微博問政視域下城市治理轉型研究

邵克　上官春曉

摘要：微博問政的出現，正深刻影響著中國城市治理的治理結構和治理方式，同時，當前微博問政的形式主義、機制不全、效果欠佳等問題也值得反思。通過深化治理理念、增強官民互動、規范問政程序、完善相關機制，可逐步實現微博問政的制度化和規范化，進而更好地發揮其對于城市治理的“推進器”和“安全閥”的作用，真正實現城市治理從傳統到現代的轉型。

關鍵詞：微博問政；城市治理；轉型

中圖分類號：F299.1

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5381（2016）05-0085-07

自改革開放以來，中國的城市化進程不斷加快。據國家統計局發布的2015年國民經濟運行情況顯示，中國的城鎮化率已經達到561%。國際經驗表明，50%的城市化率事實上是一條社會動蕩的危險警戒線，這給城市治理帶來了極大的挑戰，如何應對與治理城市空間、社會階層、生活方式的不穩定性就成為城市政府的當務之急。同時，高度媒介化是現代社會的一大特色，網絡技術的發展實現了信息的快速傳播，縮短了人與人間的距離，微博更是憑借信息即時發布與傳播、全方位的話題涵蓋以及由點到面的社會輻射等優勢，成為聯系多元主體的橋梁和紐帶。身處“圍觀改變中國，轉發就是力量”的微時代，微博問政正不斷開辟城市治理的新場域，改變著城市治理結構和方式。

一、問題的提出

微博是微型博客（MicroBlog）的簡稱，是一種集成化、開放化的互聯網社交服務，用戶通過手機、web等媒介，以140字左右的文字及圖片、音樂、視頻等進行動態發布、信息分享。縱覽國內微博發展史，早在2008年，以推特為代表的微博客在國內逐漸風行，2010年，微博在國內獲得了長足發展，各大門戶網站（如新浪、騰訊、人民、搜狐等）相繼推出微博服務，故而2010年被視為中國的“微博元年”。此后，微博在城市建設、懲治腐敗、社會治安、打擊犯罪等方面的作用逐漸凸顯。在此背景下，越來越多的政府官員開始認識到這種新媒體的重要性，為了快速有效地與公眾溝通、互動，政府機關紛紛開博，“政務微博”由此而生。大體上“政務微博”發端于2011年，井噴于2012年，至2013年，其運營和應用漸趨規范、成熟。此后的幾年內，政務微博在信息發布、官民溝通、提供服務等方面獲得了進一步提升，以中國微博發展三大矩陣里的領先集團代表——新浪微博為例，截至2015年12月31日，新浪微博平臺認證的政務微博達到了152390個，較2014年底增加22287個，其中政務機構官方微博114706個，公務人員微博37684個。2015年，政務微博總發博約25億條，原創發博總數近一億，所發微博的總閱讀量超過1117億，期間共收到網友私信33億條，回復評論1642萬條。[1]政務微博的影響力不斷提升的同時，其在社會管理創新、政府信息公開、網絡輿論引導、傾聽民眾呼聲、樹立政府形象等方面起到了積極作用，激勵了民眾的積極參與，與此同時，“微博問政”不斷發育。

縱觀近年來的“微博問政”的實踐（見表1），其在對社會公共問題（如突發事件的“微博直播”，“微博打拐”，“兩會”上的“微博問政”、“微博警務”等方面）的解決上都取得了極大成效，一定程度上減輕了政府應對和處理公共問題中的壓力，緩和、安定了社會秩序。其中，微博問政也廣泛地應用于城市治理之中，公眾通過微博，就相關公共事務、公共問題（如重大項目工程的選址、城市排水系統的完善、地鐵線路的規劃、城市物價上漲的聽證等），向政府部門提供即時信息、利益訴求，經過網絡的轉發和傳播形成極大的輿論氛圍，最終迫使政府及時解決問題，一定程度緩解了城市治理的陳疴難疾——人治而非法治、強政府—弱社會格局，封閉、單一的公眾參與，各自為政、碎片化的城市治理[2]，不斷地改變著當前城市治理的面貌。理論上講，城市治理中的一些陳疴難疾是中國地方政府城市治理中的共時性難題，非一朝一夕可以解決；微博問政的誕生也僅有數年光景，用之于城市治理也僅是一種初步嘗試，但微博問政何以具備如此的能量，以致成為一種潛在的現代參與方式和治理方式？這種新方式對于未來中國的城市治理又有何影響？同時，身處微時代，又恰逢多元治理話語的回歸，中國的城市治理又當如何更進一步，真正實現城市由“管理”、“經營”向 “治理”的轉變？

二、微博問政對城市治理的影響

經過梳理發現，學界關于微博問政的定義大概有三種，其中，曹文博[3]、黎福羽[4]立足于政府，認為微博問政實質上是政府問政于民，即政府通過微博向民眾征詢意見的過程；秦前紅[5]、施雪華[6]則從公眾角度出發，認為微博問政即公眾借助微博的形式，就公共事務、問題向有關政府官員表達意見，形成政治參與的壓力，以監督、影響政府快速回應；張尚仁[7]、趙紅兵[8]認為微博問政是政府與民眾的雙向互動，一方面，政府主動對網民進行咨詢，并積極回應，另一方面，網民對政府進行質問、應答和評議。根據微博問政的社會現實性以及問政過程的互動性，筆者認為第二種和第三種定義更為合理，但現實中以網民問政居多。此外，縱覽近年來的“微博問政”案例，學界主要將其分為以下幾類：問政于民型（由政府發起，如平安北京、兩會問政等）、問責監督型（由公眾發起，如2016年3月的山東毒疫苗案件）、突發事件推動型（如“宜黃事件”、“甬溫線鐵路事故”）和精英引領型（由社會、政治精英發起，如于建嶸、韓紅發起的“微博打拐”）。事實上，微博問政是一個較為復雜的運行過程，伴隨事件的發生、信息的傳播、政府的回應等過程，具體運行邏輯如圖1所示：

微博的移動性、信息發布的即時性以及網絡社交的活躍性，打破了傳統的信息傳遞路徑，政府對媒體再難以行政管控和信息屏蔽的方式獨享“發言權”。微時代下，多元主體都能于第一時間獲取信息，突破信息屏障，實現對網絡空間發言權的分享；此外，微博的鏈式轉發與海量閱讀會形成巨大的網絡民意和輿論壓力，迫使政府改變傳統的“體制性遲鈍”和“懶政怠政”的狀況，進而以微博為平臺，與公眾平等對話，進而迅速采取行動解決問題。大數據時代，作為政府與公民個體進行互動和交流的重要載體，微博問政一方面能使政府迅速匯集民意，統籌兼顧各方的利益訴求，通過科學合理決策，成為城市治理的“推進器”；另一方面，微博問政也為市民群體對政府行為和治理績效提供一個評估平臺和表達機制，通過及時消除民慮、疏導民意，進而引導其理性有序參與到城市治理過程中，充當城市治理的“安全閥”。總之，微博問政既體現了公民意識的覺醒和對公共事務的關注及公民對國家事務的參與需求，也體現了國家和政府機關社會治理模式的創新。[9]

（一）治理主體多元化

傳統的城市治理事實上是城市統治或城市管理，本質上政府作為唯一的治理主體，統管一切，主客體間的關系相對簡單：管理與被管理的線性關系，角色區分明顯。[10]微博的誕生，則以其自由、迅捷、互動、開放的特性，為政府外的其他社會力量如公眾、社會組織、企業組織等拓寬了政治參與的網絡空間、降低了虛擬參與的技術門檻，使其與政府一道成為城市治理的合作伙伴，由此，多元治理主體間通過微博問政建立合作關系，進行廣泛、深入的協商和溝通，從而實現城市治理由單一中心治理向多元參與治理的路徑轉換。[11]

（二）治理結構復合化

傳統的城市治理是韋伯主義的行政等級制，整個治理結構類似于一個金字塔型結構，政府處于金字塔的頂峰，城市治理是單一的、縱向的、自上而下的垂直式管理。而微博受眾面廣且分散，它的出現解決了傳統路徑下公眾參與門檻高的難題，以微博為紐帶，多元城市主體都被鑲嵌在一定的網絡空間中，每個主體都是網絡上的一個中心、節點，每個主體都是基于自己的興趣和立場進行信息傳播和交換，這種平等、開放的信息交流模式打破了官僚制的封閉性和僵化的行政層級，形成了一種事實上的“上下互動”；此外，微博問政的出現為公眾參與網絡虛擬空間創造了有利條件，虛擬問政與現實參與相結合——“虛實結合”大大拓展了當前的城市治理格局。總之，網絡問政實現了城市治理的“上下互動”與“虛實結合”，真正將所有人和組織融合進網絡世界，使治理結構更加扁平化和分散化，影響更加廣泛，治理更加有效。[12]

（三）治理方式多樣化

傳統的城市治理更多的依賴政府權威，以命令和控制手段為主，方式單一且效率不高。微博的出現，一方面增強了政府通過網絡空間向市民傳遞、解釋相關政策法令的力度和強度，更好地實現了官民互動；另一方面也為政府和多元社會力量提供了一個理想的協商平臺，多元主體就城市空間內的公共事務和重大問題，經過相互對話、協商、合作等方式以凝聚最大共識，妥善推進相關問題的解決。事實上，微博問政豐富了城市政府治理的方式，行政管控、市場招標、公共服務、社會互信、協商合作構成了“剛柔相濟”的、多樣化的城市治理方式，有效彌補了單純行政管制手段的不足，也能更好地推進城市治理。

（四）治理結果的民主化、科學化和效率化

傳統的城市治理主要是政府獨自拍板、決策、行動，整個決策和行動過程社會力量參與有限，且多為告知性、被動型參與。一方面，民主化程度不高，近年來城市治理中的一些群體性事件正是政府不征詢民意、關門決策而引起的（如2012年的什邡事件、啟東事件等）；另一方面，科學化程度也不夠，由于政府理性有限，忽視實情、民意的單方決策常常導致信息失靈和政策疏漏。微時代下，微博即時、快捷，不受時間、地點限制，使得多元主體可以直接快速地發布、傳播相關信息，大大拓寬了信息的受眾面。尤其是微博內容的多媒體化更方便第一時間發現問題，獲取并上傳相關證據、材料等，微博問政的時效性，打破了治理實踐的時間障礙和繁瑣程序，提高了治理效率。此外，網絡空間內多元主體的參與和活躍，正不斷打破政府一元治理的格局，多元化的參與和接入形成的強大輿論壓力迫使政府及時聽取民意，這樣城市政府決策時不得不平衡、兼顧城市各方群體利益，一定程度上改變了政府的議程設置和決策過程，有利于城市治理結果的民主化、科學化。

總之，微時代下，“微博問政”給城市治理注入了大量的“微元素”，通過匯聚民意、針砭時弊，及時與政府互通信息，打破了信息屏障和話語壟斷，使政府行為和官員作為完全置于公眾監督之下，客觀上提高了城市治理的績效。尼葛洛龐蒂總結了“數字化生存”的四個特質——分散權力、全球化、追求和諧和賦予權力[13]，分散權力和賦予權力強調一個活躍有力的市民社會，也指明了未來城市治理的方向：微時代下，減輕政治管控的色彩，給社會松綁，培育積極活躍的網民群體和市民社會，引導規范其政治參與，進而形成多元共治的良好格局。

三、微博問政在城市治理中的問題

近年來，微博問政憑其方便、快捷、低門檻的優勢，廣泛地應用于城市治理的廣闊空間中，通過傾聽民聲，匯集民智，及時與公眾互通信息，客觀上提高了城市治理的績效，但當前微博問政在城市治理中也出現了一些問題。

（一）形式主義嚴重

微時代下，很多政府機構或順應電子政務潮流，或遵從上級政令紛紛開博。截至2015年12月31日，僅新浪微博平臺認證的政務微博達到了152390個。每一個政府微博都代表著該政府部門的形象，理應提供相應的公共服務，并接受公眾的監督。但事實上，一些政務微博發博數量少，時間跨度大，且微博內容多為“打官腔”和“文件式語言”，粉絲數寥寥無幾；其次，盡管有些政務微博粉絲高達幾萬，但其評論、轉發數相當有限，因為一些城市政府為了提高其微博的政務影響力花錢購買粉絲，粉絲眾多的背后充斥著僵尸粉、無效粉；此外，政務微博的時效性和回應性遠遠不夠，很多機構僅將政務微博視為信息發布的平臺和“告示板”，信息內容也多為其他門戶網站的“二次翻版”和“偷工減料”，[14]網民的評論和私信常常得不到官博的及時回應，大大影響了公眾參與問政的積極性；最后，很多城市政府基于“不出事邏輯”和“維穩思維”，本能地排斥和恐懼微博上對公共事件的熱議，加之一些政府官員初入微博，缺乏經驗，并未將微博視為政府與公眾溝通的平臺和橋梁，對公眾的訴求充耳不聞，官民之間有效互動與交流的缺乏，也使得當前的微博問政象征意義大于實際意義。總之，當前微博問政中的敷衍應付和形式主義嚴重，限制了有效的連續的政務效應的形成。兩會期間的很多“熱博”，到了會后淪為“死博”，就是明證。

（二）信息甄別不夠

微博一經編輯即可迅速發布，這種匿名、實時播報的優勢，在降低公眾網絡參與的技術難度的同時，也大大提高了信息的篩選和甄別難度。尤其是網絡空間和微博問政中，信息魚龍混雜、真假難辨，而網絡參與常常伴隨著強烈的個人情緒的宣泄，加之目前還未建立對網絡信息的篩選、甄別機制和完備的網絡監管體系，網絡水軍和網絡極端分子可能會借某個偏激議題大肆渲染、扭曲話題，使得不明真相的網民群體變得“集體無意識”，甚至采取極端非理性行為。近年來的一些敏感事件和突發事件中，基于網絡煽動和輿情混亂，公眾難以透過微博信息的“迷霧”認識事件真相，辨清事情真偽，也不利于政府與公眾進行理性的有效的對話和協商。

（三）問政效果不佳

首先，網絡問政僅僅局限于虛擬空間中，其匯集民意、傳遞信息進而形成強大的輿論壓力，但落腳點還在于政府的回應與行動上，一旦離開網絡陣地，民意就可能被束之高閣，這種被動性制約了問政效果；其次，基于社會分層和階層固化理論，微博上風行的也僅僅是一部分人而不是所有人的意志，這種參與的不公平很有可能造成現實中資源分配的不公平；第三，當前我國公眾制度化參與的選擇空間有限，且程序繁瑣、成本偏高，微博問政彌補了公民制度化政治參與的不暢，公眾在“理性選擇”之下，多以便捷、經濟的微博來表達意見，而不去參與和關注現實中的聽證會、交流平臺等，這在促進網絡參與和網絡民主的同時，卻也形成了對現實政治的游弋與漠視，這種顧此失彼的狀況也限制了“虛實結合”的問政格局和治理效果。

（四）治理機制缺乏

微博粉絲引發網絡輿論熱潮，推動突發事件進程，但當前城市政府政務微博的運營機制不健全、規范，一些政務微博并非專人運營，多人輪流維護常常使得信息錯亂、觀點沖突，甚至由于一些城市政府對新興媒體傳播規律缺乏了解，在應對突發事件、敏感問題上出現缺位，部分官員的失語、妄語甚至誑語激化了社會矛盾，有的甚至引發群體性事件。[15]其次，風險評估和應急機制不完善，處理水平有待提高：大多數城市政府對網絡風險認識不到位，沒有將微博治理納入突發事件應對和治理機制之中，事件發生時，未秉承“黃金一小時”原則于第一時間發布相關信息，做好輿情引導和網絡辟謠，消除民眾疑慮和擔憂，反而常因“體制性遲鈍”錯失應對良機，致使事態不斷擴大。此外，城市政府的政務公開程度、行政透明度、自身規范性和自律度都未達到公眾預期，反過來也限制了公眾的參與度和對政府的信任度。

四、微時代下的城市治理及其優化

微博問政極大地拓寬了公眾參與的空間，培養了公眾的共同體意識和民主參與意識，為傳統的城市治理注入了新的活力，但問題亦不容忽視。為此，應當辯證看待微博問政的利弊，充分利用這種新型的政治參與工具，更好地發揮其促進城市治理的正效應，并通過相關機制的建立和完善，不斷減小其負效應，真正實現“傳統城市治理”向“微時代下城市治理”的轉變，然而，這種轉換并非單純意義上的名詞轉換或技術升級，而是對本質內涵的轉換與價值目標的深刻認知，這需要我們從治理理念、目標設定、治理格局、權利邏輯和運行機制上實現全方位的轉變（如表2 所示）。

基于此，要想充分運用好微博問政這種新式工具，應著力在以下幾個方面下功夫。

（一）深化治理理念，虛實結合問政

傳統的城市治理理念以城市管制和城市經營為主，要么官本位、管控色彩濃厚，要么政府企業化運作，以盈利為根本目標，政府與社會的關系更多是一種統治者與被統治者、企業與顧客的對立關系，事實證明，一元化管理體制、權力的單向運行越來越不適應微時代下城市治理的復雜形勢和公眾的實際需要，基于市場理性的城市經營模式，也因效率優先造成公共責任和民主精神的缺乏。而現代城市治理理念的核心就在于以人為本、多元參與和上下互動，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同、共同目標等方式實施對公共事務的管理。[16]微時代下，社會力量和網絡空間日漸活躍，公眾的參與意愿和參與能力不斷提升，政府在不斷克服官本位、市場萬能意識的同時，要深入貫徹以人為本的執政理念，提供優質的公共服務，并不斷開辟城市治理的參與渠道和空間，讓市民、企業及相關組織等多元主體展開公司合作，建構一種多元化的城市治理模式。同時，政府也應明確自己的職能配置和角色定位，不越位、缺位，積極鼓勵并虛心接受公眾對政府運作和官員作為的全方位監督，進而改進工作作風，提升治理績效，最終實現微時代下城市治理的多元參與、上下互動和“虛實結合”的整體格局。

（二）及時發布信息，增強官民互動

微博問政的靈活、快捷、方便，一定程度上成為推進我國政治民主的新渠道，沿著這個邏輯，政府應該推進政務公開透明，保障公眾的知情權、參與權、監督權，為公民政治參與提供充分的條件，建設服務型、回應型政府。其次，城市政府應將微博作為城市治理的虛擬平臺之一，積極探索多元主體參與治理的多元化治理模式。一方面，要不斷克服當前微博問政中的形式主義和政治作秀，提高政務微博的更新頻率，增強內容實質性，改變古板乏味、官腔化的行文風格；另一方面，面對網民的提問、質詢和問責，要增強政府的回應性和即時性，以即時的信息公布和優質的公共服務吸引公眾的參與，不斷提高其滿意度。此外，在堅持基本的法律原則前提下，應明確微博問政的范圍和邊界，不斷擴大政務微博的覆蓋面（社會、經濟、文化、生態等方面），以密切城市政府與公眾的關系，更好地實現官民互動，接受公眾的監督。總之，政府要從法律、制度和程序上保障公眾參與城市治理權力的實現，以更好的官民互動、信息交流和公共服務，實現治理績效的優化。

（三）優化微博環境，規范微博問政

微博在給城市治理帶來機遇的同時，也伴隨著內容的隨意性和結果的失控性，信息真假難辨，網絡謠言屢現。為此，應優化城市治理的微博環境，加強網絡空間的規制與引導。一方面，呼吁公眾不斷培養自己的理性意識和信息識別能力，畢竟微時代下，每一個主體都是信息源和瀏覽者，只有增強自身的理性意識和分析能力，不盲目跟風，才會減少網絡謠言的傳播，將網絡民粹主義的危害降至最低。另一方面，政府應及時建立健全網絡空間的信息篩選和甄別機制，及時、迅速地對第一時間發布的信息進行分類、識別，如有不實信息應依法對信息源進行懲處，同時官博應及時發聲，盡快澄清事實，消除網絡謠言和網絡民粹主義的影響；其次，政府要將微博問政規范化，明確、細化微博問政的程序和相關責任崗位，增強微博問政的回應性和責任性，不斷完善政務信息“發布—處理—反饋”機制，實現多部門間的協作式治理，將相關責任細化，落實到具體部門和人員，如銀川市的“政務微博群”的建立，一改傳統城市治理中部門分割而造成的體制性遲鈍和治理低效，實現了政府部門的協調聯動，職責的細化與回應的即時大大提高了政府的服務性和回應性；此外，將政務信息公開、公眾知情參與、政府即時處理反饋緊密結合起來，甚至可以考慮將微博問政的民意評估納入城市政府績效考核指標內，推進責任制、限時辦結制、服務承諾制，規范政府行為和權力運行。

（四）微博輿情引領，輔助危機治理

近年來，隨著經濟社會的轉型，中國社會矛盾頻仍，沖突日益顯性化，尤以群體性事件為典型，使得城市政府面臨著極大的考驗。一般而言，群體性事件的發生、發展一般歷經理性的利益表達、群體沖突、事后利益調整三個階段[17]，期間伴隨著網絡輿情的形成、擴散、爆發、終結四個階段，不同的階段里，網絡輿情的編碼性、抽象性與擴散性均呈現出不同的特征，其中啟動、驅動、變動和阻動機制分別發揮了各階段的主導作用[18]。這就需要城市政府將微博治理納入危機處理機制之中，在事件的初始期及時傾聽網情、民意，在網絡輿情的形成和擴散期內及時更新相關信息，表明政府立場，通過官方微博的不斷發聲以及與公眾的良性呼應，盡快澄清事實，消除謠言，將激動的民意冷卻下來。同時，推動傳統媒體與微博的互動，加強主流媒體微博資源的整合和引導，完善突發事件的微博應對機制，以積極有效的態度和方式彰顯城市政府在事件處理上的主動性和誠意，最大限度地消除民眾的疑慮和不滿，最大可能地從源頭上將事件平息下來，維護城市秩序的安定、有序。

結語

微博問政以其快速便捷、傳播性強以及不受時空限制的優點，開辟了公眾政治參與的網絡空間，彌補了公民制度化政治參與渠道的不暢，有利于實現城市治理主體多元化、治理結構復合化、治理過程的上下互動和虛實結合以及治理結果的民主化、科學化和效率化。但也應看到當前城市治理中微博問政的現狀與問題，微博問政絢爛奪目的背后是技術的進步和社會利益“井噴”式的多元化，只有深化治理理念，增強官民互動、規范問政程序、完善相關機制，在多元參與、上下互動與虛實結合之間逐步實現微博問政的制度化、規范化，才能充分發揮其在城市治理中的“推進器”和“安全閥”的作用，進而真正實現城市治理由傳統到現代的轉型。

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責任編輯：孔九莉