改為特別市。6月，武漢再度分治，漢口特別市轄漢口、漢陽，隸屬國民政府，武昌城區則歸湖北省政府管轄。1930年，國民政府調整市制，分市為院轄市與省轄市，漢口變為省轄市。武漢社會行政管理機構社會局成立于1928年11月，1929年6月武漢再度分治時，社會行政管理也相應分治。從1928年社會行政管理機構設立，到1930年國民政府市制調整，武漢社會行政管理基本上處于草創時期。

武漢市社會局1928年11月創設之時，隸屬武漢市政委員會。漢口特別市社會局成立于1929年7月，隸屬漢口特別市市政府。前后相繼的兩個社會局設立的依據則來源于《特別市組織法》、《市組織法》。這兩部城市組織法均有社會局機構設置的規定。

國民黨政府之所以要創設專門的城市社會行政管理機構，是因為：

一方面，自表面觀之，則是以孫中山繼承者自居的國民黨，在訓政時期，在社會層面，務必以踐行孫中山的民生主義自飾。1924年4月，孫中山親自擬定《建國大綱》25條，將三民主義定為國家建設的方針，且將民生主義列為三民主義之首：“一、國民政府本革命之三民主義、五權憲法，以建設中華民國。二、建設之首要在民生。故對于全國人民之衣食住行四大需要，政府當與人民協力，共謀農業之發展，以足民食；共謀織造之發展，以裕民衣；建筑大計劃之各式屋舍，以樂民居；修治道路、運河，以利民行。三、其次為民權?！?、其三為民族……”。［2］因此，全國底定之后，國民黨政府勢必建立相應的社會行政組織，至少也應有貫徹民生主義的表示。武漢市社會局所辦刊物《武漢市社會局局務匯刊》發刊詞就說：“現在軍事告終，訓政開始，舉國的人，都在‘陳力就列’，依照建國大綱所定的程序，努力進行，以蘄繼承總理的遺志，而完成國民革命的大業?！保?］發刊詞說明了此機構建立的目的。漢口特別市社會局所辦刊物《社會》發刊詞也說：“我們認為要解決現實中國社會問題的方法，先要以解決一切社會問題的樞紐三民主義做唯一的根據，一方面民眾要自覺的起來作改造社會的運動，一方面中國國民黨根據社會的需要，民眾的要求，而確定解決社會問題的政策，以整個革命的力量促其實現，民眾的社會運動又必須有中國國民黨的指導而不致越出正軌，國民黨的社會政策，要完全根據民眾的要求才不成為空洞。黨為民眾的利益社會的生存而革命，民眾為謀自身的解放而擁護黨的革命主張，能這樣則民族地位的平等，政治地位的平等，經濟地位的平等可期，三民主義新社會的建設當亦不遠?！保?］也就是說，在國民黨看來，建立社會行政管理機構是貫徹民生主義的重要舉措。

另一方面，就中國經濟社會發展和城市發展的要求看，設立專門機構，從事專業化的社會管理的確具有必要性，即是說，設立社會局就是為了應對日益突出的社會問題，尤其是城市社會問題。伴隨資本主義的發生、發展，各種社會問題接踵而至，貧富懸殊、失業率高居不下、社會沖突加劇、犯罪等問題等層出不窮，并愈演愈烈。預防、解決或減少社會問題就成為西方社會的重要課題，社會學及其運用——社會管理便應運而生。近代中國雖然資本主義發展不足，但處在半殖民地半封建下，國弱民窮，社會問題也日益增多。以漢口特別市為例（漢口特別市轄漢口、漢陽兩地）。1929年，商戶、手工業、工廠（雇傭工人數30人以上的中國人所辦企業）數量分別為13 435、6 809、147家，從業人員分別為62 031、6 809、11 474人，從業人員所占比例分別為64%、24%、12%。［5］（P162）同西方發達城市相比，漢口經濟顯得十分落后，尤其是工業發展嚴重不足，總資本僅有131 009 00元。［6］（P144）在為數不多的企業中，勞資矛盾卻比較激烈，自1928年11月至1930年6月，漢口特別市發生勞資糾紛132起，且處于迅速上升狀態（見表1）。勞資糾紛的原因主要是工人要求改善待遇，此類糾紛共53起，占總數的40%，［7］（164-165）當時工人工資相當低廉，而工作時間則平均長達9.5小時，［8］（P148）1929年度，工人罷工達8次，［9］（P167）而中國經濟中心上海在1928—1930年罷工次數分別為120次、111次、87次。［10］1929年度，漢口、漢陽兩地自殺人數達201次，其中因貧困而自殺達42次，占20%，居于第一原因。而當年度的犯罪人數也達2 340人，離婚案件達126件。［11］（P180-192）這說明，武漢地區的城市社會問題是比較突出的。武漢地區社會問題是近代以來中國社會問題的較為典型的反映。誠如《社會》所言：“在最近的三十年中，中國社會好似已經達到了最危險的階段，若不予以解決，就會崩潰下來了?！保?2］言外之意，社會局之設立，即為解決社會問題而來。日益復雜的社會問題要求城市社會管理專業化、專門化，以維護城市社會秩序。青島社會局在向公眾解釋該機構成立的緣由時也說過：“社會問題之解決，亦成迫不及待之情勢。”［13］上海特別市社會局第一任局長潘公展也說：社會局之設立，“以適應此至繁至賾之社會，而謀所以致力于民生問題之解決。”［14］

表1：

2

關于城市社會局的職掌，《特別市組織法》、《市組織法》作了明確規定。《特別市組織法》規定：“社會局第五條第一項第四款至第六款所包含之一切農工商公益等事項屬之”。第一項第四款至第六款是“市農工商業之調查統計獎勵取締事項”、“市勞動行政事項”、“市公益慈善事項”，即特別市十三項職責中的三項。［15］（P1－2）而普通市社會局的職責與之大體一致，但范圍稍微寬一點，還包括教育行政，風俗文化管理，因為，普通市沒有教育局、衛生局的機構設置。武漢市屬于普通市，隨后設置的漢口市屬于特別市，兩者的職責范圍稍有不同。不論是普通市還是特別市，城市社會行政的職責范圍是相當大的。究其原因，第一是當時城市市政機構并不多。根據相關法規，特別市設置財政局、土地局、社會局、工務局、公安局、衛生局、教育局7個行政部門，如有必要，可設港務局；普通市只設5個部門，如有必要，可設衛生局、教育局、港務局。城市政府以如此之少的機構管理著龐大的市政。第二是社會局管理的事務相當多?！段錆h市社會局行政計劃大綱》所列工作事項就有“工業行政計劃”、“勞動行政計劃”、“商業行政計劃”、“農業行政計劃”、“公益慈善文化等行政計劃”、“教育行政計劃”等6大類40項。如勞動行政就有7項：勞工團體之注冊及保護監督、各種勞工生活狀況之調查統計及籌劃改良、普及工人及工人子弟教育、調查取締工廠設備及工人待遇、女工及童工之特別保護、勞資糾紛之調解、預備社會保險。誠如社會局局長涂允檀所言：“社會局這個名詞，不獨在我國為創設，就拿歐美各國來說，比公益局Department of Public Welfare的職權也大得多。……訓政時期市政府的建設工作，在社會局職權范圍以內的，差不多要占十之六七。責任何等重大！職務何等緊要！”［16］

武漢市社會局下設四科，分別執掌局務、工業行政、商業行政、農業行政與公益慈善文化行政，各科下設若干股。1929年1月，有職員75人，此外，還有漢口貧民大工廠、第一工人學校、勞資調解委員會、職業介紹所等15個附屬單位。這些單位基本上是公益慈善單位。漢口特別市社會局除了在局級一層設立局務會議、設計委員會外，下設機構幾乎與前者相同，只是各科職掌有所不同而已。1930年，有職員147人，職員人數僅次于財政局與公安局，占全市政府職員總數的10.03%。上海特別市、青島特別市的社會局除了設置若干委員會外，其日常業務機構也是四科，科下也設若干股。

城市社會行政機構的設置，在中國屬于首創，所以，社會局建立后，其業務對接就牽涉到以前市政管理的多個部門。武漢市社會局就接管了原武昌市、漢口市多個部門的業務，如全盤接管原教育局業務，部分接管原工務局、公安局、衛生局的業務，如接管公安局主管的民樂園、婦女救濟院、漢口乞丐收容所等，甚至接收省、縣政府部門的業務，如建設廳主管的貧民大工廠，武昌、漢陽、夏口三縣的勞動行政。上海特別市社會局是在原有農工商局基礎上擴充職能而成：“于十七年八月，改組原有農工商局為社會局，掌理全市農工商勞動行政，公益慈善，及其他社會行政事宜?！保?7］因此，建立機構、明定職責的難度和工作量是相當大的。

3

在草創階段，武漢社會行政工作的重心主要是設立機構，建章立制，當然，在社會事業上也有一些舉措。

第一，在建章立制方面。武漢社會局（武漢市社會局及其后的漢口特別市社會局）通過立法，建立規章制度。武漢市社會局成立三個月，就頒布章程、條例、細則32部（份）。這些法規除社會局及下屬部門和單位的組織章程、工作規則之外，還有一些政策性法規，如《獎勵工藝品暫行條例草案》《商業登記條例》及細則、《取締本市各善堂暫行通則》《戲劇審查條例》《勞資爭議處理法》等等。漢口特別市社會局與之大同小異，如頒布《公司注冊暫行規定》《商業注冊暫行規定》《勞資爭議處理法》等。

第二，在調查統計方面。調查統計是武漢社會局創立時期的主要工作，也是基礎性工作，占用的時間、花費的精力相當多。如，武漢市社會局成立伊始，就委派職員對工廠情況進行摸底，先從漢口著手，然后擴展至武漢三鎮。調查前還擬定甲、乙兩種表格（雇工50人以上者列入甲表，以下者列入乙表），以便分類統計，此外，還通過漢口交涉署，通知各國領事，配合社會局對外資工廠進行調查。此項調查統計歷時近三月，這說明，武漢社會局對社會調查與統計相當重視。

調查統計成果相當可觀。武漢市社會局成立后三個月內，職員就提交了10份調查報告，漢口特別市社會局力度更大：一是調查統計資料多。自1929年8月至1930年5月，10個月之中，職員提交的報告在40份以上。二是調查統計內容涉及很廣，涵蓋了社會局所有業務，在農工商行政方面有關于工業、商業、交通、碼頭等調查統計，如各業工廠、商店、手工業的數量、資本額、工人數量、工作時間；在勞動行政方面有關于勞資糾紛狀況、人力車夫生活狀況、各業工會會員狀況等的調查統計；在社會公益慈善方面有關于乞丐、失助婦女、娼妓、善堂等的調查統計；在社會風俗方面有關于鴉片館、道士、巫占星相從業人員等的調查統計，等等。三是調查統計資料具體而翔實。如關于工廠的調查對象涉及到各類別，指標涉及到工廠數量、資本額、工人數量、勞動時間、勞動報酬諸方面；關于自殺的調查統計，分性別、年月、年齡、原因、自殺方法、自殺結果等要素。很多統計數據準確到月份，如關于勞資糾紛案件、離婚情況等的統計。社會局通過調查統計獲得翔實的資料，加深了對武漢社會狀況的了解。例如，武漢工廠調查統計資料匯總后，社會局深感發展經濟的緊迫性：武漢“50人以上之大廠者，共計僅30所，其余不滿50人小廠200余所，不過僅有工廠之雛形耳。以號稱工業中心之武漢，不意零落如是也，則今后之整頓與發展，是誠不容稍緩之事?！保?8］

第三，在宣傳教育方面。一是創辦、發行業務性刊物。武漢市社會局創辦了《武漢市社會局局務匯刊》，漢口特別市社會局則有《社會》，其他各市均有類似刊物，如青島的《青島社會》。上海特別市社會局創辦了好幾種刊物，除定期出版《農工商周刊》《社會月刊》《工友》《社會局刊物》外，每年出版《上海特別市社會局業務報告》和各種統計報告。這些刊物面向市民，很重要的工作就是向市民宣傳社會行政的知識，提高市民對社會行政重要性的認識，促進其對社會行政的支持?！段錆h市社會局局務匯刊》的“唯一宗旨，在將本局行政大綱，工作概況，以及一切條例計劃，分別披露出來，以供一般市民——我們的主人翁，一一之研究?！保?9］《青島社會》甚至說：“這本刊物，在這沉悶的青市的政界中，可以說是自有史以來所僅見了！”［20］可見社會局對宣傳教育之重視。各刊物創刊時，社會局局長親自撰寫發刊詞，闡述社會事業的重要性，向市民灌輸社會學、社會行政方面的知識?？锷线€刊發漫畫，生動而直觀地展示現代生活方式，抨擊腐朽的生活方式。二是發布告示，告知市政府關于社會建設的舉措，更多的是提倡或禁止某些行為。如武漢市社會局發布了征集產品供國貨陳列館展覽、禁止吸食鴉片、禁止纏足、破除迷信等布告。漢口特別市社會局也發出了同樣或類似的布告。布告語言通俗易懂，貼近一般民眾。此外，漢口特別市還舉行公開學術演講會，“以便引起市民對于研究學術的興趣，抑即間接用以促進漢口市文化?！辈簧傺葜v主題或內容與民生問題相關，如《漢口市民之心理的新建設》、《民生主義與都市政策》等，演講者都是專家，如學者王世杰、教育家韋卓民。因此，演講會效果頗佳，以至于舉辦者感到：“我們鑒于每次到會聽講者之踴躍，真不勝喜出望外也?！保?1］

第四，在社會事業方面。雖然社會局處于草創階段，其主要工作是建章立制，但在社會服務與社會管理方面也有一些舉措。武漢市社會局成立僅二月，就有一些建樹：關于勞動行政，就調解勞資糾紛或勞工糾紛28起；關于商業行政，就有平抑煤價、米價的措施，開展商業登記的業務。漢口特別市社會局興革稍多，自1929年4月至1930年6月，市政會議議決社會類事項295宗，占所議決事項總額的14.85%。［22］（P19）在社會教育方面，成績相當可觀，截止于1929年，已建立補習學校22所，接收工人、店員及其子弟入學，生源達2 870人。［23］（P253）不過，同前者一樣，絕大多數的工作還處于計劃與籌備階段。

城市社會行政組織的建立在近代中國尚屬首次，但它推動了城市功能的完善，推動了城市社會事業的發展，推動著城市進一步現代化。

第一，開創了城市社會管理新格局。城市興起是近代工業社會的產物。中國市制產生較晚，1921年北洋政府頒布《市自治制》，將城市分為特別市與普通市兩種，前者與縣同級，后者隸屬于縣，城市實行自治制度，城鄉開始分離。但隨著北洋政府的覆滅，城市自治制度很快就曇花一現。國民黨建立國民政府后，頒布了《特別市組織法》、《市組織法》，市制才進一步確立起來。1926年，國民革命軍北伐進入武漢前，武漢三鎮分別隸屬武昌、漢陽、夏口三縣，沒有城市的建制，也沒有近代意義上的市政建設與管理，更談不上城市社會事業了。而城市規模日益擴大必然要求有相應的市政管理，尤其是社會管理。1930年，中國內地城市已經達到相當大的人口規模（見表2），其中，100萬人口以上的就有上海、北平、天津三市，武漢三鎮人口總數也接近100萬。如前所述，伴隨城市人口膨脹的是城市日益嚴重的社會問題。因此，社會局的創建，意義重大。正如武漢市社會局局長發布該局成立的布告所言：“文化以都市為中心，市政以社會為基礎。武漢三市，工商輻輳，輪軌交通，社會事業，百端待理。茲當訓政之會，建設之始，省政府組織市政委員會，設立本局，專司社會行政……在近代實為進步制度，在本市確屬空前創舉?！保?4］

表2：

第二，推動了有關都市文明與城市社會管理知識的普及。如前所述，武漢市政當局和社會局通過各種方式，向市民傳播了大量與城市社會行政相關的知識。一是有關城市市制的知識?！段錆h市社會局局務匯刊》第1卷第1期就載有《武漢市民應有之認識》，介紹了世界及中國城市制度的緣起、市政建設與市民生活的關系。二是有關城市社會問題的知識?！渡鐣返?卷第1期發表的《中國社會問題之研究》，列舉當時中國的社會問題，如失業、貧富懸殊、犯罪、丑惡現象等等，分析其產生的原因，提出應對的措施。《社會》第1卷第4期刊登的《普及社會學知識之必要》，介紹了社會學知識，以期提高人們應對社會問題的能力。三是有關社會局的地位和作用的知識?！渡鐣返?卷第1期發表的《城市社會之文野與社會局》、第1卷第5期發表的《民生主義與都市政策》等都闡述了社會行政的重要性、市政府與社會局在社會建設中的重要地位與重大責任等等。如《城市社會之文野與社會局》指出，設立專業化的社會行政管理組織具有十分積極的作用：“社會局之于城市，便擔當了改進社會的重大職責，所以社會局的行政，至少要社會化，民眾化，就是必定要使政治的措施與全市的民眾切膚的幸福，發生密切的關系，使社會的每個份子，都能得到社會利益的分配，尤其要社會的每個份子都能得到身心健全的培植，能從事正當的努力，來解決他的生活，不致于投入犯罪的羅網，使得社會上人和人間一切問題，都有相當的解決：社會局能固執著這政治社會化，民眾化的綱領，看準畸形社會的病態對癥下藥，則城市社會之真文明必能于社會局良好的措施之下而實現。”［25］上述文字也反映出，社會局對自身的期許也是相當大的。

第三，促進了社會管理理念的更新。社會局的創設，不僅意味著社會管理機構的構建，更意味著社會管理理念的更新。調查統計的大量運用就是典型的例證。武漢社會行政活動中最有成效的工作就是進行了十分豐富的社會調查統計。社會調查統計方法是西方社會學成熟的研究方法，20世紀20年代被引入中國，為當時中國社會學界推崇并采行。它的大量運用，使得中國社會學在20世紀20年代快速發展。而此方法在社會行政管理中的應用，使得社會學理論與實踐進一步結合起來，增強了城市政府社會行政能力，體現了城市社會行政理念的創新。又如，社會局其中一項職能是公益慈善文化行政，這是賦予了新理念的職能。此項職能的確定不僅表明，政府對社會救濟負有不可推卸的責任，公益慈善不再僅僅是民間的活動，政府才是公益慈善的主體，而且表明，社會救濟的內涵也發生了變化，它不再局限于單純的消極的救濟，而應以積極的救濟為主，即，就全社會而言，應以發展社會生產、改善民生為主，所以，社會局被賦予了農工商行政的職能；就被救助者而言，不僅僅是要得到“養”，更重要的是要得到“教”——接受技能傳授、提高謀生能力，因此，社會局就建立了貧民工廠、工人學校，對貧窮者施以知識教育和技能教育，而生活無依的婦女，也在婦孺救濟院得到知識與技能的傳授。漢口特別市社會局將乞丐收容所更名為貧民教養所就別有深意：“乞丐收容所之名稱，以覺只含有消極收容的單純意義。本局現已呈請市政府準予更名為貧民教養所，于消極的收容之外，并施以正當的教養，使一般無賴，成為社會上有用人材，并于內部力謀整頓，以俾名副其實。”［26］

但是，在國民政府時代，由于社會矛盾尖銳，戰爭頻仍，各種社會問題層出不窮。例如，1932年11月至翌年11月，僅漢口一處就遣送本省及河南、四川、河北、山東、廣西流亡漢口的難民5 800余人。1932年、1933年冬季，僅漢口一處需要救濟糧食以度日的本地人口，每年就達30余萬之多，其情形就如漢口市政當局描繪的：“失業日多，流亡載道，時臨冬寒，情形尤慘。”長期的戰亂和嚴重的社會問題使得社會建設的效果與預期相去甚遠，數年之后，許多計劃仍然停留在設想階段。例如，貧民教養所成立多年，連政府都承認：“養”都無法維持，更遑論“教”了：“貧民教養所因縮減經費，曾經決議，交由慈善團體辦理，但本市各該團體，始終拒絕接收?！薄霸谑聦嵣橡B而不教，名實不符”。［27］（P5－7）只好作出決定：將貧民教養院更名為乞丐收容委員會，以做到名實相符；繼續由政府會同各團體管理，將收養者盡量遣送回籍，無法遣送者才留院供養。因此，乞丐收容在此時同社會局設立之初時相比，沒有絲毫進步，其他方面基本上也是大同小異。

［1］陳占彪.行政組織與空間結構的耦合—中國行政區經濟的區域政治經濟學分析［M］.南京：東南大學出版社，2009.

［2］孫中山.建國大綱［A］.建國大綱淺釋［M］.中國國民黨中央執行委員會宣傳部,1940.

［3］［16］［19］涂允檀.發刊詞［J］.武漢市社會局局務匯刊:第1期上冊，1929.

［4］蔣堅忍.發刊詞［J］.社會:第1卷第1期，1929.

［5］［6］［7］［8］［9］［11］［22］［23］漢口特別市市政統計年刊（民國十八年度）［M］.漢口特別市編印，1929.

［10］蔡正雅.上海市罷工停業統計：十八年度［M］.上海特別市社會局編印，1930.1.

［12］唐性天.中國社會問題之研究［J］.社會:第1卷第1期，1929.

［13］刊詞［J］.青島社會.1929，（1）.

［14］［17］潘公展.弁言［A］.上海特別市社會局業務報告［M］.1928（1）.

［15］陸丹林.市政全書:第六編“各省市制法規”［M］.南京：中華全國道路建設協會，1931.1-2.

［18］重要業務紀略：調查工廠［J］.武漢市社會局局務匯刊:第1期上冊，1929.

［20］紹脩.卷頭語［J］.青島社會.1929，(1).

［21］業務報告之五：舉辦學術演講會［J］.社會:第1卷第5期，1929.

［24］涂允檀.本局成立及職權范圍布告［J］.武漢市社會局局務匯刊:第1期下冊，1929.

［25］丁步武.城市社會之文野與社會局［J］.社會:第1卷第1期，1929.

［26］業務報告之七：更改乞丐收容所名稱［J］.社會:第1卷第1期，1929.

［27］漢口市政府.漢口市政概況［M］.1933.5-7.

責任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.11.019

C912.21

A

1004-0544（2016）11-0108-06

湖北非營利組織研究中心重點項目（HBNPO2016ZD004）；湖北省社會科學基金重點項目（2014ZD015）。

張繼才（1963—），男，湖北監利人，史學博士，武漢科技大學文法與經濟學院教授。