推動城市化進程與農村土地流轉制度的思考

李艷芳

我國改革開放以來，以鄉鎮企業為主的農村工業迅速發展，約有1.5～2億人的農村勞動力開始進入非農產業。我國城市化水平與發達國家相比還比較落后。城市化水平過低，導致人口聚集程度低，也必將阻礙了第三產業的發展，增加了就業難度，減緩了農業勞動力向非農產業轉移的進程，制約了農村經濟的發展。因此，推進農村城市化將成為今后一段時期的重點。

1推進城市化必須改革農村土地制度

造成我國城市化水平遠遠低于工業化水平的一個重要原因是現行農村土地制度對農民的束縛。不管從事何種非農產業，農村勞動力最終都離不開土地。加之現有的農村土地制度為農村人口提供了一種特殊的社會保障。由于我國農村目前的現金收入水平很低，農村短時期內建立以個人付費為基礎的社會保障制度是不可能的，大部分農村地區人口都沒有能力購買養老保險，失業保險則更不用提了。 土地在某種程度上作為現金的替代品，為農村人口提供了一定的社會保障。土地的社會保障功能主要體現在以下幾個方面：首先，提供給勞動者足夠的食品，也就是最低生活保障，使得一部分農民思想守舊，滿足于現狀，安分守已；其次，土地能起到失業保險的作用，能夠吸納大部分的農村剩余勞動力。正是由于土地為農民提供了農民自己和國家都無力承擔的社會保障功能，造成農民不能輕易放棄與土地的關系，只能在有限的程度上參與到非農產業中去，比如在農閑期間外出打工積累財富，這就造成了中國城市化進程跟不上工業化進程的現狀。如果農民能夠將土地使用權有效地流轉，將土地保障轉化為現金保障，農村土地和勞動力這兩大生產要素就會得到更合理的配置，這樣城市化進程才能加快。

2農村土地使用權流轉中的權利界定

加快農村土地使用權流轉，使農民與土地使用權的關系不再凝固化，對城市化進程將起到巨大的推動作用。在這個過程中，必須充分尊重農民的權利，切實保障農民的利益。

要使農民對土地的權利在土地流轉過程中得到充分體現，最基本、也最重要的是：強化和穩定農戶的土地承包關系，進一步明晰土地使用權的產權界定，把土地使用權流轉的決策權界定給農民。所謂強化農戶承包權，就是變農戶單一的土地經營權為占有、使用、收益、處分“四權統一”的農戶土地承包權，包括土地出租、轉讓、入股、抵押等權利。這樣，農戶才能成為土地使用權流轉的主體。使其行使轉讓、出租、入股、抵押等權利，既維護了承包農戶的利益，又有益于土地的合理配置。

實際上，土地承包權越穩定，承包權就越能充分實現。家庭承包責任制的意義就在于，分割所有權來使僵化的所有權“名義化”，使集體所有權異化，從而產生效率。土地承包權越穩定，土地公有就越接近“名義化”，能夠保證農戶在承包合同期間對土地進行轉讓，也允許農戶通過土地使用權入股或作為抵押品取得非農產業的經營權利。要穩定農戶的土地承包權，就要認真落實宣傳土地承包期的延長政策，因為絕大多數農戶不希望土地頻繁調整，而非農產業的發展降低了農戶對土地經營的依存度。

保護農民的權利，還有一點至關重要，那就是農村土地產權制度的法律化。從政策規定到法律界定是質的飛躍，需要一個較長時期的過程，但這又是中國農村土地產權制度建設的最終出路。土地使用權流轉機制的建立，逐漸面臨需要土地產權制度法制化的問題：一是土地所有權主體的模糊身份規定應有明確界定；二是國家對耕地的征用應嚴格制。出于商業目的的征地行為，必須征得土地所有權者和土地使用者同意，而且補償金額要體現土地使用權的市場價值。由于市場經濟的發展和城市化的推進，我省近幾年目前出現了土地流轉現象，還制定了一些相關的土地流轉管理辦法。在土地流轉的實際操作中，由于法律本身的不健全，農民的土地承包經營權也可能受到損害。

3加快農村勞動力轉移

建立健全完善的土地流轉制度，大力推進城市化，將使得農業在國民經濟中的權重不斷下降，農業勞動人口被大量釋放出來，農村勞動力將進一步過剩，根據權威機構提供的數據，5年后源自于鄉村的勞動力供給將進入新的高峰期，我國每年新增加勞動力857萬人，其中800萬人為剩余勞動力，他們將加入本已龐大不堪的“打工者”隊伍。 大量農業人口紛紛離土又離鄉，常年在城鄉輾轉的8000萬人，青年農民就占了6000萬人， 造成這種狀況的原因，一方面是不斷上升的農業剩余勞動力，一方面卻是越來越困難的就業機會。無論任何國家，隨著工業化的發展和工業技術、管理水平及勞動生產率的提高，勞動就業發展的趨勢基本上都是從第一產業大量轉入第二產業，然后轉入第三產業。

總之，我國經濟發展的經驗表明：城市化不僅僅是工業化，只有解決好農村土地使用權有效流轉的問題，為農村勞動力提供更多的非農就業機會，實現土地、勞動力的優化配置，才能更快、更好地推進城市化戰略。