用五大發展理念推進旅游公共治理

王金平

隨著全民旅游時代的到來，我國旅游業面臨新的發展機遇，進入快速發展時期，同時也產生了旅游市場混亂、旅游危機事件時有發生等現象。因此，必須用創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念推進旅游公共治理，實現我國旅游業的可持續發展。

隨著全民旅游時代的到來，我國旅游業正在進入全域化和產業化發展的新階段，旅游業由游覽觀光向休閑體驗的轉移，旅游消費呈現出多元化和個性化發展趨勢，旅游需求不斷增長，旅游業已成為新的消費熱點。但是，在旅游業快速發展的同時，也出現了旅游危機頻發和旅游公共治理問題日益凸顯等問題。因此，用創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念來推進旅游公共治理，營造良好的旅游發展環境，是當下全域旅游發展的迫切需要。

一、我國旅游業發展現狀

我國旅游資源十分豐富，在世界旅游業的高速增長背景下，我國旅游產業也進入了一個快速增長時期，進入了大眾旅游時代。首先，旅游業是國民經濟發展的重要產業，對整個國民經濟和社會發展具有戰略性關聯帶動作用。據統計，2015年我國旅游業對GDP的綜合貢獻為7.34萬億元，占GDP總量的10.8%；旅游直接和間接就業7911萬人，占全國就業總人口的10.2%。旅游業直接投資超萬億元，達10072億元，同比增長42%，增幅比2014年擴大10個百分點，高于全國固定資產投資和第三產業投資增速30個百分點。其次，旅游人次數穩步增加，旅游消費結構日趨合理化。再次，旅游形式多樣化，游客追求旅游服務的高品質?！盎ヂ摼W+”經濟形態的出現，移動旅游在行業的地位快速升級，憑借更加便捷、更加個性的用戶體驗，在線旅游高速增長，在線旅游市場交易規模不斷壯大。同時，隨著中產階層游客的不斷增加，人們出游方式向團體游散客游、自由行轉變，深度游、集中游、體驗游、慢游等休閑旅游方式日益受到游客的青睞，對旅游服務品質的追求不斷加深。

但是，受到各種條件的限制，我國旅游業發展仍然處于一種低消費、大眾化、低水平的狀況，與發達國家相比，仍有很大差距，遠遠不能滿足旅游發展速度的要求，主要表現在：一是旅游市場秩序混亂問題依然存在。旅游市場“零負團費”，旅行社承包、掛靠現象，旅游商品價格、旅游景點的門票和旅游酒店的住宿費用虛高等現象大量存在；同時，欺客宰客、兜售假冒偽劣商品、海鮮大排檔等旅游餐飲點短斤缺兩、黑團黑車甩客現象時有發生，這些現象嚴重影響了旅游目的地形象，制約了我國旅游業快速發展。二是旅游危機事件常有發生。如，2015年的“青島天價蝦”事件、“內地游客香港購物被打死”事件、南航“航班急救門”事件，2016年“哈爾濱天價魚”事件、“山寨兵馬俑”事件，等等。旅游危機事件的發生，常常會危害旅游目的地的形象，影響人們預期的出游活動，使本來運行順暢的旅游市場陷入危機之中。三是政府監管不力。如在部分旅游城市的景點周圍，遍布著宰人的小商販、黑旅游團、黑導游、黑旅游車等，屢禁不止。多部門聯合執法時，這些人馬上銷聲匿跡；聯合執法行動結束，他們又回來。究其原因，在于旅游監管力量薄弱，旅游監管職能交叉，對旅游監管工作重視不夠。

因此，必須用創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念來推進旅游公共治理，完善旅游治理體系，實現從旅游業管理行政主導向社會治理轉變，營造良好的旅游產業發展環境，促進我國旅游業健康、有序、快速發展。

二、旅游公共治理的內涵與特征

公共治理是指為了達到集體的秩序和共同目標，公共、私人部門和非營利組織共同參與其中，相互之間形成伙伴關系，通過談判、協商和討價還價等政策手段來供給公共產品與服務、管理公共資源的過程。

旅游業是關聯度高、綜合性強的產業，旅游消費不僅直接拉動了民航、鐵路、公路、商業、食宿等傳統產業，也對國際金融、倉儲物流、信息咨詢、文化創意、影視娛樂、會展博覽等現代服務業發揮著重要的促進作用。而且，旅游形象關系到地方經濟發展和當地居民的幸福指數。因此，運用公共治理的理念創新旅游管理機制是旅游產業持續健康發展的需求。

旅游公共治理，是指與旅游產業集群或社會組織系統具有利益聯系的社會組織和個人，圍繞政府旅游公共管理決策而進行的一系列影響或參與旅游公共政策制定、實施的行為。旅游公共治理包涵以下幾層內容

一是旅游公共治理是一個協商式的管理過程。旅游公共治理既不是官僚體制下的行政命令，也不是市場模式下的交易與契約，而是一個領導、協調、談判與合作的復雜過程。政府作為參與者之一，與其它組織和個人之間，不只是領導者的角色，更多的是平等合作關系。

二是旅游公共治理是多中心治理，強調治理主體的多元化、權力的多中心化。旅游公共治理不是政府在“唱獨角戲”，而是社會組織的廣泛參與，從政府到私人與非營利組織。同時，旅游公共治理主體的多元化容易形成多個權力中心，有助于克服權力壟斷所帶來的弊端，增強旅游公共治理的合法性。

三是旅游公共治理突出網絡性。在一個復雜而又動態變化的環境下，公共治理只有置于政府的網絡下才能實現，這就要求參與旅游公共治理的主體，打破傳統的垂直與水平的關系，形成錯綜復雜的網狀結構，網絡中各節點互動頻繁，共同適應外部環境的變化，同時各成員之間建立信任機制和協調機制。

三、用五大發展理念推進旅游公共治理

在相當長的時期內，“政府主導”一直都是我國旅游發展的主要模式，也是我國旅游發展取得成功的關鍵因素之一。但是，隨著大眾旅游時代的到來，個性化、散客化、體驗化、網絡化成為人們旅游行為的主要特征；社會投資在旅游發展中的比重不斷增加，社會組織在旅游管理中的地位不斷提升，社會力量在旅游決策中的作用不斷受到重視；政府部門之間的協同，政府與旅游企業、行業協會、當地居民和游客的相互影響、相互制約日益凸顯。在此背景下，我們必須堅持創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，推進旅游管理體制改革，從治理理念、治理主體、治理結構、治理方法等方面入手，完善旅游公共治理，推進旅游產業快速發展。

（一）用創新理念指導旅游公共治理建設

我國旅游業正處于轉型升級關鍵時期，人們旅游需求日顯多樣化、旅游產品體系日趨多元化、旅游市場空間不斷國際化，使得旅游活動的風險呈現多元化和復雜化趨勢，給旅游公共治理帶來巨大的壓力。同時，“互聯網+旅游”形式的出現，人們出行方式的選擇日趨多元化，旅游業線上線下融合的趨勢不斷加強。這就需要創新旅游公共治理方式，由傳統的“政府主導”型旅游公共治理轉變為政府、社會組織、企業、個人等“多中心”旅游公共治理，在充分保障公共治理多元主體政治參與的基礎上推進政府職能轉變，實現由單純的以行政手段為主的“管理型”政府治理模式向以公共政策杠桿為主的“服務型政府”治理模式的轉換。這就要求：一是完善各級旅游管理組織機構建設，明確各個職能部門的權利、義務和職責，強化各部門之間的協調與協作，平等互利，建立健全旅游管理監督機制，規范各旅游企業行為，為旅游產業發展創造良好的政策環境。二是大力推動旅游企業發展，規范企業管理，發揮其在旅游業的市場主體中的作用，按照旅游公共治理要求來發展，按照市場經濟的規律來經營。三是加強旅游行業協會等社會組織建設，建立和健全完善的公眾參與制度，提高公民文明旅游意識和消費心態，發揮社會組織在旅游公共治理中的作用，為實現我國旅游業的健康有序發展提供充足的保障。

（二）用協調理念形成旅游公共治理合力

旅游業的發展不僅僅是旅游部門的事情，還涉及公安、交通、工商、城管等多個部門機構，而目前條塊分割、權力交錯現象制約了旅游產業的發展。因此，旅游業的公共治理需要得到多部門和多元主體的共同支持，形成旅游公共治理合力，達到預期治理目標，在條件成熟時成立大旅游管理協調部門。這就要求：一是要協調好旅游部門與交通、公安、工商、城管等相關部門的關系，共建旅游公共治理的監管體系；二是協調好旅游部門與旅游保險機構和旅游商業救援機構的關系，形成應對旅游危機事件的應急處理機制；三是協調好旅游部門與社區、民眾、非政府組織等多元的社會機構的關系，共同參與旅游公共治理，形成旅游公共治理合力。

（三）把綠色理念作為旅游公共治理目標

綠色發展是世界發展的趨勢，旅游公共治理應積極培育綠色理念，以綠色作為旅游公共治理的發展目標。這就要求：一是各級政府部門應樹立綠色旅游發展觀，摒棄把旅游業作為拉動地方經濟的重要產業和排頭兵的急功近利思想，加大綠色旅游理念的宣傳力度，形成濃厚的綠色旅游發展氛圍；二是旅游企業應堅持綠色經營理念，把旅游資源和環境保護置于更加重要的位置，謹防過度的旅游活動導致生態環境的破壞，避免旅游資源過度開發導致自然生態體系的失衡。三是旅游者應樹立綠色旅游觀。倡導綠色消費，尊重自然、愛護自然，加大對資源和環境的保護力度，避免旅游者的旅游行為活動給旅游資源造成直接的顯性破壞，做一個有責任的旅游者。

（四）以開放理念引領旅游公共治理升級

當今的世界是個開放的世界，國家在大力推動“一帶一路”戰略和進一步推動旅游產業的開放融合的宏觀背景下，旅游公共治理應堅持開放理念，面向國際市場，積極參與國際旅游市場競爭，堅持開放興旅。這就要求：一是要秉持開放合作的理念，搭建國際交流合作平臺，堅持“走出去、請進來”策略，加強企業對外投資的規范管理，引領國內企業開拓國外市場，規范管理國際知名旅游企業有我國的投資發展，深度融入國際旅游市場。二是堅持開門辦旅游、全社會辦旅游，強化公共管理，完善公共服務設施，尋找與相關行業、產業的結合點，切實推進“旅游+”，拓展發展空間。三是加強出境旅游安全體系建設，注重跨境旅游安全資源的投入，整合國內外資源，營造良好的境內境外旅游安全環境。

（五）以共享理念作為旅游公共治理歸宿

旅游公共治理應按照“人人參與、人人盡力、人人享有”的要求，堅守底線、突出重點，注重機會公平，構建旅游資源人人共享的旅游基本公共服務共享機制。這就要求：一是突出特色，因地制宜，整合力量，形成旅游扶貧合力，激活當地經濟發展的內生動力，讓更多群眾通過發展旅游過上小康生活，讓人民群眾充分享受旅游發展成果。二是促進社區旅游參與和當地居民旅游就業，將旅游地社區納入旅游業經營范疇，將擁有閑置資源的居民轉變成為旅游服務的“生產者”，開發社區文化體驗、鄉村度假、城市休閑等旅游產品，實現旅游產品從觀光主導向觀光與休閑度假并重轉變，提高當地居民從旅游發展中的受益程度，提升當地居民參與旅游發展的能力，提高人民群眾對于現代旅游發展的滿意程度。三是強化旅游公共安全資源建設。推動旅游安全資源“人人參與”，讓更多的主體、機構和社會力量參與旅游安全資源的建設，推動公共安全資源、公益安全資源和商業安全資源的全面發展，降低旅游活動風險，使旅游公共安全資源能夠基本滿足游客的旅游安全需要。

（作者單位：南昌師范學院）