基于“一帶一路”發展戰略的納稅服務體系構建

鄧永勤（重慶市國家稅務局　重慶　401147）

基于“一帶一路”發展戰略的納稅服務體系構建

鄧永勤（重慶市國家稅務局重慶401147）

內容提要：面對“一帶一路”發展戰略對納稅服務提出的新挑戰，應進一步厘清政府和市場提供納稅服務的范圍和邊界，促進政府和市場發揮好各自的作用，構建多層次納稅服務體系，容納和滿足“一帶一路”發展戰略實施的要求。

“一帶一路” 納稅服務公共產品私人產品

“一帶一路”發展戰略是我國在新常態下進一步擴大開放、尋找新的發展機遇、打造經濟增長新動力的重大戰略部署，彰顯了中國智慧和勇氣。對中國稅務機關而言，容納和滿足“走出去”企業對納稅服務的要求，是全面推進納稅服務規范化建設、構建優質便捷納稅服務體系的新內容、新挑戰。

一、納稅服務的二重性分析

納稅人對納稅服務的需求是多方面的，有的是全體納稅人的共同需要，有的屬于個別納稅人的私人需要，因而旨在滿足這些需要的納稅服務具有二重性特征。我們可以作如下定義：納稅服務是以幫助納稅人理解稅法和依法履行納稅義務，維護納稅人合法權利為目的向納稅人提供的各種服務，其中具有共同消費性質的服務應由政府提供，具有私人消費性質的服務應由市場提供。從納稅服務的二重性切入，有助于進一步厘清政府和市場提供納稅服務的范圍和邊界，解決實踐中依然不同程度存在的納稅服務缺位和越位，為應對“一帶一路”發展戰略對納稅服務提出的新挑戰提供一個新的思路。

（一）公共產品的基本特點①本文對公共產品特點的表述，綜合了馬斯格雷夫、郭慶旺、 趙志耘、張馨、楊志勇、郝聯峰、袁東的有關論述。

公共產品是指具有共同消費性質的產品，具有非競爭性和非排他性特點：非競爭性是指在生產水平既定的情況下，任何人對某種產品的消費不會減少其他人的消費數量，消費者可以同時消費同一種產品；非排他性是指某種產品產生的利益不能被某個消費者所專有，將任何消費者排除在外，不可能或者無效率。

由于資源的稀缺性，任何有形的產品都具有不同程度的競爭性和排他性，嚴格意義的純公共產品僅限于無形的服務。而無形的服務和有形的產品并不能截然分開：無形服務離不開有形載體，有形載體只有借助無形服務才能發揮作用。從這個意義上說，純公共產品是相對而言的，大量存在的是介于私人產品和純公共產品之間具有一定程度競爭性或排他性的準公共產品或混合產品。

（二）政府提供納稅服務的經濟學解釋

運用公共產品這一分析框架，可以較好地解釋稅務機關為什么要提供納稅服務和應該提供什么樣的納稅服務。

另外濃縮液回噴能有效降低焚燒爐出口NOx含量，該項目在不投運濃縮液回噴系統時，額定工況下焚燒爐出口NOx排放值約240 mg/m3。濃縮液回噴量在3 t/h左右時，焚燒爐出口NOx排放值約200 mg/m3；回噴量在4 t/h左右時，NOx排放值約160 mg/m3，說明回噴濃縮液對抑制NOx的生成具有正面作用，濃縮液中的氨與NOx進行了選擇性非催化還原反應，且煙溫的降低，抑制了熱力型NOx的生成率。

納稅人由于無法回避納稅義務，產生了知法、守法、建立納稅信用的共同需要。由于現代稅收制度設計復雜、變動頻繁，納稅人要準確理解稅法、適當履行納稅義務、同時維護好自身合法權利并不容易。隨著納稅信用日益成為現代信用體系不可或缺的組成部分，修訂中的《稅收征管法》明確提出要“建立、健全稅收誠信體系和失信懲戒制度，促進稅法遵從”，納稅人通過納稅遵從的累積，建立納稅信用并從中受益的需求更加現實而迫切。②筆者曾闡述過納稅信用為納稅人帶來收益的觀點，并將這種收益定義為：由于稅務檢查減少而降低的納稅成本+由于納稅信用增加的盈利機會和盈利能力而帶來的潛在收益。一個社會越講信用，納稅信用累積時間越長，這種收益越大。失去納稅信用，則會給納稅人帶來損失。

納稅人的上述需要不具有競爭性和排他性。眾多的納稅人可以同時享受旨在滿足上述需要的納稅服務，納稅人依法納稅、建立納稅信用的要求越得到滿足，全社會共同受益就越大。納稅服務產生的利益也不能被某個納稅人所專有，任何納稅人都不可能排除在服務對象以外。由于納稅服務所依賴有形載體的有限性，這種非競爭性和非排他性也不是絕對的。政府的職責就是合理配置資源，優化無形服務彌補有形載體的不足，最大程度消除消費中的競爭性和排他性，無償地滿足全體納稅人的共同需要。

對政府而言，滿足納稅人上述需要、保護納稅人權利是征收稅款的內在要求。《國家稅務總局關于納稅人權利與義務的公告》（2009年第1號）將納稅人權利，明確定義為納稅人在“履行納稅義務過程中”的權利，清晰地界定了稅務機關提供納稅服務、保護納稅人權利的范圍。政府以稅務機關為主體向社會提供納稅服務，納稅服務是稅務機關的法定義務，索取這種服務是納稅人的權利。③《稅收征收管理法》第七條稅務機關應當廣泛宣傳稅收法律、無償提供納稅咨詢服務，第八條納稅人有權向稅務機關了解稅法及有關情況的規定，明確了稅務機關提供納稅服務的原則和基本內容。修訂中的《稅收征收管理法》原文保留了上述條款。納稅人作為整體共同負擔了納稅服務的費用，政府自然不能再向單個納稅人收取服務費用，因此這種服務是無償的。

（三）市場提供納稅服務的必要性

除了上述由稅務機關提供的屬于純公共產品的納稅服務，納稅人還需要具有不同程度競爭性和排他性，屬于準公共產品或私人產品的服務。例如個別案例的稅務解決方案，有較強的專屬性，可能涉及納稅人的商業機密，這類服務不具有共同消費性質，屬于私人產品范疇。納稅服務要耗費一定的資源，這些資源的成本是要納稅人承擔的。如果屬于私人產品范疇的納稅服務也由稅務機關提供，就會增加政府的征稅成本，增加納稅人負擔，其后果要么是服務不足導致納稅人需求難以有效滿足，要么是服務過度造成公共資源浪費，對未獲得該服務的納稅人而言是不公平的。由市場提供這類服務，更有利于優化社會資源配置，發揮市場在資源配置中的決定性作用，擴大納稅服務范圍，提高服務質量，滿足不同納稅人，尤其是“走出去”企業充滿個性化的需求。

二、“一帶一路”發展戰略對納稅服務的新挑戰

“一帶一路”發展戰略所展現的境外市場潛力，正在吸引越來越多的資金和產能過剩的企業“走出去”，開拓新的市場。只有更多的“走出去”企業獲得成功形成示范效應，才可能推動持續的投資熱潮，為我國經濟發展帶來產業升級、創新能力提升、發展空間拓展的新機遇，實現“一帶一路”發展戰略目標。為“走出去”企業服好務，是今后一個時期稅務機關兼具操作性和挑戰性的重要日常工作。

（一）納稅服務內容更廣泛

“一帶一路”發展戰略的實施，使稅務機關開展稅收宣傳和無償提供納稅咨詢的范圍從國內稅法拓展到國外稅法，也使落實稅收協定的需求更加迫切和具體。作為東道國的納稅人，“走出去”企業要在東道國遵從納稅，為了避免不必要的稅收風險，需要對東道國稅收法規有全方位了解。由于稅收協定具有很強的專業性，協定的簽訂與“走出去”企業運用協定維護好自己的合法權利并不能自動等同。我國“走出去”企業因為對協定不了解或理解不到位，被東道國稅務機關多征稅款，造成企業自身經濟損失和國家稅收流失的案例屢見不鮮。宣傳、解讀、落實好稅收協定，避免雙重征稅和防止偷漏稅，避免東道國稅收歧視，既是保護“走出去”企業合法權益的需要，也是維護國家稅收主權的要求。

“走出去”企業和大量潛在投資者，所需要的不僅是沿線國家稅收法律條文的介紹，更期待有針對性的研究成果。“走出去”企業跨境投資經營，經營決策面向全世界。要避免在國際競爭中處于不利地位，必須對各國投資環境進行充分了解和研究，將稅收事項納入整體投資和經營戰略加以考慮，才能作出有前瞻性的長遠規劃。這些企業對納稅服務的需求更具個性化，甚至希望量身定制服務內容，為企業作出科學的投資經營決策提供更具專業水準的服務。

（三）在“一帶一路”發展戰略支持體系中審視納稅服務

國家發展改革委、外交部、商務部經國務院授權發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，提出成立亞洲基礎設施投資銀行等一系列措施，啟動了“一帶一路”發展戰略支持體系建設。要建立和完善這一支持體系，幫助“走出去”企業化解風險，克服困難，需要更多具有專業水準的細節討論和分析。

納稅服務就是這一支持體系的組成部分。國家稅務總局《關于落實“一帶一路”發展戰略要求 做好稅收服務與管理工作的通知》（稅總發〔2015〕60號，以下簡稱“《通知》”），提出了落實稅收協定、深化宣傳服務、規范跨境稅收管理等10項措施。尤其是以總局網站“一帶一路”稅收服務專欄為龍頭，建設資源共享、優勢互補的稅務網站系統，面向全國納稅人進行稅收政策發布和權威解讀，符合公平與效率原則，成為稅收服務“一帶一路”具有可操作性的重要基礎。

《通知》提出的建設分國別稅收信息中心和設立服務熱線專席解答“走出去”企業政策咨詢兩項措施，則需要與引導中介機構為“走出去”企業提供專業服務更好地結合起來，構建政府與市場分工明確、配合有效、共同發揮作用的支持體系。

分國別稅收信息中心屬于全國性公共產品，服務于全體納稅人。與此同時，中介機構具有通過參與涉稅服務公益活動，展示自身提供納稅服務的實力，吸引潛在客戶的強大利益驅動。此項工作宜由稅務總局統籌協調，吸納高水平中介機構加入，以實現更高的效率。

設立熱線專席解答“走出去”企業關于沿線國家稅收政策和納稅事宜的具體咨詢難度更大。對于國外稅法，稅務機關可以通過網站進行廣泛宣傳，而中介機構則從專業角度對沿線國家稅收法規進行解讀，滿足“走出去”企業個性化、專業性強的納稅咨詢，其發展前景廣闊。

三、構建多層次納稅服務體系

面對“走出去”企業不斷增長的納稅服務需求，筆者認為，應明確劃分政府和市場各自提供的納稅服務范圍和邊界，①構建稅務機關為主體，政府各部門配合，社會中介機構積極參與的多層次納稅服務體系，公平優先，兼顧效率，容納和滿足“一帶一路”發展戰略實施的要求。

（一）稅務機關提供的納稅服務

稅務機關提供納稅服務應堅持滿足納稅人依法納稅共同需要、服務稅款征收和無償性原則。在這一基本原則下，省以下各級稅務機關要做好服務轄區內納稅人的具體工作。由總局統一制定納稅服務規范，深入推進覆蓋省、市、縣三級稅務機關的《全國稅務機關納稅服務規范》及納稅服務體系規范化建設，公平地面向全國納稅人提供公共產品，避免不同區域、不同類型的納稅人享受的納稅服務差異過大。

（二）與完善跨境稅收風險管理相結合

在強調納稅服務的同時，不可忘記規范管理、嚴格執法，維護國家稅收利益永遠是稅務機關的天職。要積極應對發達國家日益強化的屬人征稅原則，組建跨境納稅人服務與管理機構，充實反避稅機構和人員，建立暢通有效的稅收情報交換渠道，及時掌握納稅人境內、境外信息，提高跨境納稅人管理水平，防范可能存在的國際逃避稅問題。

應充分認識國際稅收協作的重要性，與沿線國家合作，共同提供國際性公共產品。通過協調約束稅收差異和稅收競爭的負面影響，是降低納稅人可能面臨的跨境稅收風險的現實選擇。規則的制訂者常常是規則的受益者，我國要隨著“一帶一路”發展戰略的推進，加強從雙邊到多邊的稅收政策協調與征管合作，主動推動國際稅收規則制訂，推動相關國家共同維護好區域國際稅收秩序，為跨境納稅人提供納稅服務。

（三）支持和引導納稅服務市場化

納稅服務不僅是稅務機關的法定義務，其他有關政府部門和社會組織也要給予積極的支持。稅務機關要按照《稅收征管法》的要求，主動與工商、公安、財政、審計、證監會等公共管理部門、行業主管部門加強信息共享與合作，共同做好對納稅人的服務工作。

政府不但直接提供屬于純公共產品的納稅服務，還可對市場提供納稅服務進行支持和引導，促進中介機構專業優勢和市場決定性作用更好地發揮。也可采用直接采購形式，支持信譽好、執業質量高的中介機構提供屬于純公共產品的納稅服務。

“走出去”企業對納稅服務充滿個性化和專業化的需求，其中不乏屬于私人產品的需求，如境外納稅事宜的具體咨詢，為企業投資經營決策提供參考等，這應該由市場來滿足。高水平中介機構具備拓展自身業務的內在利益驅動，也擁有專業優勢，對“一帶一路”帶來的市場機遇有敏銳的識別能力，尤其長于個案策劃。要鼓勵中介機構參與服務“一帶一路”，滿足“走出去”企業和潛在投資者不同層次、尤其是高度專業化的納稅服務需求，同時引導中介機構在提供納稅服務時，牢記合法性和獨立性，推動市場化納稅服務健康發展。

[1] [美]馬斯格雷夫著, 鄧子基, 鄧力平編譯. 財政理論與實踐[M]. 中國財政經濟出版社, 2003.

[2] 郭慶旺, 趙志耘. 財政學[M]. 中國人民大學出版社, 2002.

[3] 徐念沙.“一帶一路”戰略下中國企業走出去的思考[J]. 經濟科學, 2015,(3): 17-19.

[4] 劉華芹. 積極實施“走出去”戰略 助推“一帶一路”建設[J]. 經濟與貿易, 2015, (2): 8-12 .

[5] 鄭蕾, 劉志高. 中國對“一帶一路”沿線直接投資空間格局[J]. 地理科學進展, 2015,(5): 563-570.

An Analysis on the Construction of Tax Service System on the “Belt and Road” Initiative

Yongqin Deng

The “Belt and Road” created new challenges for tax service. While we shou ld further clarify the boundary of responsibility between government and market to encourage each to play its role properly and effectively, a multi-tier tax service system should also be constructed to deal with the demands generated by the implementation of the “Belt and Road” Initiative.

“Belt and Road” Tax service Public goods Private goods

F810.42

A

2095-6126(2016)11-0055-04

責任編輯：惠知