域外食品安全制度管控

文/食品藥品犯罪研究課題組

域外食品安全制度管控

文/食品藥品犯罪研究課題組

美國食品藥品管理局工作人員在對食品進行檢查

食品安全是世界各國關注的焦點，無論是大陸法系國家，還是英美法系國家，對此都高度重視，這些國家在食藥犯罪防治方面，積累了很多先進的成功經驗。本文從兩大法系國家在食藥安全立法、機構設置、參與主體、防治措施等方面入手，系統介紹相關國家加強本國食藥安全監管，防治該領域各種違法犯罪活動等方面的措施，以期為我國食藥犯罪防控制度建設提供借鑒。

立法措施

德國 德國的食品安全監管法律體系是由《食品法》《食品和日用品管理法》《HACCP方案》和《指導性政策》構建而成，成為德國食品安全監管的四大法律支柱，并以此組成了德國成熟的食品安全法律體系。德國食品監督的框架法律核心是《食品法和日用品法》，為食品安全的其他法規提供了原則和框架。此外，還有一系列諸如《畜肉衛生法》《畜肉管理條例》《禽肉衛生法》《禽肉管理條例》《混合碎肉管理條例》等針對特定食品的法律規范等。這些法律、法規共同組成了一個法理嚴密、權限清楚、懲罰分明、可操作性強的食品安全法律體系，為德國的食品安全保障奠定了堅實的法律基礎。

日本 日本以《食品衛生法》《食品衛生法施行令》和《食品安全基本法》三部法律從大局上對食品生產、消費的整個過程進行了規范，主導了食品安全管理的走向。在細節上，制定了涉及食品分類、食品生產消費環節的專門法律。例如，根據不同的飲食品種，制定了《牧場法》《植物防疫法》和《轉基因食品標識法》等；根據不同的生產消費環節，制定了《水道法》《農藥取締法》和《包裝容器法》等。

美國 該國政府共制定和修訂了30多部與食品安全相關的綜合性法律和具體法規，除上述提到的法律法規外，還有《公共衛生服務法》《食品質量保護法》《蛋類產品檢驗法》等。2011年1月4日，奧巴馬總統又簽署了國會兩院通過的《食品安全現代化法案》，該法強調，在食品安全問題上應以預防為主，而非事件發生后的補救措施。2013年1月4日，美國食品和藥品管理局發布《農產品安全標準條例》和《食品預防控制措施條例》草案，把對食品安全的監管起點推進到田間和生產商。這兩部法律是落實《食品安全現代化法案》以預防為主工作措施的具體體現。這些法律法規覆蓋了所有食品，為食品安全制定了非常具體的標準以及監管程序，從而實現對各種食品“從農田到餐桌”的全程監控。

英國 該國是較早重視食品安全并建立完備監管機制的國家之一，其法律體系完善，法律責任嚴格，監管職責明確，措施全面具體。1984年，英國出臺了《食品法》。該法強調“企業作為當事人應對食品安全負責,企業應根據食品安全法律法規的要求來生產食品,確保其生產、銷售的食品符合安全衛生標準”。之后,英國又在1990年制定了《食品安全法》,其目的是確保所有食品滿足消費者在性質、物質、質量上的期望,并不受誤導；強化公眾健康和消費者利益,并具體規定違反食品法的行為及應受的處罰。

監管機構設置

德國 食品安全局和聯邦消費者協會等部門聯合成立的“食品召回委員會”。德國食品、農業和消費者保護部是聯邦范圍內的最高主管部門,負責頒布相關的法律法規，下屬聯邦消費者保護和食品安全局以及聯邦風險評估局。聯邦消費者保護和食品安全局主要的職能是風險管理以及在聯邦范圍內和聯邦之間協調相關的事務。該局設有監控委員會,該委員會下設若干分會。聯邦風險評估局主要進行風險評估和風險信息傳送。各州負責執行落實各項監控措施并成立相應的機構。

日本 強化政府的監控與管理。日本的食品安全監管機構主要是厚生勞動省和農林水產省，2003年設置的食品安全委員會作為民間力量參與食品質量管理，從而形成了食品安全委員會、農林水產省和厚生勞動省“三位一體”的政府宏觀管理體系。厚生勞動省下設31個食品衛生檢疫所，七個地方厚生局。厚生勞動省通過制定統一的食品安全標準，對本國食品企業實行許可經營，提高了食品市場的準入門檻，尤其是對進出口及國內市場的食品衛生實施監管。農林水產省作為食品安全監管的另一政府職能部門，主要職責是負責生鮮農產品(植物、肉類、水產品)的安全性。主要部門包括：食品安全危機管理小組、八個地方農政局以及消費安全局。

美國 聯邦食品安全監管機構和地方州食品安全監管機構是美國食品安全監管主體。在聯邦層面，由“總統食品安全管理委員會”負責協調食品安全監管的全面工作。美國政府食品安全監管體系中涉及食品安全監管職能的機構共有20多個，基本實行垂直管理。衛生和公共服務部（HHS）下屬的食品藥品管理局（FDA），負責國內生產及進口的80%的食品監管工作。農業部及其下屬的食品安全檢驗局（FSIS）主要監管國內和進口的肉類、禽類產品的安全。動植物健康檢測中心 (APHIS)主要負責動植物疫病的監測工作。聯邦環境保護署（EPA）主要負責用于莊稼的農藥的審批工作，并制定食物中殘留農藥的限量標準、飲用水標準，管理有毒的物質和廢物，防止其進入環境和食物鏈。衛生部下屬的疾病預防控制中心（CDC）主要負責對食源性食品安全事故進行應急處置，與其他機構協作對食源性疾病爆發的趨勢和規律進行監測；商業部下屬的國家大氣和大洋局（NMFS）負責推薦性的海產品檢驗項目；財政部下屬的酒類、煙草和火器管理局（BAFT）負責對酒精度在7%以上的酒精飲料進行監管，并制定相關標準。美國聯邦政府負責全國范圍或者州際之間的食品安全監管工作，各州和地方政府負責監管轄區內的所有食品。

英國 采取的是成立專門的獨立食品安全監督機構的模式。依據英國《1990年食品安全法》的規定，食品安全監管職能在中央原來屬于農業漁業及食品部（MAFF），1999年11月，英國成立獨立的食品安全監督機構——食品標準管理局（Food Standards Agency）負責食品及其生產加工的食品安全管理。該局代表英王履行職能，并向英國議會報告工作。食品標準局的職能包括政策制定、服務、檢查、監督。在歐盟體制下,食品標準管理局代表英國政府處理食品安全和食品標準相關事宜,協助歐盟建立歐洲食品法律框架。

監管參與主體

德國食品安全人員對食品樣品進行檢測

德國 食品安全保障網絡主要由生產層面、聯邦層面和歐盟層面三個層面組成。生產層面以食品生產者為主要負責人，食品生產企業、餐飲業主及農戶都屬于這一層面。食品檢測機構通過抽樣檢查的方式，定期檢測食品生產者的產品質量和其自身的管理情況。聯邦州的食品安全機構負責協調各州之間的食品安全檢測活動，并且和聯邦糧食、農業和消費者保護部進行緊密的合作。在聯邦層面，聯邦糧食、農業和消費者保護部負責制定有關食品安全的法規，并采取不同的風險管理措施；聯邦風險評估研究所、德國商品測試基金會、聯邦消費者中心聯盟、消費者保護、食品和農業信息服務協會及德國營養學會獨立承擔科學檢驗工作，為聯邦糧食、農業和消費者保護部提供必要的科技支持；聯邦消費者保護和食品安全局則負責聯邦州、聯邦和歐盟之間有關食品安全的協調工作。

日本 對食品安全的參與主體主要是食品安全委員會、農林水產省和厚生勞動省以及所下設的機構，強調政府部門的剛性監管，政府有關部門是日本食品安全監管體系中的主導和核心力量。企業作為食品安全的責任人也積極參與到對食品安全負責中來。與此同時，民眾作為監督力量積極參與食品安全監管。

美國 除了承擔食品安全監管的政府機構以外，還有眾多社會力量。行業協會是一種民間性組織,它不屬于政府的管理機構系列,而是政府與企業的橋梁和紐帶。與食品相關的行業協會多種多樣,覆蓋面非常廣泛,而且更有針對性；美國消費者聯盟是美國最重要的保護消費者權益的社會團體,成立于1936年,是獨立于政府之外的非營利性組織。該聯盟的主要任務是對各種商品包括食品進行比較檢測,并公布檢測結果;向消費者提供各種消費品的客觀情報;通過發行各種雜志、書籍、電臺節目等引導消費者合理消費。新聞媒體在監督美國食品安全的過程中,起到了重要的作用。

英國 食品安全首先是食品生產者、加工者和居于食物鏈中的其他人（包括消費者）的責任。政府在食品安全監管中的主要職責就是最大限度地減少食品安全風險。食品安全的具體執法工作主要由地方政府和口岸衛生執法部門承擔。食品標準管理局根據有關地方政府食品安全執法框架協議和《食品安全法》下的操作守則對上述部門的監管情況進行監督。

監管措施

德國 食品安全方面的制度包括食品包裝標示制度、食品追溯制度、市場準入制度等。食品包裝標示制度按照食品標示法規，在包裝標示中必須標明生產者、生產流程、產地和企業名稱、食品成分、生產日期和保質期、認證標簽等。所謂可追溯制度實質上就是食品信息可追蹤系統或食品在各個階段信息流的連續性保障體系，必要時可進行歷史信息回溯，以便查明問題的原因。市場準入包含兩個方面：一是凡歐盟以外國家生產的食品進入德國，均須在歐盟邊境按照有關規定進行檢疫檢查，進入德國時要進行復檢。如發現問題不能處理的要就地銷毀；二是國內產品進入市場，要對食品生產和加工企業實行許可制度，對食品出廠實行檢驗制度，對食品入市進行認證管理。

日本 在食品安全規制方面建立了一系列卓有成效的制度。主要有HACCP 承認制度、食品安全追溯制度、食物中毒報告制度、食品標識制度、“肯定列表制度”等。HACCP 制度是一種可以防患于未然的監控體系，它強調的是企業自身的能動作用，監控的重點在于預防而不是成品的最終抽樣檢查。食品安全追溯制度是日本近年來在食品過程化管理制度中的新嘗試。該制度的目的是全面而科學地監控食品移動的全過程,確保不僅能在發生事故時迅速而準確地查明原因,追回問題食品,而且還有利于促進監管措施的透明化,提高食品安全規制的能力和食品安全的可信任度。除此之外，日本還建立了食品標識制度。主要包括在食品外包裝上清楚寫明食品標識的內容,使消費者無須打開包裝就能了解其標識內容。還有在容器外包裝上必須簡單、明了地寫明食品標識的內容,且為消費者容易理解，以及要求食品標識的語言必須包括日文,且應用易讀易懂的詞語正確記錄食品標識的內容。2006年，日本正式頒布《食品殘留農業化學品肯定列表制度》（簡稱“肯定列表制度”），包括一律標準、豁免物質、最大殘留標準量三個部分，通過增加進出口檢測項目和提高檢測標準，加強對食品中化學物質殘留的管理。

美國 美國十分重視建設保障食品質量安全的管理和控制體系，對食品質量安全的管控貫穿于“從農田到餐桌”的全部過程。“從農田到餐桌”的質量控制體系主要包括四個方面：一是生產標準體系，其中又包括了國家標準、行業標準和企業操作規范；二是質量認證體系，食品企業生產的食品要想在市場上流通，至少需要通過三項質量認證，即“危害分析和關鍵控制點（HACCP）”安全衛生認證、ISO9000國際管理體系認證、ISO14000國際環保體系認證；三是食品安全檢測系統，聯邦食品安全監測機構，各州和各行業相應的檢測機構，以及生產廠家和農場的自檢中心等構成了美國的食品安全檢測系統，食品進入流通前必須經過合法單位的質量檢測；四是食品召回制度，在美國如果發現不合格食品，生產廠家和銷售部門會主動召回已經出售的商品，并退還消費者的貨款，如果生產廠家或銷售商家拒不召回問題食品，FDA有權強制召回問題食品。

英國 在食品安全監管方面，嚴格執行食品追溯和召回制度。監管機關如發現食品存在問題，可以通過電腦記錄很快查到食品的來源。一旦發生重大食品安全事故，地方主管部門可立即調查并確定可能受事故影響的范圍、對健康造成危害的程度，通知公眾并緊急收回已流通的食品；同時將有關資料送交食品安全署，以便在全國范圍內統籌安排控制事態，最大限度地保護消費者利益。在追溯制度方面，國家建立統一的數據庫，包括識別系統、代碼系統，詳細記載生產鏈中被監控對象移動的軌跡，監測食品的生產和銷售狀況。此外，英國還建立了食品追蹤機制，要求飼料和商品經銷商對原料來源和配料保存進行記錄，要求農民或養殖企業對飼養牲畜的詳細過程進行記錄。為追查食物中毒事件，英國政府還建立了食品危害報警系統、食物中毒通知系統、化驗所匯報系統和流行病學通信及咨詢網絡系統。（圖片來自網絡）