應急管理中的評價研究綜述

陳安　周丹

摘要：突發事件的頻繁發生使我國面臨的公共安全形勢日益嚴峻。如何科學評估突發事件的規模和影響、正確判斷事件形勢，對有序有效處置突發事件具有重要意義。本文分別從自然領域和社會領域，突發事件、承災體和應急主體，綜述了應急評價的評價領域和評價對象。接著提出應急評價視角的三個維度——時間維、地域維和方法維。最后，展望了應急評價未來的發展方向。

關鍵詞：

現代應急管理；災害；突發事件；應急評價；風險評價

中圖分類號： C939文獻標志碼：A文章編號：1009-055X（2016）06-0000-00

引言

應急管理評價是指圍繞突發事件和應急管理展開的，對突發事件的狀態、發展趨勢和應急管理效果進行的認知、判斷和評估。

在應急管理的過程中，評價是一項復雜而重要的工作，它基于前期對于突發事件要素和調查數據的分析，系統地對評價目標進行合理分級與排序。應急評價是突發事件預防、救援等工作的基礎。通過對事件狀態和發展趨勢的正確判斷，為應急管理工作者提供科學的決策依據，以便其切實有效的開展工作。

近年來，國內外學者針對各個領域的突發事件，從不同角度入手作了大量的評價工作。與此同時，隨著我國公共安全形勢的日益嚴峻，突發事件發生的數量和頻率不斷增加，應急管理所面臨的環境有所改變。在新形勢下，如何科學、有序、有效地對突發事件和應急管理進行評價，以增進對突發事件的認識、使應急管理更加有效，是現在面臨的新問題。本文搜集整理了2010年至2015年國內外學者在應急評價方面的研究成果，從領域、對象、視角三個層面進行歸納和總結，并在此基礎上，提出未來可能的發展方向。

1應急評價的核心問題

應急評價的核心問題是確定開展應急評價的領域和評價的對象，應急評價的領域回答了“何處需要評價”的問題，應急評價的對象明確了“應該評價什么”的問題。評價領域和評價對象是緊密聯系、不可分割的。在評價領域上，根據災害的發生是否由人為因素主導，可分為自然領域和社會領域。在評價對象上，根據應急管理的參與者，可分為突發事件、承災體和應急主體。評價領域和評價對象二者共同構成了應急評價的內容。

11評價領域

1）自然領域

自然領域的應急評價研究主要圍繞自然災害開展。自然災害是指在自然界發生的、由于自然事物非正常變化而造成的，人員傷亡財產損失等一系列擾亂人類正常生活生產秩序的現象或事件。自然現象成災需具備兩個條件，一是有自然事物的非正常變化作為主體誘因，二是人員、財產、社會秩序等客體遭受損失。如今對自然災害的評價研究集中在地震災害、地質災害、旱澇災害、臺風災害等。這些災害可能單一發生，也可能相互耦合形成新的災害，如強震發生在降雨充沛的地區可能耦合引發滑坡災害[1]。

自然災害應急評價的研究包括風險評價、脆弱性評價和能力評價。災害風險評估和風險區劃是國際災害風險領域的前沿和熱點問題，使用遙感技術和地理信息系統（GIS）獲取災害預警信息的風險評估模式逐漸代替了以往基于歷史受災數據的資料分析。Wang等[2]基于GIS技術為沿海地區設計了城市自然災害風險研究集成工具，以指導建立城市自然災害減災戰略。Ding等[3]建立了基于GIS和高分辨率網格數據的強震風險評估系統，可用于評估潛在強震的風險。郭富赟等[4]探討了大比例尺下風險評估工作的部署、思路和方法，指出致災體識別是風險評估的核心內容，風險區劃是危險性和易損性的綜合結果。

脆弱性評價，也有學者稱為“易損性”或“敏感性”，它們都衡量了承災體容易遭受災害破壞的程度。葛鵬等[5]分別使用2000年和2010年的指標數據評估了南京市洪澇災害承災體的易損性，發現人口密度和經濟密度是其主要因素。王志恒等[6]應用確定性系數概率模型，分析高程、坡度等七個降雨型滑坡孕災環境的敏感性因子，得出了有利于降雨型滑坡發育的環境條件。馮領香等[7]利用灰色理論評價了京津冀都市圈的地震災害脆弱性，通過對城際差異的分析對比，發現經濟因素對地震脆弱性的影響程度最高。

自然災害的能力評價研究主要集中在兩個方面，一是研究承災體固有的抵抗、防御、減輕災害的能力，如畢小玉等[8]從結構、設施、人員等方面建立了建筑物綜合抵御地震、洪水、泥石流的防災能力模型，費振宇等[9]構建了由背景特征、水利條件、經濟水平、科技水平、抗旱管理等組成的區域抗旱能力評價體系。因此也有學者提出，對自然災害的應對能力和恢復能力也是脆弱性的組成部分[10，11]。二是評價自然災害的應對能力，如準備能力、響應能力、資源保障能力等。Zhang等[12]基于多屬性決策方法，提出了利用LINMAP法對氣象災害應急預案進行預評估的程序。李曼等[13]基于震區民眾認知與響應特點，對四川省民眾響應能力進行了分縣市評價。劉艷瓊等[14]借鑒項目管理的成熟度模型，討論和初步建立了地震應急能力的成熟度模型，從而不斷改進和提高地震應急管理的各個組成部分。

2）社會領域

發生在社會領域的突發事件通常由人為因素主導，如生產事故、環境污染事件、公共衛生事件、社會安全事件等。這些事件主要由人為因素引起，因此發生的數量較多、頻率較高，分布范圍廣，且造成的影響比自然災害要復雜得多。因此社會領域的應急評價具有以下幾個特點：風險評價側重于突發事件的預防；重視城市的應急管理能力；關注交通運輸的連貫性。

現代工業生產系統日趨復雜，為了減少生產事故造成的影響，必須將可能存在的風險降到最低。Hanea等[15]使用動態貝葉斯網絡實現了石油工業管理風險模型的反饋評價。Ishida等[16]對核燃料設施概率安全評價的結果進行了分析，包括氫氣爆炸后果、放射性液體沸騰、火災、臨界事故、熔融玻璃意外泄漏等突發事件。Deng等[17]基于電網安全分析研究，提出了電網主要設備的定量風險評估方法。張珂等[18]提出了突發水污染風險的流域相對風險評價法，并得出某流域的風險分布特征與最大風險因子。

政府是突發事件應急管理的主體。汪志紅等[19]認為城市火災事故的應急能力包括監測預警能力、社會控制能力、政府反應能力、公眾反應能力、緊急求援能力、資源保障能力。張苑秋等[20]運用網絡層次分析法評價了政府的應急物資供應能力。社區是城市的基本構成單元，也是各類城市災害的主要承災體。劉剛[21]利用模糊綜合評價，得出了蘭州市社區災害風險脆弱性的差異。災害發生后，社區居民能否迅速疏散到指定場所對于減少損失具有重要影響。胡映潔等[22]使用GIS結合評價模型與實際數據，對城市社區的疏散現狀進行評價并提出布局優化措施。

突發事件發生后，人員疏散、救援、物資運輸都需要穩定可靠的交通系統保障。何雅琴等[23]就如何確定交通響應的級別進行了評價，彭晗等[24]根據突發事件不同時期對交通的不同要求，評價了道路的災前、災中和災后能力。田寶林等[25]運用“人—機—環境系統”理論，建立了機場應急能力的冪指數模型。Voussef等[26]對于雙殼油船碰撞事故進行了定量風險評估，并對船舶碰撞的各種場景應用非線性有限元法（NLFEM）進行預測。可見，針對交通運輸的應急評價不僅評價了組成交通網絡的各點、線的應急能力，而且模擬了交通場景可能出現的各種突發事件及其影響。

12評價對象

1）突發事件

研究突發事件的根本目的在于預防，從根源上遏制突發事件的發生。因此對于突發事件首要的是進行風險評價，確定后果與概率的不同組合，從而轉移、減緩或消除風險。突發事件可能是單一的，也可能是復合型的。如何科學的評價復雜耦合突發事件的風險，有待進一步的研究深入。此外，由于某些自然災害如干旱、洪澇等持續時間較長，因此需要對其進行跟蹤，評價不斷發展變化的災情，為救災決策提供依據[27]。

2）承災體

突發事件的承災體主要是以人為主的各種系統，對承災體的評價主要是脆弱性評價。脆弱性評價通過分析和評估系統中存在的薄弱環節，以及這些薄弱環節可能對系統造成的影響，來評價承災體可能受到破壞的程度或自身恢復到事件發生前的能力。評價的具體對象從自然環境，到人口、社區、交通，以及城市，不一而足。降低承災體的脆弱性能夠有效減少突發事件造成的影響，使自身損失降至最低，保障人員、財產的安全。

3）應急主體

應急管理的主體除政府以外，還有企業、志愿者組織以及社區等。有些應急主體可能同時是突發事件的承災體，但應急主體的意義不只在于被動應災，還在于能夠主動地通過預防預控與積極準備，主動抗擊災害。因此對應急主體的能力評價較多，不僅包括應急準備能力、預警能力、救援能力以及恢復能力等衡量某一時期內應急主體的綜合能力，[28，29]還包括風險溝通能力、應急決策能力等具體能力[30]。

2應急評價的視角

應急評價的視角研究的是“如何評價”的問題，即應急評價的維度。通過對文獻的分析研究發現，應急評價的視角具有多維度的特點，即從不同的角度評價某一具體的應急管理方面或過程，從而獲得對評價對象的完整知識。應急評價的視角包括三個主要維度，即時間維、地域維、方法維。

21時間維

根據突發事件的生命周期理論，宏觀上可以將突發事件分為事前、事中和事后三個階段，分別對應應急管理的預防準備、響應處置和恢復重建。在應急管理的不同時期，應急評價也有所差異。但是，它們并不是三個分裂的階段，而是有機的統一體。事實上，事后的高效恢復和科學重建可以為將來的災害預防增添更加牢固的基礎。

1）事前評價

事前評價是對災害可能產生的風險和已采取的預防措施進行的評價。在災害發生前，對風險的性質、發生的可能性、可能造成的破壞進行估測和評價，目的是在災害事故發生前盡量制定出最經濟、最有效的方法消除或減少損失，為之后可能的災害應對提供搶先一步的保障。事前評價包括風險評價、脆弱性評價、監測預警評價等。

2）事中評價

當突發事件發生以后，快速有效的事中評價能為應急處置提供重要的決策支持，為減少傷亡和降低損失提供關鍵的輔助信息，實現“應急”的目的。事中評價是對發生過程中的災害和應急管理進行的評價，目前，對于事中評價的研究較少，陳安等[31]提出“可挽救性”評價，討論了救援過程中救援對象的價值問題，遲菲等[32]提出“可減緩性”以衡量突發事件破壞過程可以被減緩的程度，以及進行減緩的時間節點。

3）事后評價

事后評價具體包括損失評估、衍生評價以及績效評價等。損失評估是衡量突發事件引起的損失的嚴重性，為恢復重建提供可靠的支持。衍生評價主要是針對應急管理結束后，事件后續演變風險的評價。績效評價衡量了應急管理主體預防和處置突發事件的效率和效果。目前對于事后評價的研究集中在績效評價上，尤慶華等[33]基于Petri網評價了海上事故的應急流程績效，發現提高某些流程的實施效率能夠改善整個營救工作流程。

22地域維

在應急管理中，針對不同級別的突發事件，有不同層級的應對部門和應急資源。根據不同類型突發事件的性質、嚴重程度、危害范圍等，突發事件一般分為特別重大、重大、較大和一般四個級別。對于每一級別的突發事件，也對應著從縣級、市級到省級甚至中央部門的層次順序。隨著級別的提高，需要采取措施進行應對的部門所涉及的地域范圍也逐漸擴大。此外，不同地域的突發事件也因其所在地區的不同而呈現出各自的特點。

23方法維

突發事件發生后，由于對事件的了解不夠全面，評價所需的信息帶有模糊性和不確定性的特點。加之每個人經驗的局限性，如何客觀準確評判這些信息成為影響評價精度和準確度的難題。因此，應急評價的方法大都綜合定性描述和定量分析，結合專家評判與各種數學模型或算法，以提高評價的科學性和客觀性。具體而言主要有以下幾種方法：

1）多屬性群決策

群決策方法在決策過程中綜合考慮了多位專家的經驗，由于專家能力所限，常常給出不完全偏好信息或殘缺信息。靖可等[34]分別使用三種不同的殘缺判斷矩陣并進行集結求解，張倩生等[35]利用加權歐式距離修正了專家的權重。這些方法都在一定程度上解決了群體決策矩陣中的屬性優先級問題。

2）層次分析法和網絡分析法

層次分析法可以將復雜的決策問題條理化，網絡分析法在層次分析法的基礎上，考慮了各因素或層次的相互影響。張苑秋等[36]結合網絡分析法和Super Decision軟件，對應急物資的供應能力進行了評價，張吉軍等[37]應用改進的尖錐網絡分析法評價企業應急能力，比傳統的網絡分析法更能體現相互之間的支配關系。

3）數據包絡分析法

數據包絡分析最初在經濟學中被廣泛用于測量多個決策單元的效率。楊雪等[38]將規模報酬不變與規模報酬可變的兩種DEA模型與應急物流績效評價的契合度進行比較，發現規模報酬可變的VRS模型更適用于自然災害下應急物流績效評價。但是數據包絡分析無法體現決策者的偏好，汪愛嬌[39]將偏好信息和非期望指標引入DEA模型，從而使數據包絡分析更貼合應急評價的特點。

4）基于信息技術和人工智能的方法

這些方法大都借鑒了數學理論和計算機理論等其他學科的研究成果，如模糊數學理論、灰色系統理論、人工神經網絡、遺傳算法、啟發式方法等。基于模糊集理論的模糊綜合評價方法在多指標綜合評價中應用廣泛，灰色系統分析法以灰色系統理論為基礎，徐曉萌等[40]在求解關聯度系數時考慮權重系數，對灰色關聯度進行了改進。陳蕙珍等[41]建立了基于人工神經網絡的應急物流績效評價模型，并通過專家評定的學習樣本對其進行訓練，收效良好。

3應急評價的發展方向

1）由單一災害風險評價向多災害綜合與復雜耦合災害的風險評價轉變[42，43]。隨著對災害發生發展機理、規律研究的不斷深入，災害的衍生、耦合對經濟社會系統造成的影響逐漸受到重視。衍生災害與災害的耦合使得突發事件的應對更加復雜，其風險程度逐漸提高甚至成倍增長，其影響同時涉及生態環境、經濟、社會系統。對多災害綜合與復雜耦合災害的風險評價將會豐富和發展風險的內涵及其適用范圍。

2）由固定時間段的靜態評估向流動時間的動態評估轉變[44，45]。風險具有動態性，會隨著時間、環境的改變而不斷變化。在突發事件發生的前后兩個時期，風險也會由于突發事件的出現而改變。如何有效監測評價風險的時間變化，對于提高風險防控的效率，具有十分重要的意義。

3）風險評價、脆弱性評價、能力評價展現出整合的趨勢。無論是風險評價，脆弱性評價還是能力評價，其目的都是為了提高應急管理的效率和效能，將突發事件的影響降到最低。有學者開始尋找三者之間的關系，并嘗試將其融合統一成綜合體系進行評價，以發現應急管理中的不足之處，真正提高突發事件應對的能力和水平。

4）應急評價由使用單一方法向多種方法綜合應用發展。越來越多的學者開始綜合使用層次分析法、模糊綜合評價、灰色關聯度等方法，以提高評價方法的適用性和可操作性。但是，如何科學合理的將定量評價結果與實際問題相結合，準確解釋評價結果表示的實際意義，使評價能夠更加有效地促進應急管理的效率效能改善，仍有待學者的進一步研究。

4結論

1）應急管理評價的核心問題是確定評價領域和評價對象。按照突發事件是否由人為因素主導分為自然領域和社會領域，按照應急管理的參與者，可將評價對象分為突發事件、承災體和應急主體。

2）應急評價的視角具有多維度的特點，不同的時間、地域和方法為應急評價提供了不同維度的視角，而科學有效的應急評價一定是時間、地域和方法的有機結合。

3）隨著應急評價研究的不斷深入，復雜災害與耦合災害的風險評價、風險的動態評價、風險脆弱性與能力的整合評價以及綜合方法的應用，將是下一步的發展方向。

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