昭通市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度現(xiàn)狀及對策分析

太光宏（昭通市水利工程管理站，云南昭通657000）

昭通市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度現(xiàn)狀及對策分析

太光宏（昭通市水利工程管理站，云南昭通657000）

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，事關(guān)經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全和國家安全。當(dāng)前，隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，帶來了水資源形勢的深刻變化。當(dāng)務(wù)之急，必須實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度。本文分析了昭通市在落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度過程中面臨的一系列難點(diǎn)和問題，在此基礎(chǔ)上，提出了一定的對策進(jìn)行突破。

水資源管理；政府監(jiān)管；監(jiān)管機(jī)制

1　引言

隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展，我國的水資源短缺和水污染問題日趨嚴(yán)重。面對日益嚴(yán)峻的水資源環(huán)境，2011年中央一號文件明確要求對有限的水資源進(jìn)行嚴(yán)格管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展。2012年，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，以中央文件要求為指導(dǎo)，對最嚴(yán)格的水資源管理進(jìn)行了統(tǒng)籌安排和部署，引起了全社會對水資源問題的高度關(guān)注。最嚴(yán)格的水資源管理制度要想落到實(shí)處，政府的監(jiān)管作用極為關(guān)鍵。建立健全相應(yīng)的政府監(jiān)管制度，保障嚴(yán)格水資源管理制度的順利實(shí)施勢在必行。

2　昭通市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度現(xiàn)狀

雖然昭通市政府已經(jīng)注意到水資源管理對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，并采取了一些必要的措施促進(jìn)水資源監(jiān)管工作，但是政府的監(jiān)管制度以及這些制度的實(shí)施過程仍然存在較多問題，在實(shí)現(xiàn)“三條紅線”的宏觀目標(biāo)上成效仍顯不足。

①《水法》順延下的監(jiān)管體系仍不完善。《水法》雖然對水資源開發(fā)利用、提高水利用效率、進(jìn)行水環(huán)境保護(hù)提出了明確的要求，但是這些要求僅限于原則性層面，法律的強(qiáng)制性特征不足。從政府層面來看，政府出臺的相關(guān)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的體制機(jī)制還遠(yuǎn)未完善，同時缺乏科學(xué)的、具體的、可操作的流程；地方政府由于沒有完整的法律法規(guī)和統(tǒng)一的制度作為指導(dǎo)，在具體監(jiān)管過程中不僅隨意性大、制度的執(zhí)行結(jié)果往往也差強(qiáng)人意。②部分規(guī)定太過原則，操作性差。水資源管理的規(guī)定過于原則化，實(shí)施起來往往由于缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和界限而困難重重。③相關(guān)法律法規(guī)還不完善。關(guān)于水資源的法律目前僅有一部《水法》，由于其規(guī)定過于原則化，昭通市縣區(qū)之間的發(fā)展不平衡，因此操作性差，執(zhí)行結(jié)果差強(qiáng)人意。能夠作為水資源管理具體依據(jù)的地方性法規(guī)并不完善，就是擁有地方立法的幾個省和自治區(qū)，其立法也僅針對城市水資源管理，而在廣大農(nóng)村地區(qū)基本處于執(zhí)法空白。

3　優(yōu)化對策

3.1監(jiān)督保障體系的建立

水資源的開發(fā)、利用與保護(hù)涉及多部門與多領(lǐng)域，水資源的公共屬性決定了水資源管理的責(zé)任主體必須由各級政府來承擔(dān)。因此，實(shí)施水資源管理行政首長負(fù)責(zé)制，即最嚴(yán)格水資源管理的考核對象為各行政區(qū)人民政府。為了提升最嚴(yán)格水資源管理制度執(zhí)行的矯正力，應(yīng)加強(qiáng)水資源管理的監(jiān)督檢查制度，推動最嚴(yán)格水資源管理制度在正常軌道中運(yùn)行，最嚴(yán)格水資源管理制度體系架構(gòu)如圖1所示。①日常監(jiān)督檢查。針對重點(diǎn)行政區(qū)、重要流域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)用水戶，關(guān)于最嚴(yán)格水資源管理制度的執(zhí)行情況，加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理和解決，以免造成不可挽回的重大損失。②強(qiáng)化重點(diǎn)抽查。根據(jù)最嚴(yán)格水資源管理制度及考核的要求，不定期對重點(diǎn)行政區(qū)及流域的水資源管理工作進(jìn)行重點(diǎn)抽查。對于區(qū)域的農(nóng)業(yè)用水情況，重點(diǎn)抽查取用水量情況，保證控制在合理的控制指標(biāo)范圍內(nèi)。對于工業(yè)用水情況，重點(diǎn)抽查工業(yè)園區(qū)及用水大戶的污水處理及排放情況，以防造成水質(zhì)污染和水功能區(qū)不達(dá)標(biāo)。③熱點(diǎn)排查。對于群眾關(guān)注度高、問題突出、影響較大且影響面寬的水資源管理問題，應(yīng)及時進(jìn)行檢查和排查，并把監(jiān)督檢查結(jié)果與實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度年度考核聯(lián)系起來，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督檢查的有效性。

圖1　最嚴(yán)格水資源管理制度體系架構(gòu)

另外，對最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施情況進(jìn)行社會監(jiān)督是對內(nèi)部監(jiān)督與考核制度的有效補(bǔ)充，是對最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施效果滿意度的一種直接評價(jià)。社會監(jiān)督屬于法律和政府行政監(jiān)督之外的民間監(jiān)督。在政府及與水利相關(guān)的部門與單位，通過制度化、規(guī)范化的學(xué)習(xí)教育，使各級管理層深人了解最嚴(yán)格水資源管理制度相關(guān)政策與內(nèi)容以及實(shí)行該管理制度的重要性和緊迫性。通過集中學(xué)習(xí)、開會、參觀、培訓(xùn)等多種形式，加大對最嚴(yán)格水資源管理制度的宣傳力度，擴(kuò)大公益性宣傳的范圍，提升最嚴(yán)格水資源管理制度貫徹執(zhí)行的推動力，保障其順利開展與實(shí)施。利用報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體形式，開展全方位、多層次的公益性宣傳，大力弘揚(yáng)“節(jié)約水、愛惜水、保護(hù)水”的社會風(fēng)尚，增強(qiáng)全社會的水資源憂患意識和節(jié)約保護(hù)意識，引導(dǎo)群眾自覺節(jié)水意識和水資源保護(hù)意識的形成，增強(qiáng)群眾參與監(jiān)督制度執(zhí)行的積極性和針對性，為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度營造良好的輿論氛圍，從而為制度普及創(chuàng)造條件。

3.2細(xì)化管理原則

（1）總量控制原則。流域和區(qū)域年度用水總量控制指標(biāo)是用水計(jì)劃制定的依據(jù)，是水資源消耗總量控制的基本目標(biāo)。如昭通市按照用水總量控制指標(biāo)的要求，將全市取用水戶全部納入計(jì)劃管理范圍，并以“樹枝狀”的形式，將用水計(jì)劃遞進(jìn)分解到各取用水戶和街鎮(zhèn)，保證了總量控制目標(biāo)的落實(shí)。昭通市可建立覆蓋省、市、縣（區(qū)）的“三條紅線”指標(biāo)控制體系（如圖2所示），“三條紅線”控制指標(biāo)就是行政區(qū)域年度計(jì)劃用水總量控制的依據(jù)。隨著落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度工作的不斷深入，在健全省、市、縣（區(qū)）三級行政區(qū)“三條紅線”控制指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，區(qū)域總量指標(biāo)將逐步落實(shí)到江河控制斷面和地下水水源，必將為計(jì)劃用水管理提供有力的技術(shù)支撐。

圖2　水資源管理控制體系示意圖

（2）用水效率控制原則。計(jì)劃用水要把區(qū)域萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量和農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)納入工作目標(biāo)，明確區(qū)域和行業(yè)強(qiáng)度控制要求，把用水定額作為分配用水計(jì)劃的重要依據(jù)，定期開展用水定額評估，采用先進(jìn)的用水定額指標(biāo)，抑制不合理的用水需求。對于用水效率達(dá)到同行業(yè)先進(jìn)水平的用水戶，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先滿足其用水計(jì)劃；用水水平低于行業(yè)用水定額，或者使用國家明令淘汰的用水技術(shù)、工藝、產(chǎn)品或者設(shè)備的，要核減其計(jì)劃用水量，充分發(fā)揮水資源的約束作用，倒逼高耗水、高污染行業(yè)提升用水效率和轉(zhuǎn)型升級。

（3）統(tǒng)一配置原則。行政區(qū)域應(yīng)實(shí)行多水源統(tǒng)一規(guī)劃和配置，鼓勵優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，鼓勵雨水、經(jīng)處理的污水或者中水等非常規(guī)水源利用，將自來水、自備井水、外引水、水庫水都列入計(jì)劃用水管理范圍，統(tǒng)一管理和配置水資源，促進(jìn)水資源節(jié)約和高效利用。

（4）超計(jì)劃超定額累進(jìn)加價(jià)。超計(jì)劃超定額用水加價(jià)水費(fèi)計(jì)收是被廣泛接受和應(yīng)用的促進(jìn)計(jì)劃用水管理有效實(shí)施的專項(xiàng)制度。實(shí)行超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)，通過市場機(jī)制和價(jià)格杠桿，引導(dǎo)用水戶使用節(jié)水技術(shù)工藝和設(shè)備器具，提高用水效率，促進(jìn)節(jié)約用水。

3.3嚴(yán)格落實(shí)水功能區(qū)限制納污紅線

3.3.1嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)管，強(qiáng)化水功能區(qū)管理

發(fā)改、經(jīng)信等部門要加強(qiáng)對新建工業(yè)項(xiàng)目把關(guān)和已建工業(yè)項(xiàng)目的技術(shù)改造，以減少工業(yè)污染物的排放。農(nóng)業(yè)部門要加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥和劇毒農(nóng)藥使用量的控制，以減少農(nóng)業(yè)面源污染。交運(yùn)部門要加強(qiáng)對船舶污染的整治和管理，以減少線源污染。市水務(wù)、環(huán)保、水文部門每月對全市19個水功能區(qū)水質(zhì)進(jìn)行全覆蓋監(jiān)測，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)95%。

3.3.2加強(qiáng)對入河排污口水量、水質(zhì)的監(jiān)測

水行政主管部門強(qiáng)化入河排污口登記、審批和監(jiān)督檢查，環(huán)保部門對水污染防治實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督管理，組織實(shí)施排污申報(bào)核定，開展污染源排污情況監(jiān)督檢查。在對新建、改建和擴(kuò)建入河排污口審批前，要征得水行政主管部門的同意，嚴(yán)格禁止入河排污審批，沒有批復(fù)的入河排污項(xiàng)目，企業(yè)排污全部進(jìn)入污水管網(wǎng)，對企業(yè)污水進(jìn)入排放管網(wǎng)實(shí)施24h在線監(jiān)測。目前，我市新增污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)已完成了193.35km，污水收集率達(dá)到了77.72%；垃圾收集處理體系已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

3.3.3加強(qiáng)飲用水源地保護(hù)

按照省政府的要求，及時開展集中式飲用水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)工作，水務(wù)、住建和環(huán)保等部門和相關(guān)縣區(qū)要對照各自職責(zé)，按已批復(fù)的建設(shè)方案盡快實(shí)施，建立飲用水源地水質(zhì)監(jiān)測預(yù)警預(yù)測系統(tǒng)和監(jiān)測信息公布制度。環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)飲用水源環(huán)境監(jiān)測，水務(wù)部門要加強(qiáng)飲用水源地及其他水功能區(qū)的水質(zhì)監(jiān)測，加強(qiáng)水廠和城市供水管網(wǎng)水質(zhì)安全的檢測，做好水質(zhì)處理和水質(zhì)檢測。

3.4經(jīng)濟(jì)政策調(diào)節(jié)體系

建立完善水務(wù)、稅務(wù)聯(lián)合核查工作機(jī)制，共同深入重點(diǎn)稅源企業(yè)開展調(diào)查核實(shí)，全面掌握納稅人實(shí)際取用水情況和生產(chǎn)經(jīng)營情況。全市各級水務(wù)部門與地稅部門組成聯(lián)合調(diào)查組，就納稅人取用地下水、地表水、年取用水計(jì)劃、實(shí)際取用水量等基礎(chǔ)信息進(jìn)行入戶核查，共同就行業(yè)企業(yè)近年來取用水情況進(jìn)行分析比對，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時掌握稅源變化情況，進(jìn)一步夯實(shí)水資源稅改革試點(diǎn)工作各項(xiàng)基礎(chǔ)。截至目前，全市共核查取用水戶706戶，核查率為82%。在保障順利開征水資源稅的同時，水務(wù)、地稅兩部門建立健全水資源稅源管控長效機(jī)制。完善水位、水質(zhì)、水量、市界斷面、水資源管理“七網(wǎng)一平臺”實(shí)時監(jiān)控系統(tǒng)，全面提升對水資源的動態(tài)監(jiān)控、分析和控制能力，重點(diǎn)關(guān)注高耗水行業(yè)的負(fù)擔(dān)與反映，評估改革效果，建立政策效應(yīng)分析機(jī)制。實(shí)時掌握用水戶動態(tài)取用水信息，為水資源稅征收提供準(zhǔn)確、可靠的水量依據(jù)。

4　結(jié)束語

最嚴(yán)格水資源管理制度是基于我國新時期日益嚴(yán)峻的水資源形勢而提出的一種“紅線控制、制度保障”的水資源管理模式。昭通市針對本區(qū)域水資源存在的問題，推進(jìn)了最嚴(yán)格水資源管理的年度考核要求，通過政府監(jiān)督與公眾參與相結(jié)合的形式，既能充分發(fā)揮政府對最嚴(yán)格水資源管理的主導(dǎo)推動作用，又能調(diào)動社會監(jiān)督和參與最嚴(yán)格水資源管理的積極性，推動最嚴(yán)格水資源管理工作的有序開展，保障紅線控制目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

[1]肖 義.最嚴(yán)格水資源管理制度下漳河上游的對策分析[J].價(jià)值工程，2012，31（33）：317～318.

[2]陳金木，梁迎修.實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的立法對策[J].人民黃河，2014（1）：55～56.

[3]王 敏.興隆縣實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度存在問題與對策[J].水政水資源，2012（5）：25～26.

TV213.4

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2095-2066（2016）31-0131-02

2016-10-23

太光宏（1967-），男，漢族，水利工程管理工程師，本科，主要從事水資源管理工作。