關于貴州省耕作層剝離利用的政策建議

潘紅燕

（貴州省第二測繪院，貴州貴陽 550004）

關于貴州省耕作層剝離利用的政策建議

潘紅燕

（貴州省第二測繪院，貴州貴陽 550004）

貴州省每年各項建設占用大量的優質耕地，耕地保護形勢對于貴州來說更為突出，支持創新土地利用方式，大力推進耕作層剝離利用具有十分重要的意義。本文從義務、管理機制建設、試點工作經驗、資金管理、技術支撐、各部門的協調、管護措施等方面提出建議，推進貴州省耕作層剝離利用。

貴州省 耕作層 剝離利用 政策建議

貴州省優質耕地大多分布在城鎮村莊周邊、交通沿線，非農建設難以避免會占用。現在，貴州進入了加快發展，后發追趕的戰略機遇期，年均占用耕地20萬畝，多為良田好土。雖然土地開發補充的耕地實現了數量平衡，但質量差、生產半徑大，廣種薄收，常常出現撂荒現象，開荒造地更是對生態造成威脅，容易形成新的水土流失。

針對此情況，貴州省開拓創新，進行了工業建設向山要地、城鎮建設增減掛鉤、建設項目用地實施耕作層剝離利用等措施的探索和實踐，取得一定成效。貴州省耕作層剝離再利用選擇了16個縣和部分單獨選址項目開展試點。主要以織金縣為代表摸索全面實施、持續推進經驗，解決誰為剝離利用主體，怎樣系統推進、建立整套管理制度的經驗；以仁懷機場、安貞公路項目為代表摸索單獨選址項目實施經驗。在試點取得階段性成果的基礎上，省政府在織金縣召開現場會，總結經驗，全面推廣。

截止2014年，貴州省共剝離非農建設占用耕地5.5萬畝，利用土地面積6.96萬畝。剝離耕作層土壤1359萬立方米，已利用1199萬立方米，臨時存儲160萬立方米。主要用于裸巖石礫地開發、低丘緩坡等未利用地開發、城鄉建設用地增減掛鉤復墾、災毀地復墾、中低產田土改良，實現新增中等以上質量耕地1.25萬畝，改良中低產田土2.78萬畝、質量普遍提高2—3個等級。結合當前耕作層剝離利用工作實際，對貴州省耕作層剝離利用提出以下政策建議。

1　切實落實耕作層剝離的法定義務

按照“誰占用、誰剝離”原則，切實將占用耕地單位剝離耕作層的法律義務落實到位，突出強調要切實落實法定義務要求，將耕作層剝離工作落到實處。

《土地管理法》第三十二條規定，縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良。建設占用耕地耕作層剝離再利用是保證耕地永續利用的重要環節，縣級國土部門要從決策和執行、政策層面充分認識到其重要性，制定有關政策，予以引導。有必要將建設占用耕地耕作層剝離再利用置于與耕地占補平衡同樣的高度，作出強制性規定，對建設占用耕地的必須實施耕作層剝離再利用，將利用覆土新增的耕地面積和因改良土壤而使耕地質量提高的部分折算為一定等級的耕地面積，作為占補平衡補充的耕地面積。

2　加強耕作層剝離工作的管理機制建設

建立耕作層剝離工作的管理機制是保障該項工作實施的重要方面，完善的管理運行機制可使耕作層剝離實施工作有效地進行，在制度方面應研究制定推進耕作層土壤剝離造地工作的相關意見，建立工程方案設計、協調、施工、監理、驗收等方面的規章制度。

建立吸引人的激勵機制。對建設占用耕地耕作層剝離利用開展工作較好的，從資金獎勵、指標獎勵、項目傾斜三個方面進行獎勵。建設單位剝離被占用耕地耕作層土壤工作經驗收合格的，可對收繳的耕地開墾費給予一定優惠；被占用耕地耕作層土壤剝離工作開展較好的地方，優先保證建設用地指標；凡利用剝離耕作層土壤開展土地復墾、高標準基本農田建設和中低產田改造的土地開發整理項目，優先予以安排，并在資金上給予扶持等。

建立嚴格的約束機制。縣級政府需發文件明確要求：凡能源、交通、水利等獨立選址建設項目、城鎮建設用地范圍內分批次建設用地，擬占用耕地具備耕作層土壤剝離條件的，必須實行耕作層土壤剝離；要求具備耕作層土壤剝離條件的建設項目，建設單位報批用地要附耕作層土壤剝離和利用的方案，涉及棄土場等臨時用地的，要與被占地單位或縣國土資源部門簽訂復墾協議。

建立和諧的利益機制。縣政府及國土資源管理部門在推廣建設占用耕地耕作層土壤剝離造地工作中，注意利用利益機制，調動各方面的積極性。征地時除建設用地采取永久性征地，其余相關用地一律采用臨時用地審批，通過對臨時用地進行復墾，一是節約了耕地，使臨時用地中耕地得到復墾；二是節約了建設資金，臨時用地復墾驗收合格后，為建設單位節約了大量的永久性征地費用，調動建設單位的積極性；三是調動了農民的積極性，農民不僅得到臨時占地補償，還在耕作層土壤剝離和回填的過程中得到一定的勞動報酬。

3　積極開展試點工作，總結積累經驗

貴州省指導各地按照應剝盡剝、快剝快用的原則，結合當地自然條件、項目特點，探索建立了兩種試點模式：第一種是以織金縣為代表的全面摸索、統籌推動模式；第二種是以仁懷機場、安貞公路為代表的單獨選址項目模式。

目前試點工作均取得階段性成果，根據已開展的耕作層剝離試點，組織國土相關部門和技術人員分析該試點項目進行中的土壤資源調查、堆置場所的選擇、土方剝離利用量計算、地質災害監測與評價、環境影響評價、剝離、堆置和再利用各環節的技術要求和注意事項等，對不同類別的建設項目占用耕地情況進行必要的調查研究，摸索技術經驗，總結出一套較為系統完善的實施操作方法，在其他項目點進行推廣，在可能的情況下，實現每一個占用耕地的建設項目都要進行耕作層剝離再覆土利用的目標，從而最大限度的保護好土壤資源，為今后耕作層剝離再利用相關政策制定提供經驗。

在試點工作中，應注意統籌安排，搞好規劃，作好剝離點與土地開發整理項目點的銜接，盡量做到快剝快用；同時政府協商用地單位，建設、剝離、運輸共用工程車輛，減少工程環節；最后，及時總結試點經驗，對在短期內取得顯著工作成效的，應在政府投資土地開發整理項目安排等方面予以鼓勵。

4　加大資金投入，加強資金管理

加大資金投入，予以鼓勵扶持。建議在編制預算時，將新增建設用地有償使用費向耕作層剝離利用區傾斜，并出臺政策允許從耕地占用稅中提取一定資金作為耕作層剝離所需資金，充分調動各方參與的積極性。

加強資金管理，專款專用，確保耕作層剝離項目順利實施。建設占用耕地耕作層剝離和優質耕作層保護利用的工作經費，在縣土地使用權出讓收入中列支，耕作層剝離資金納入縣土地開發整理資金專戶，實行專賬核算。建設占用耕地耕作層剝離和優質耕作層保護利用工作管理經費，可由縣國土資源局提出經費支出要求，由縣土地開發整理資金專戶直接撥付給縣國土資源局。

5　加大技術支撐

為保障剝離利用工作規范、有序推進，貴州省在之前基礎上必須盡快研究、出臺耕作層剝離相關制度、技術標準和規程，即明確耕作層剝離、運輸、儲存、利用等各個環節的相關標準。同時鼓勵、引導大專院校、科研院所與生產建設單位協作開展耕作層剝離利用相關課題的研究，帶動生產建設單位的科研經費投入，促進生產建設項目剝離利用的可持續發展。

6　協調各部門共同完善耕作層剝離工作

耕作層剝離實施時可邀請農業、林業、水利、規劃等相關專家進行咨詢論證，依據土地利用總體規劃、城市建設、重點產業建設等規劃，結合礦山復墾、新農村建設中的舊村改造、交通道路建設、鐵路建設、河流整治等線性工程，通過對非農業建設占用耕地的數量、布局的預測，根據耕作層土壤搬運的時空要求，選擇適當的堆置場所，設置搬運路線，科學統籌安排剝離、運輸、堆存、利用等配套銜接工作。

7　認真做好后期管護措施

對耕地耕作層土壤剝離的管理。占用耕地的單位或個人剝離所占用的耕地耕作層土壤時，應接受縣國土部門的指導和監督，并按要求落實。

對剝離的耕作層土壤再利用的管理。耕地占用單位或個人在耕作層土壤再利用時，應在新開墾的耕地平整后將所剝離的土壤用作新開墾耕地的耕作層，并保持新開墾耕地耕作層土壤的均勻和平整，耕作層厚度不得低于20厘米。在竣工時，組織相關職能部門和專家共同參與對項目區耕作層剝離利用數量和質量的評價，從工程完成數量、土壤質量、權屬調整、資金等方面組織驗收，驗收合格后進行土地權屬調整和后期管護。

縣政府應加強對耕地耕作層剝離與再利用工作的指導與管理，并與縣國土資源、監察、建設、公安、法院等部門加強溝通與協作，各相關部門應加大對農業部門依法行政的支持力度。

8　結語

對于缺土少地的貴州來說，耕作層剝離利用是非常有效的耕地保護措施，但全面推廣、持續推進面臨較大難度，建立耕作層剝離工作的管理機制是保障該項工作實施的重要方面。建立吸引人的激勵機制、嚴格的約束機制、和諧的利益機制，使建設單位、造地單位明確分工，各司其職，相互銜接，并輔助以相應的獎懲措施。如何做好銜接，把握一個合適的度，需要政府、建設單位、造地單位共同努力和協調，才能切實做好耕作層剝離工作，使之能真正落到實處，各方受益。

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［2］李建華，趙艷玲，付馨，等.丘陵區水田整治中的表土剝離技術研究［J］.湖北農業科學，2013，52（5）：1039-1043.

［3］彭美琴.對建設用地實行耕作層土壤剝離的幾點思考［A］.福建省土地學會2010年學術年會論文集［C］.2010：318-320.