典型國(guó)際城市安全體系剖析及借鑒

陳國(guó)華　黃曉之　胡昆　王永興

摘要：基于香港、東京、新加坡三個(gè)典型國(guó)際城市安全體系的資料收集及分析，對(duì)生產(chǎn)安全、交通安全、能源設(shè)施安全、社會(huì)治安、網(wǎng)絡(luò)信息安全、食品安全、防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)安全、應(yīng)急管理等城市安全子系統(tǒng)進(jìn)行同異點(diǎn)研究，從中總結(jié)出城市安全體系發(fā)展規(guī)律。最后從法律體系、社會(huì)動(dòng)員、信息化建設(shè)、人才培養(yǎng)機(jī)制四個(gè)方面提出了相應(yīng)的借鑒，為國(guó)內(nèi)城市安全體系的建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：

典型國(guó)際城市；城市安全體系；同異點(diǎn)；發(fā)展規(guī)律

中圖分類(lèi)號(hào)： X922文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1009-055X（2016）06-0000-00

1引言

隨著社會(huì)現(xiàn)代化的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)城市化程度迅速地提高。在城市快速發(fā)展的同時(shí)，其中潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)、安全隱患、安全事故等問(wèn)題也越來(lái)越突出。城市是否具有與時(shí)俱進(jìn)的安全體系不僅關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定，也會(huì)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響[1]。剖析與借鑒國(guó)外城市安全體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，尤為必要。

東京、香港、新加坡是世界上最安全的城市，有著成熟且運(yùn)行流暢的城市安全體系。與這三大城市相比，國(guó)內(nèi)城市安全體系建設(shè)的機(jī)制體制以及宣傳教育等方面還有許多需要改進(jìn)之處。因此，通過(guò)對(duì)三大城市安全體系的研究，總結(jié)出城市安全體系的發(fā)展規(guī)律，對(duì)國(guó)內(nèi)城市安全體系建設(shè)將會(huì)有重要的借鑒意義。

2典型國(guó)際城市安全體系概述

21城市安全體系定義及其構(gòu)成要素

城市安全體系是指[2]城市安全管理主體為了保持城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保障公眾的生命安全和基本權(quán)益，以常態(tài)管理和應(yīng)急管理兩種管理方式作為體系核心，對(duì)影響城市安全的潛在風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件進(jìn)行綜合治理的一套有機(jī)整體。城市安全體系主要由管理主體、管理客體、管理方式、管理目標(biāo)四個(gè)要素構(gòu)成。

如圖1所示，體系內(nèi)各構(gòu)成要素之間的基本關(guān)系為[3]：管理主體設(shè)計(jì)出管理目標(biāo)。然后根據(jù)管理目標(biāo)使用合適的管理方式作用于管理客體。同時(shí)，管理客體的狀態(tài)和管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況反饋給管理主體，使管理主體能及時(shí)調(diào)整與改進(jìn)管理方式。

如圖2所示，香港的城市安全體系的特點(diǎn)可以用“二維協(xié)作，多元層次”[4]這八個(gè)字來(lái)概括。“二維協(xié)作”是指：香港把城市安全體系劃分為體制內(nèi)（政府系統(tǒng)）和體制外（社會(huì)系統(tǒng)）兩大系統(tǒng)，在不斷完善政府和社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立互相信賴(lài)的協(xié)作伙伴關(guān)系，來(lái)實(shí)現(xiàn)城市安全的良好治理。“多元層次”是指：香港在城市安全治理過(guò)程中，通過(guò)政府和社會(huì)中的多元治理主體間的合作，構(gòu)建出層次分明、職責(zé)明確的城市安全網(wǎng)絡(luò)。

[BT4]23東京城市安全體系特點(diǎn)概述

如圖3所示，東京城市安全主要特點(diǎn)是完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府、社會(huì)組織力量相互協(xié)作[5]。

在東京，地下綜合管廊的廣泛應(yīng)用保障了城市“生命線(xiàn)”的安全，密集合理的消防布局保證火災(zāi)發(fā)生六分鐘之內(nèi)消防隊(duì)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，應(yīng)急供水站和地下調(diào)控蓄水池為城市供排水安全提供保障等完善的基礎(chǔ)設(shè)施確保了城市功能的實(shí)現(xiàn)；東京宣傳“自己的生命自己保護(hù)”、“自己的城市和市區(qū)自己保護(hù)”等基本理念，促進(jìn)行政、企業(yè)、地區(qū)和社區(qū)（居民）以及志愿者團(tuán)體等相互支援，建立一個(gè)在災(zāi)害發(fā)生時(shí)攜手互助的社會(huì)體系。東京市民積極參與城市管理，[6]城市組織率平均到達(dá)794%。

24新加坡城市安全體系特點(diǎn)概述

如圖4所示，新加坡城市安全的主要特點(diǎn)是“依法治市、以人為本”。在網(wǎng)絡(luò)安全、交通安全、社會(huì)治安等城市安全的各方面都有完善的法律法規(guī)體系，且執(zhí)法嚴(yán)格，懲罰嚴(yán)厲，用嚴(yán)刑峻法機(jī)制打造法律威懾力。人性化的城市基礎(chǔ)設(shè)施，現(xiàn)代化的科技應(yīng)用，新加坡為市民提供最人性化的城市服務(wù)[7]。同時(shí)注重安全宣傳教育，以提高市民整體素養(yǎng)為主要抓手，營(yíng)造“安全城市”氛圍[8]。

[BT4]25典型國(guó)際城市安全子系統(tǒng)同異點(diǎn)

通過(guò)對(duì)香港、東京、新加坡三個(gè)城市安全子系統(tǒng)資料的收集與歸納，文中以表格形式列出典型國(guó)際城市安全子系統(tǒng)的同異點(diǎn)，見(jiàn)表1。

生產(chǎn)安全1.以完善的法律法規(guī)體系為基礎(chǔ)支撐

2.積極引導(dǎo)社會(huì)力量的參與1.香港：條例、規(guī)例、工作守則、安全指引與指南組成的層次化法律法規(guī)體系；香港職業(yè)安全健康局的圖書(shū)館儲(chǔ)存大量安全資料及數(shù)據(jù)庫(kù)并提供查閱交流

2.東京：綜合性的職業(yè)安全健康法的基礎(chǔ)上，制定了相關(guān)的法律法規(guī)且形成了完整的法律體系；通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)法定化，便于監(jiān)管并嚴(yán)格、規(guī)范和高效執(zhí)法；職業(yè)化的監(jiān)察員制度，法規(guī)對(duì)監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力有專(zhuān)項(xiàng)要求

3.新加坡：以《工作場(chǎng)所安全與職業(yè)健康法》為核心，附屬條例為延伸，其他法律為補(bǔ)充，實(shí)物守則及其他指引為指導(dǎo)的完備的生產(chǎn)安全法律法規(guī)體系；探索安全的最佳認(rèn)知、實(shí)施有效的安全監(jiān)管、加強(qiáng)安全監(jiān)管能力的更加精細(xì)化的管理模式

3典型國(guó)際城市安全體系的發(fā)展規(guī)律

城市安全體系存在于整體城市安全之中，也存在于城市安全各個(gè)子系統(tǒng)之中。因此，通過(guò)歸納與總結(jié)城市安全子系統(tǒng)的同異點(diǎn)，總結(jié)出城市安全體系發(fā)展的趨勢(shì)和規(guī)律。本文提出以下幾條典型國(guó)際城市安全體系發(fā)展規(guī)律：

1）城市安全體系發(fā)展理論研究

城市安全體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。根據(jù)城市安全自組織理論，[9]城市體系的發(fā)展是一種自組織過(guò)程，即在環(huán)境選擇壓力下系統(tǒng)自發(fā)獲得合適的發(fā)展渠道與機(jī)制，拋棄過(guò)時(shí)的舊形態(tài)，構(gòu)建起適應(yīng)現(xiàn)在環(huán)境的新形態(tài)的一種過(guò)程。城市安全的發(fā)展需要在遵循城市安全自組織功能的基礎(chǔ)上，由管理主體去引導(dǎo)與調(diào)控，從本質(zhì)安全化的角度阻止安全事故的發(fā)生。

2）城市安全的戰(zhàn)略地位顯著提升

城市安全是城市現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢(shì)和重中之重，很多國(guó)家都已經(jīng)把建設(shè)健全的城市安全體系納入到城市可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略中，將城市安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在同等的地位上。城市安全與城市經(jīng)濟(jì)作為城市的“兩翼”，相輔相成，均衡發(fā)展。城市經(jīng)濟(jì)促進(jìn)城市安全基礎(chǔ)的更新和提升，城市安全為城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展保駕護(hù)航。

3）城市安全管理主體構(gòu)成的逐步演變

在城市安全管理中，雖然政府在人員素質(zhì)、掌控資源、組織體系等方面有優(yōu)勢(shì)，但也存在著一定的局限。因此，城市安全管理已經(jīng)由政府系統(tǒng)內(nèi)的單一治理模式逐步過(guò)渡到政府與社會(huì)協(xié)作治理的二維模式[10]。管理主體逐步地由政府與協(xié)會(huì)組成的小型結(jié)構(gòu)演變?yōu)檎c協(xié)會(huì)、企業(yè)等社會(huì)組織相結(jié)合的大型結(jié)構(gòu)，再逐漸把社區(qū)、公民團(tuán)體、志愿者、NGO組織等納入到管理體系中，最終形成政府、企業(yè)、協(xié)會(huì)和市民共擔(dān)責(zé)任的城市安全管理體系。

4）城市安全管理團(tuán)隊(duì)整體結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化

作為城市管理的主體，專(zhuān)業(yè)人才的科學(xué)素養(yǎng)與業(yè)務(wù)能力直接決定了城市安全的管理水平與社會(huì)穩(wěn)定程度。城市安全管理在注重提升團(tuán)隊(duì)水平的過(guò)程中也在不斷地創(chuàng)新人才引進(jìn)方式，[11]從高校教師和應(yīng)屆畢業(yè)生等渠道中引進(jìn)人才的同時(shí)也重視上崗后的繼續(xù)教育培養(yǎng)，逐步優(yōu)化管理團(tuán)隊(duì)的學(xué)歷結(jié)構(gòu)與年齡結(jié)構(gòu)，按照崗位設(shè)置的實(shí)際需要，對(duì)博士、碩士和本科等不同學(xué)歷者進(jìn)行多層次組合，并進(jìn)行專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域互補(bǔ)，建立合理的用人機(jī)制，充分拓展個(gè)人發(fā)展的空間。

5）城市安全的未來(lái)趨勢(shì)是信息化、智慧化

建設(shè)信息化、智慧化的安全型城市已成為當(dāng)今世界城市安全發(fā)展的大趨勢(shì)，[12]也是現(xiàn)代城市安全管理理念的新取向。安全智慧型城市將物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行有效的融合，以數(shù)據(jù)作為城市安全的核心要素，在城市安全發(fā)展的過(guò)程中運(yùn)用信息通信技術(shù)，[13]改進(jìn)有關(guān)部門(mén)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，解決信息孤島現(xiàn)象，對(duì)城市安全可能面臨的重大問(wèn)題做出預(yù)測(cè)，進(jìn)行相應(yīng)的物資和技術(shù)儲(chǔ)備。

4典型國(guó)際城市安全體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)國(guó)內(nèi)城市借鑒意義

41建設(shè)覆蓋面全、震懾力強(qiáng)的城市安全法律法規(guī)體系

1）加快立法步伐，修訂法律法規(guī)。加快城市安全相關(guān)法律法規(guī)的立法工作，完善城市安全法律法規(guī)體系，逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋的法制化城市安全管理，有完善的法律體系作為監(jiān)管后盾。加強(qiáng)法律法規(guī)適應(yīng)性調(diào)整，使之城市安全相匹配，確保法律法規(guī)的適用性和充分有效性。

2）行政監(jiān)管與司法檢控緊密配合。對(duì)城市安全管理各職能部門(mén)的法律地位、職責(zé)權(quán)限、行政歸屬等做出明確界定，避免職能交叉或“監(jiān)管真空”，完善司法啟動(dòng)機(jī)制和流程，建立健全行政監(jiān)管與司法檢控的銜接機(jī)制，同時(shí)推進(jìn)部門(mén)之間的聯(lián)合執(zhí)法，提高監(jiān)管工作的執(zhí)行力和效力。

3）真正做到執(zhí)法必嚴(yán)，實(shí)質(zhì)提高違法成本。政府應(yīng)堅(jiān)持精細(xì)管理，嚴(yán)格依法行政，執(zhí)法人員嚴(yán)格依照法律法規(guī)做到執(zhí)法“零容忍”，真正采取嚴(yán)厲措施制裁違法企業(yè)及違法人員。在允許范圍內(nèi)增大違法懲處力度，從提高處罰金額、強(qiáng)化處罰落實(shí)、提升執(zhí)法力量等多方面實(shí)質(zhì)提高違法成本。

[HT4"F]42推進(jìn)社會(huì)力量有效有序參與，強(qiáng)化民眾安全意識(shí)[HT]

1）政府在城市安全管理中擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)的責(zé)任。政府通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制將部分安全管理職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移。依靠合作協(xié)議、伙伴關(guān)系、合同外包等協(xié)作方式來(lái)提供安全服務(wù)。

2）加強(qiáng)城市安全理念的宣傳教育，使理念深入民心，提升城市民眾的歸屬感和責(zé)任感。建立起政府與社會(huì)共同合作進(jìn)行城市安全管理的城市安全合作網(wǎng)絡(luò)，逐步樹(shù)立民眾“自己生命自己保護(hù)”“自己城市自己守護(hù)”的理念。

3）促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展和參與。加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)和資助，研究相關(guān)安全APP的開(kāi)發(fā)，提高安全隱患舉報(bào)的便捷性和規(guī)范性，積極打造城市安全管理民眾參與平臺(tái)，凝聚社會(huì)精英人才參與城市安全管理，充分發(fā)揮民眾力量大、基礎(chǔ)廣泛的優(yōu)勢(shì)。

[BT4]43加強(qiáng)城市安全管理信息化建設(shè)

1）建立從中央到地方的城市信息管控中心，保障城市信息化安全。將零碎且分散的安全信息進(jìn)行有效的整合，形成完整的信息鏈，有效預(yù)測(cè)預(yù)警城市中的危險(xiǎn)源和危機(jī)事件。讓公眾能夠隨時(shí)隨地感知自身周邊環(huán)境的安全狀態(tài)，做好安全預(yù)防工作，以最快最有效的方式應(yīng)對(duì)突發(fā)的安全危機(jī)。

2）打破管理部門(mén)間的信息壁壘，建立跨部門(mén)的信息共享機(jī)制。各管理部門(mén)應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，推進(jìn)城市管理與大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的結(jié)合，健全管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集、整合、入庫(kù)、更新的全過(guò)程管理機(jī)制。

3）加強(qiáng)大數(shù)據(jù)等信息化技術(shù)的引入和應(yīng)用。將大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)將應(yīng)用到城市管理，包括智能電網(wǎng)、智能水務(wù)、智能環(huán)保、智能養(yǎng)老，智慧社區(qū)等，智能化技術(shù)的應(yīng)用將極大地提高城市管理效率，真正實(shí)現(xiàn)城市的精細(xì)化管理。

44建立健全職業(yè)化的人才隊(duì)伍體系

1）不斷加快管理人才、研究人員的培養(yǎng)機(jī)制建設(shè)。研究發(fā)展學(xué)校式教育制度。研究試點(diǎn)“三邊學(xué)習(xí)模式”，即“正常訓(xùn)練、個(gè)人進(jìn)修以及在職學(xué)習(xí)”的全程化人才培養(yǎng)學(xué)習(xí)機(jī)制，逐步完善相配套的教材資料與設(shè)施，保證人才培養(yǎng)的規(guī)范性和科學(xué)性。

2）分類(lèi)組建專(zhuān)業(yè)化實(shí)戰(zhàn)隊(duì)伍。加強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)性訓(xùn)練，增強(qiáng)應(yīng)變能力。全面考慮城市安全突發(fā)事件種類(lèi)，細(xì)化隊(duì)伍功能，分類(lèi)組建針對(duì)性更強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)化實(shí)戰(zhàn)隊(duì)伍，提升安全管理和應(yīng)急救援的實(shí)戰(zhàn)專(zhuān)業(yè)水平。落實(shí)日常實(shí)戰(zhàn)化訓(xùn)練工作，夯實(shí)作戰(zhàn)能力，全面提升隊(duì)伍救援實(shí)戰(zhàn)能力。

3）與高校和科研機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，緊跟國(guó)際潮流。定期選派優(yōu)秀的管理人員到國(guó)內(nèi)外高校和科研機(jī)構(gòu)中進(jìn)修學(xué)習(xí)，參加學(xué)術(shù)講座和交流活動(dòng)，及時(shí)跟蹤和汲取最新的科技手段，建立城市安全事件檔案庫(kù)。通過(guò)收集國(guó)內(nèi)外各類(lèi)城市安全事件的資料，深入理論研究，完善管理措施，從而對(duì)人才隊(duì)伍建設(shè)提供技術(shù)上的保障。

5結(jié)語(yǔ)

通過(guò)借鑒典型國(guó)際城市經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)城市安全體系建設(shè)需要政府系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)兩方面相互配合，雙管齊下，形成政府主導(dǎo)、多元共治的管理模式，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情特點(diǎn)，在城市發(fā)展過(guò)程中不斷完善和改進(jìn)現(xiàn)有安全體系，以保障安全、穩(wěn)定的城市環(huán)境。

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