中國經濟新常態與財稅改革問題研究（上）

◎文/安體富

中國經濟新常態與財稅改革問題研究（上）

◎文/安體富

2016年6月27日，安體富教授在天津市經濟發展研究院做了題為“中國經濟新常態與財稅改革問題研究”的演講。本文根據安體富教授的講稿整理而得，未經本人審閱。因內容較多，分兩期刊登，本期刊登上半部分。文章對我國經濟新常態的特征，經濟增長速度的變化態勢和經濟結構優化升級的特點進行了詳細解讀，剖析了我國在經濟新常態的背景下財稅面臨的財政收支矛盾加劇、人口老齡化對財政形成的壓力、房地產市場結構性變化對土地出讓收入及地方稅收產生的影響以及我國地方政府性債務形成的風險等問題。

經濟新常態；產業結構；財稅改革

經濟新常態，是2014年最火熱的經濟關鍵詞，顧名思義，新常態之“新”，對應的是“舊”，意味著不同以往；“常”，指的是經常，意味著相對穩定，不是短期的、暫時的，而是長期的、持續的。

一、經濟新常態的特征

（一）增長速度由高速向中高速轉換

改革開放以來，1979—2011年，我國經濟保持了長達32年年均9.87%的高速增長，其中，2003—2007年連續五年保持兩位數的高速增長。

而2008年受國際金融危機影響回落到一位數增長，2012年和2013年進一步回落到7.7%的年增長率，2014年又降到7.4%，2015年更是下降到6.9%。增長速度由高速向中高速轉換的態勢明顯。7%左右的增速將成為我國今后較長時期經濟增長的常態。

增長速度由高速向中高速轉換的原因有以下三方面：

第一，經濟發展到一定階段后，由高速增長降至中速乃至低速增長，具有必然性。據統計，第二次世界大戰后連續25年以上保持7%以上高速增長的國家和地區只有13個。其中：日本在1950—1972年GDP年均增速為9.7%，1973—1990年期間回落至 4.26%，1991—2012年期間更降至0.86%；韓國在1961—1996年期間GDP年均增速為8.02%，1997—2012 年 期 間 僅 為4.07%； 我國臺灣地區在1952—1994年期間GDP年均

增速為8.62%，1995—2013年期間下降至4.15%。

第二，增速換檔與增長基數有關。一個國家或地區，在經濟發展初期階段，由于經濟總量小、基數低，經濟增長方式多為規模速度型粗放增長方式，易于實現高速增長，但當經濟發展到一定階段，經濟總量大、基數高，必然轉向質量效率型集約增長方式，這將難于實現高速增長。

而在龐大的總量基數下，意味著GDP每增長1個百分點所帶來的增量都相當可觀。我國2014年GDP增長7.4%，而總量為63.6萬億元，增量為4.8萬億元，增量相當于1994年的經濟總量。

第三，保持中高速增長能夠實現十八大的戰略目標。黨的十八大提出 “確保到2020年實現全面建成小康社會宏偉目標”，“實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番”。按目前經濟發展情況測算，2015—2020年期間的年平均增速達6.5%～7%，即可實現“翻一番”的發展目標。

（二）經濟結構優化升級

1.產業結構優化升級，提高第三產業比重

產業結構優化升級，主要包含兩方面內容：一是三次產業結構的優化，主要是提高第三產業的比重；二是產業的升級，是指產業內部的技術和產品升級，這需要通過創新驅動，發展高新技術產業。

三次產業結構的變化與經濟發展水平密切相關：在經濟發展初期，第一產業（農業）在經濟總量中占有重要地位；隨著工業化的進展，第二產業會處于主導地位；待經濟發展到相當高度時，第三產業（服務業）在經濟總量的占比中會超過第二產業。

我國在新中國成立初期，第一產業占據重要地位，1950年第一產業占GDP的比重在50%以上，上世紀80年代初，下降到30%～33%，2000年降為 15.1%，2014年為 9.2%，2015年降為9%。

改革開放以來，第二產業一直占據主導地位，占GDP的比重在41%到48%之間。

從2013年開始，第三產業占GDP比重超過了第二產業 （前者為46.9%，后者為43.7%），2014年，第三產業占GDP比重為48.2%，第二產業占GDP比重為42.6%，2015年第三產業占GDP比重為50.5%，第二產業占GDP比重為40.5%。

如果與國外發達國家比，目前我國第三產業占GDP比重仍然偏低。以美國、英國與日本三國為例，第三產業占比，1980年分別為 64.1%、55.2%與54.4%；2005年，分別上升為76.7%、72.8%與68.1%（見表1）。

由表1可見，美、英、日三國1980至 2005年間的三次產業結構比例演變趨勢大體相同，第一產業、第二產業所占比重不斷減小，同時第三產業所占比重不斷增加，體現了產業結構不斷從低級走向高級的演變過程。

2.調整投資與消費的關系，使消費需求成為啟動內需的主體

表1 美、英、日三國的GDP三次產業構成（%）

長期以來，我國投資率過高、消費率過低，這與我國經濟發展階段有關，但在經濟發展新常態下，若不調整投資與消費的比例關系，將會帶來一

系列不良后果。

我國的投資率，又稱資本形成率 （投資占GDP比重），1981年為 32.5%，1991年為34.8%，2001年為36.5%，2011年為48.3%，2013年為47.8%；消費率分別為67.1%、62.4%、61.4%、49.1%、49.8%。

從國際比較來看，目前我國投資率大大高于世界平均水平,也明顯高于各主要發達國家和發展中國家水平；而消費率不僅大大低于世界平均水平,也明顯低于發展中國家的平均水平（見表2）。

投資消費比例關系失調，會帶來一系列不良后果：

（1）造成投資效率的低下。目前我國投資效益系數呈現不斷下降的態勢，1991年該系數為 0.51，到 2011年、2012年、2013年，分別降至0.33、0.19、0.18。

（2）造成部分行業生產能力過剩。2011年我國的產能利用率只有56%。產能過剩會形成企業經營困難，產生財務風險，積累到一定程度，就可能引致金融風險。

（3）影響產業結構調整。第三產業的快速發展需要以服務需求的快速增長為前提，但消費率偏低制約了服務消費的迅速發展。

（4）影響居民整體生活質量的提升。發展經濟的終極目的是提高人民群眾生活水平，因此不能僅僅看增長速度，還要看居民整體生活水平和質量是否隨之全面提升。消費率偏低，表明人民生活水平普遍提高的程度還很有限。

提高居民消費的政策措施，主要有以下幾方面：第一，增加居民收入，使之有能力消費。這就需要提高居民收入增長速度，使之與GDP的增長大體同步，考慮到長期以來居民收入增長速度低于GDP的增長速度，可以在一定時期內使前者高于后者。第二，縮小居民收入差距，提高居民整體消費傾向。窮人消費傾向高，但沒錢或錢少，富人錢多但消費傾向低，因此，必須縮小貧富差距才能提高全民的消費傾向。第三，完善社會保障制度，解除老百姓的后顧之憂，提高消費預期，使之敢于消費。第四，提供價廉物美的產品和服務，使人們愿意消費。

表2 2013年我國投資率與消費率的國際比較單位（%）

3.處理好城鄉與地區之間的關系，逐步縮小它們之間的差距

目前，我國城鄉居民收入差距過大。城鄉居民人均收入比為：1978年為 2.57∶1；1985年為 1.86∶1；2001年為 2.9∶1；2010年為 3.23∶1；2013年為3.03∶1。如果考慮到實際購買力和享受政府提供的公共服務水平的不同，應該是5∶1，甚至是6∶1。即使是3∶1，也遠遠高出大多數國家不到1.5∶1的水平。

我國全國基尼系數過高，主要是由城鄉居民收入差距過大造成的。如果分別考察城鎮和農村基尼系數，則都未超過0.4的國際警戒線。

2008年全國基尼系數為0.457， 而城鎮基尼系數為0.330，農村基尼系數為0.378。

解決城鄉二元化結構問題，推動城鄉發展一體化應采取的措施：第一，改革戶籍制度，取消城鄉居民戶籍差別，實現城鄉居民政治平等。第二，逐步實現城鄉基本公共服務（教育、醫療衛生、社會保障等）均等化，特別要加大對農村基礎教育的投入。第三，改革國家對農村土地的征用制度，取消土地出讓金制度，應允許農村集體土地直接進入產權市場，政府可以通過稅收參與分配和調節。

目前，我國地區之間的居民收入水平差距突出。

以實際收入看：2009年東、中、西地區城鎮人均可支配收入的比值為1.47∶1.01∶1，最高的上海是最低的甘肅的2.42倍（2013年降為2.3倍）；東、中、西地區農村人均純收入的比值為1.88∶1.26∶1，最高的上海是最低的甘肅的4.19倍（2013年降為3.8倍）。

城鄉與地區之間居民收入差距過大，最根本原因是經濟發展水平存在較大差距。

2009年東部、中部、西部地區的人均生產總值分別為40599.20 元 、19823.20 元 、18234.15元。比值為2.2∶1.1∶1。2009年人均地區生產總值位居前三的省市是上海、北京、天津，分別為78326元、69248元、61245元，位居最后的是貴州為10302元。前三者分別是貴州的 7.6倍、6.7倍、6倍（2013年分別為 3.9倍、4.1倍、4.4倍）。

4.正確處理國民收入分配格局，提高居民收入所占比重

國民收入分配格局，是指國民收入分配中政府、企業和居民三者之間的比例關系，它是涉及改善民生、拉動消費、啟動內需的一個根本性問題，是制定收入分配政策的基礎和前提。

當前我國國民收入分配格局存在 “向政府和企業傾斜”，居民分配比率呈下降趨勢的特征。經過初次分配和再分配之后，形成國民收入分配的最終格局，它反映國民收入各分配主體的資源最終占用狀況（見表3）。

政府由1996年的17.1%提高到2011年的19.2%；企業由 1996年的 16.7%提高到2011年的20.0%；居民由1996年的69.3%下降到2011年的60.8%。

對比美、日等國家的國民收入分配格局，可以看出，我國的居民最終分配所占比重是較低的，而政府和企業的分配所占比重則較高：

美國在20世紀90年代以來居民的分配比率一直較為穩定，平均為74%，而政府和企業分配比率分別為13%。美國居民在收入分配中所占比重高于我國13.2個百分點，而政府和企業的分配所占比重分別低于我國6.2與7個百分點（見表4）；

表3 1996—2011年中國國民收入分配格局的變化 單位：%

表4 美國再分配格局 單位：%

表5 日本的收入分配格局 單位：%

日本的人均GDP在1973年達到3348美元時，居民最終分配比率為75%（2005年為73.4%），高于我國居民分配所占比重14.2個百分點。同年政府和企業最終分配所占比重分別為17.6%與9%，分別低于我國1.6與11個百分點。（見

表5）

從上述材料和國際比較中可以看出：我國居民在國民收入分配中所占份額過低，這嚴重制約了居民消費水平的提高。

居民收入份額偏低的原因：一是在初次分配中，企業利潤侵蝕了工資；二是這些年來政府收入、特別是稅收收入快速增長擠占了居民分配份額。

5.處理好發展經濟與改善民生的關系，使發展成果惠及更廣大民眾

處理好這方面關系，除了在國民收入分配格局中，提高居民收入占國民收入比重外，從財政支出角度看，就是要加大政府對民生方面的支出。

最近幾年政府加大了對有關“民生”方面的投入，但總體來看這方面的投入仍相當不足（見表6）。

從表中可以看出，目前我國全部政府支出（包括土地出讓金的政府性基金預算支出）中，用于經濟建設性支出（包括經濟事務、住房和社區設施）占比為38.67%，這不僅遠遠高于歐美等發達國家平均10%左右的水平，而且也遠高于“轉型三國”（匈牙利、捷克和波蘭）14.72%的水平。

與此同時，我國用于社會福利性支出 （包括醫療衛生、社會保障就業和教育等）的比重為40.51%，遠低于OECD成員國60%～70%的水平，低了至少20個百分點。

（三）從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動

1.中國眾多企業處于產業鏈低端，創新能力弱，缺乏核心技術體系

表6 中國政府支出結構與OECD國家的比較 單位：%

目前，中國的民族企業，除高鐵、衛星等少數行業的企業處于產業鏈的高端外，眾多企業處于產業鏈低端，投資效率和企業效益低。制造業勞動生產率增加值約為美國的4.38%、日本的4.37%和德國的5.56%；產品附加值不高，仍處于世界制造業產業鏈的中下游；出口的產品大多數是技術含量較低、單價較低、附加值較低的“三低”產品。出現這種狀況的原因，主要是創新能力弱，缺乏核心技術體系。

據有關資料顯示，我國技術對外依存度高達50%以上，95%的高檔數控系統、80%的芯片、幾乎全部高檔液壓件、密封件和發動機依靠進口。

目前，中國已是位居全球第二的制造業大國，但不是制造業強國和品牌大國，而只是一個貼牌大國。中國出口的商品中90%以上是貼牌產品。貼牌和品牌的差別體現在利潤上。

一個芭比娃娃在美國價格約10美元，在中國離岸價格僅2美元，貼牌生產毛利只有0.35美元。處在全球產業鏈低端，辛辛苦苦 “為人做嫁衣”。

又如，歐洲的空中客車公司在中國建一條空客A320的總裝線，每月組裝幾架面向中國客戶的飛機，僅是將飛機的主要部件拿到中國組裝，而不是到中國生產飛機的主要部件，而且總裝廠得到的僅僅是組裝飛機的勞務費用，而這部

分工作量不超過飛機制造總工作量的5%。

目前，中國的手機、計算機、數控機床的產量位居全世界第一，但核心技術是外國的，我們必須拿出手機售價的20%、計算機售價的30%、數控機床售價的20%～40%，支付給外國公司，作為技術專利使用許可費。

世界上每四部電腦中，有一部來自于中國，但我們支付給英特爾公司和微軟公司專利費以后，每臺只賺了10個蘋果的錢。

推動產業結構由低端向中高端轉變，主要包括以下內容：

第一，大力發展先進制造業，包括裝備制造業、船舶業、汽車業、冶金和建材業、石化業、輕紡業、電子信息業、包裝業、建筑業等。

第二，優先發展戰略性新興產業，包括新一代信息技術產業、高端裝備制造業、新材料產業、節能和新能源汽車產業、生物產業、新能源裝備及節能環保裝備產業等。

2.傳統的要素驅動、投資驅動方式已面臨瓶頸制約，難以為繼

改革開放三十多年來，我國經濟增長主要是依靠勞動力、資本、資源三大傳統要素投入，是一種典型的要素驅動型。從當前的情況看，這三大要素均面臨著諸多瓶頸約束，已難以支持我國經濟的長期可持續增長。

從勞動力角度看，改革開放以來，我國農村人口大規模地向城市轉移，加之人口結構相對年輕，勞動人口（16歲～60歲）在總人口中所占的比重較大，勞動力總體上處于無限供給狀態。

最近幾年來，我國勞動力人口比重有所下降，勞動力供給短缺的現象時有發生，長三角、珠三角等地都出現過不同程度的“民工荒”。

據統計，2012年，全國勞動人口共計9.37億人，比上年年末減少345萬人，根據預測，到2015年，這一數字將下降到9.28億，到2020年下降到9.16億人，經濟學意義上的劉易斯拐點正在或者說已經來到中國。

與此同時，我國勞動力成本持續上升。據有關部門調查，2005年以前，農民工月平均工資不足1000元，此后不斷攀升，2011年升到2049元，2012年升到2290元，比上年增長11.8%。

從資本角度看，資本曾經是一國經濟增長的決定性力量。通過多年的對外開放以及國內經濟發展所形成的積累，我國資本總量已經十分充足。

截止到 2012年年末，我國居民儲蓄余額達到40萬億元，累計利用外資的余額達到1.2萬億美元。

但是，我國儲蓄向投資的轉化還存在許多障礙，主要表現在政府投資比重過高、領域過寬，在一定程度上擠占了企業的投資空間，而企業投資、社會投資還面臨著諸多障礙與約束。近年來，隨著幾輪積極財政政策的刺激，政府投資已面臨著邊際回報率遞減、可投資的領域減少、地方債務風險顯性化和加大的風險，以政府投資來繼續拉動經濟增長的空間已經越來越小。

從資源角度看，我國人口眾多，各類資源的人均保有量均低于世界平均水平。資源產出率也大大低于世界先進水平。

2010年，我國資源產出率（約為3770元/噸）僅是日本的1/8，英國的1/5，德國的1/3，韓國的1/2。

資源的過度消耗不僅削弱了經濟增長與社會發展的長期基礎，而且帶來了嚴重的環境污染和生態退化問題，與人民群眾生活密切相關的水、土、氣都不同程度出現了問題。

總之，隨著支撐過去快速發展的傳統人口紅利和資源紅利的消失，我國以要素驅動為主的發展模式已難以為繼，急需改變。

二、經濟新常態下財稅面臨的風險

（一）財政收支矛盾加劇

在經濟新常態下，伴隨經濟增速的下滑，財政收入增速必然放緩，而財政支出的增速因剛性支出等原因高于財政收入的增速，收支矛盾會日趨凸現。

2001-2014年，財政收入的增速依次為：25.0%、12.9%、10.1%和 8.6%；2015年降為5.8%，（其中稅收為4.8%）。

財政支出分別為：21.6%、15.3%、10.9%和8.2%；2015年為13.2%。

2014年的財政赤字為11312億元，赤字率為1.8%，2015年赤字為23551億元，赤字率為3.5%。

未來幾年，這種財政收支矛盾可能日趨凸顯。

收入方面，國際經濟形勢存在較多不確定性，國內經濟運行還面臨不少困難，企業利潤下降，結合稅制改革實施結構性減稅政策，財政收入有可能降至更低的水平。

支出方面，社會保障和改善民生，推進各項社會事業發展，尤其是教育、醫療衛生、社會保障等支出需求較大，穩定經濟增長和調整經濟結構、深化改革等都需要增加財政投入，財政剛性支出壓力較大

財政收入增速下滑與財政支出剛性的矛盾，很有可能出現如下幾方面的風險：

第一，收“過頭稅”。稅收是財政收入的主要來源，為了緩解財政收支矛盾，會向稅務機關下達超出實際的 “增收”任務，迫使向企業和居民收“過頭稅”。

第二，亂收費。稅收具有法制性，在稅收任務與稅法產生矛盾而難于完成增收指標時，往往會采取非規范的“亂收費”的方式予以彌補，實行“堤內損失堤外補”。

第三，亂發地方債。采用以往地方融資平臺等方式借債，增加債務風險。

（二）人口老齡化對財政可持續形成的壓力

從 20世紀末期開始，中國進入了人口老齡化階段。

2008年年底，我國60歲及以上的人口達1.5989億人，占人口總數的12%，65歲及以上的人口達1.0956億人，占總人口的8.3%；2010年，分別占總人口的13.3%與9.9%。

據預測到2020年，我國老齡化水平將達到17.2%。

將于 2030年超過日本，成為全球老齡化程度最高的國家。

人口老齡化對財政的壓力主要有以下兩種情況：

一是養老等相關公共財政支出比重上升，使公共財政支出的總體壓力增大。一方面是人口老齡化致使勞動力人口的減少，導致經濟增長速度的下降，要求政府增加公共財政支出以應對因老年人口增加而帶來的社會養老保險和社會衛生醫療等方面的變化與挑戰。

另一方面是在財政總支出不變的條件下，公共財政支出將會在社會養老金、社會醫療以及公共衛生服務等方面的支出加大，其占公共財政支出的比重也將會有很大幅度的提高。

二是稅收基數的減小和稅式支出的增加，使公共財政收入總體減少。

總之，人口老齡化會加大財政收支的矛盾，增加財政風險。

（三）房地產市場結構性變化對土地出讓收入及地方稅收的影響

1998年的房改啟動了房地產投資的高速增長，此后十余年，我國住宅投資年均增速維持在25%以上。

房地產業對地方財政收入的影響主要表現在兩方面：土地出讓金收入和與房地產關聯產業的稅收。

1994年分稅制改革后，土地出讓金收入歸地方政府，逐漸演變成地方的第二財政，在各地，土地出讓金收入幾乎占一般預算收入的50%～60%，有的甚至超過一般預算收入。

從稅收來看，雖然房地產稅收所占比重很低，一般地區大多數不過5%左右，但其關聯產業的稅收所占比重很大。2013年來自房地產鏈條上的稅收占全國稅收收入的15%。

由此，在房價和成交量下跌的情況下，必然會減少地方財政收入，從而會激化地方政府原本就存在的收支矛盾，加大財政風險。

（四）我國地方政府性債務形成的風險

根據國家審計署對地方政府性債務進行的審計，2012年年底全國政府性債務的總負債率為39.43%，低于國際通常使用的60%的負債率控制標準參考值。可見，目前我國政府性債務風險總體可控，政府性債務風險主要集中于地方政府。

截至 2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。地方政府性債務以政府負有償還責任的直接債務為主，或有債務的比例也比較高，但轉化為實際債務且需要財政償還的比例還不大。

地方政府性債務風險主要表現在以下七個方面：

（1）經濟減速下行使地方政府償債能力弱化的風險。

（2）房地產泡沫破滅帶來的地方政府性債務違約風險。地方政府融資平臺多以土地作為融資抵押物，地價波動直接影響其融資和債務償還能力。

（3）期限錯配帶來的流動性風險。地方政府的負債都是短期和中期，一般在5年以下，而其投資的基礎設施項目大多周期長，變現能力弱，這在客觀上帶來了流動性風險。

（4）地方政府“借新還舊”帶來的債務風險轉移和風險累積。由于償債能力不足，“借新還舊”成了地方政府填補債務黑洞的重要辦法。“借新還舊”本身并未消除債務風險，只是把債務風險后移，使債務風險從短期階段性風險向長期性風險轉變。

（5）非信貸融資比重上升帶來的風險。2012年以來，由于融資平臺貸款監管日益嚴苛，部分資產質量較差、不符合貸款條件的融資平臺紛紛轉向信托、券商、理財等機構尋求支持，非信貸融資規模顯著增加。而非信貸融資的成本較之信貸融資明顯偏高，這實際上在融資環節就為債務的償還埋下了隱患。

（6）融資主體相互關聯產生的交叉風險。一個地區可能有幾家甚至十幾家融資平臺，這些平臺表面上是單一獨立法人，但實際上都由同一地方政府統一管理，融資和債務償還由政府統一安排，不同平臺之間還存在相互擔保的現象。這使得各平臺之間呈現出高度關聯性和風險傳染性。一旦某一平臺發生債務違約，便會因為這種連帶關系形成連環違約，形成債務違約的“多米諾骨牌”效應，進而放大該地區的債務風險。

（7）地方政府融資平臺運作不規范，投資低效或無效帶來的風險

近期地方政府迎來償債高峰期，僅今年地方政府就需要償還1.86萬億元的到期債務。隨著這些債務逐步到期，越往后還債規模和壓力越大，違約風險也越來越大。

為了緩解地方政府償債壓力，財政部下發了1萬億元置換債券，將存量債務中屬于政府直接債務的部分，從短期、高息中解脫出來，變成長期、低成本的政府直接債務，借此延長到期的地方政府債務，降低利率，緩解債務風險。

此舉有利于讓債務的期限結構、成本與地方政府項目更加匹配合理，既是財稅改革的進一步升級，也是防止改革對短期經濟造成波動的必要措施。

責任編輯：孟 力

F812.42

A

1006－1255－（2016）10－0003-08

安體富（1938—），中國人民大學。郵編：100872