新加坡旅游業政策發展評析

羅文標

自1965年獨立以來，新加坡發展旅游業的政策隨著國際國內環境的變化在不斷的調整。旅游戰略的正確制定和實施，一系列便于實施的旅游業支持政策，良好的旅游基礎設施、投資環境和資源整合能力，都是新加坡旅游業蓬勃發展、成為地區旅游強國的重要原因。

引言

按照世界經濟論壇發布的《旅游競爭力報告2015》的評估，新加坡旅游資源條件并不好，在世界200多個國家和地區中，自然資源排名第94位，文化資源排名第29位，但是由于其良好的政策條件（世界第6位），及優秀的商業環境及基礎設施（世界第5位），使其旅游競爭力在世界名列前茅。由此可見，非常具有競爭力的政策使新加坡擁有良好的基礎設施、投資環境和資源整合能力，從旅游競爭力的角度來看，新加坡已經達到了東南亞旅游中心的目標。

一、國家旅游發展政策及其演變

發展旅游業，新加坡首先有一些經濟上的優勢。1965年獨立以來，GDP一直保持持續增長態勢，年平均增長率達到13%，2008年已經達到1819.5億美元，高于大部分其他亞洲國家。聯合國自1996年起將新加坡列為發達國家。據IMF統計，2008年新加坡人均GDP已達到38972美元，位列世界第22位，在亞洲排名第4。

另外，在談到東南亞地區旅游業的時候，其發展有一些共同的特點。例如政府主導，重視旅游服務貿易的出口，即大力發展入境旅游；重視區域合作，建立靈活有效的協調機制；完善多層次的產品系列吸引不同的游客；簡化旅游手續，實現區域的便利化等等。但是東南亞各國發展旅游業政策的差異較大，新加坡旅游業的政策也隨著國際國內環境的發展在不斷的調整。

（一）1965年至20世紀80年代中期

自1965年獨立之后，受全球交通和通信設施發展的推動，旅行變得越來越便宜，這為新加坡旅游業的發展提供了最為關鍵的推動力。成立于1964年的新加坡旅游促進局認為，當時新加坡吸引游客最大的優勢是地理和文化上的優勢，新加坡可以成為一個西方游客了解和進入亞洲的門戶，因此力圖塑造新加坡“亞洲集錦”（InstantAsia）的形象，使西方游客在新加坡就可以迅速體驗到亞洲的文化特質。這一時期新加坡發展的旅游景點都致力于融入亞洲文化，例如新加坡的手工藝基地，亞洲文化集錦園（InstantAsiaCulturalShow）等，都具有這樣的特征。

這一時期與旅游服務貿易有關的發展政策，主要包括鼓勵建設賓館（建設了包括希爾頓在內的5所賓館）；1967年的“花園城市宣言”（清除城市垃圾，進行針對游客的國土建設，進行有計劃的植樹和城市花園建設）；發展會議旅游（通過招攬會議吸引游客，并專門成立了新加坡國際會議會務局）等。

其間，新加坡旅游業獲得了一定的發展，也為新加坡解決了幾個難題，第一是作為新獨立國家內需不足的問題，第二是城市和相關產業設施有待發展的問題，第三是就業的問題，因此可以看出，新加坡政府很早就意識到了旅游業的重要性。

（二）20世紀80年代中期至90年代

到20世紀80年代中期，隨著全球經濟衰退，新加坡旅游業深受影響。1982年新加坡旅游入境人數的增長率為4.5%，是自新加坡旅游促進局成立以來最低的一年，到1983年進一步降低到-3.5%，盡管1984年、1985年旅游入境人數增長率重新為正數，但仍然很低。旅游者的減少直接導致旅館業床位的過剩。同時，新加坡旅游業還暴露出另一個問題：即隨著城市化、現代化的進程，以及對文化遺產保護措施的不足，新加坡傳統的自然、歷史和文化吸引物都逐步衰退，這也使新加坡旅游逐步失去吸引力。

面對全球旅游市場的結構性改變和經濟衰退，新加坡政府相關部門重新定位了旅游業，提出了“國際商業服務業中心”戰略，大力發展商務旅游和會議旅游。同時，保護文化遺產也成為一條重要的發展副線。1986年，新加坡貿易及工業部提出了“旅游產品開發規劃”（TourismProductDevelopment）以城市開發廳為主體，專門吸收了旅游促進局的意見，制定了歷史地區的保護總體規劃。共投資2.23億美元重新發展民族風味的地帶，例如中國城、小印度和甘榜哥南回教文化區等，以及新加坡河、萊佛士大酒店和武吉士街等重要歷史景區。

（三）20世紀90年代中后期至今

1995年，新加坡旅游促進局發布了名為“戰略增長規劃”（TheStrategicPlanforGrowth）的旅游業總體規劃。此規劃評估了1986年的旅游產品開發規劃，指出新加坡的旅游設施已較為完善，目前最重要的問題已經不是發展新的吸引物，而是提升整體旅游風情。新加坡旅游業的發展重點開始由基礎設施、接待設施和單體的旅游景區景點逐漸轉移到整體性的旅游目的地建設上來。在這樣的基本發展方向下，采取了如下的一些新政策和舉措。

1.“無限制旅游”戰略。1996年新加坡旅游促進局發布報告“國家旅游工作規劃”（NationalTourismPlanningExercise），以及《21世紀旅游：旅游之都的視野》（Tourism21：VisionofaTourismCapital）兩份文件。全面分析了新加坡旅游服務貿易所面臨的競爭態勢，指出新加坡周邊新的旅游目的地例如馬來西亞和印尼，都已經開放，并與新加坡形成激烈競爭。與這些鄰國相比，新加坡地少、資源少，在文化和資源上處于劣勢。在這樣的格局上，新加坡旅游局提出了無限制旅游（tourismunlimited）的概念來因對，該計劃由“讓世界來新加坡”和“讓新加坡面向世界”兩大口號組成，旨在打開傳統的地理邊界，打包互補的產品，加強新加坡及所處區域的聯系，讓新加坡成為東南亞的“旅游中心”（tourismhub），成為進入東南亞的“首要節點”（primalnode），使新加坡能站在東南亞旅游中心的位置上從東南亞不斷做大的整體旅游格局中獲取好處。

為此，一方面，新加坡跨越國界，選擇鄰近地區有吸引力的旅游產品，與新加坡旅游產品進行打包，形成跨地域的旅游產品互補機制，謀求國內旅游和區域旅游的共同發展；另一方面，新加坡特別強調積極開展政府間合作；同時，新加坡旅游促進局還鼓勵私人投資企業走出國門，在周邊地區開發重要的旅游產品，以對新加坡旅游的吸引力形成互補和擴充。

2.“新亞洲-新加坡”。1995年，新加坡對其“亞洲集錦”的旅游形象進行了改變，新的口號為“新亞洲-新加坡”。這一口號旨在突出新加坡繁榮進取，充滿亞洲精神的形象，這種新的形象一方面站在亞洲的高度，從而與“旅游中心”、“首要節點”的目標相配合；另一方面也迎合了旅游者對當時新加坡的形象，游客眼中的新加坡主要特色已經由異國風情、多元文化轉變為環境優美和擁有世界級基礎設施的繁榮都市，這種旅游口號的宣傳從而與國家形象戰略結合在一起。

3.發展博彩業。2005年，新加坡政府正式批準了博彩業的經營，新加坡總的計劃是在濱海灣和圣淘沙各興建一座包含賭場在內的綜合娛樂城。新賭場在2009年正式營業后，主題公園、露天廣場、購物中心、豪華賓館等一系列周邊產業也都陸續發展了起來。通過發展博彩業，達到了預期的一些目標：即新加坡的入境游客數量翻番，達到1700萬人次，使旅游業年收入達到180億美元，并新增近10萬個就業崗位。

4.便于實施的旅游業支持政策。由于旅游業對于新加坡的重要戰略意義，新加坡出臺了一系列旨在推動旅游業長期可持續發展、且便于實施的政策。在現行政策中，最為重要的是下列幾個項目。（1）旅游發展援助計劃（TheTourismDevelopmentAssistanceScheme）：該計劃的主要內容包括：鼓勵旅游企業提高管理水平，支持其開發創新旅游產品；協助各協會吸納國際專業會務組織在新加坡舉辦世界性會議；通過不定期舉辦世界級的節事活動，吸引游客；鼓勵并支持不同的旅游實體間的合作，使其產生協同效應。該計劃對在新加坡以及其他政府注冊的所有公司和協會都適用，符合條件的公司或協會都可以向旅游局提出申請獲得援助。在實施中，主要以補償金的形式分攤一部分專業服務、設施和材料、產品成本和開發市場的成本。以旅游發展援助計劃的子項目“旅游技術基金”（TourismTechnologyFund）為例。該項目主要是為了加速旅游企業技術創新，對能提升游客體驗和商業效率的技術項目給予總經費為1000萬新加坡元的支持。資助企業申請后，政府以許可費的形式發放，并用于專業設施更新、設備和原料購買、支付營銷費用等。⑵入境旅游營銷雙重扣稅（DoubleTaxDeductionforInboundTourismPromotion）：入境旅游營銷雙重扣稅主要目的是鼓勵旅游公司積極參與到新加坡旅游局支持的海外營銷活動中來，以吸引更多入境旅游者。該項目規定了扣稅的主體要求，包括必須是新加坡的企業，并致力于發展新加坡的入境旅游。其次，新加坡旅游局明確了一系列參加旅游局支持的海外營銷活動所涉及的費用，例如飛機票、住宿和津貼費用，宣傳費用，展覽會場地相關費用等等。對于這些費用，乘以2從公司的須納稅收入中扣除。⑶當地貿易展覽會雙重扣稅（DoubleTaxDeductionforLocalTradeExhibitons）：該項目旨在鼓勵新加坡企業參加在新加坡舉辦的新加坡旅游局支持的國際性貿易展覽會，以擴大市場。在援助的范圍上，所涉及的公司可以從他們須納稅收入中扣除旅游局所列的費用清單上的兩倍費用。⑷旗艦店的投資津貼計劃（InvestmentAllowanceSchemeforFlagshipConcepts）：這一計劃從2005年開始實施，目標是為了鼓勵零售店、飲食店和娛樂場所投資旗艦店。作為新加坡政府經濟擴張性刺激法案的一部分，該計劃鼓勵有競爭力的企業，在規定的時間、地區內開設能夠吸引國際旅游者興趣的旗艦店。⑸大型節事的所得稅優惠（ConcessionaryTaxRateforApprovedMegaevents）：該計劃實施的時間為2005年4月1日到2010年3月31日，對引進或舉辦許可的大型節事的組織者給予10%的所得稅優惠。⑹新加坡的電影計劃（FilminSingaporeScheme）：給予國際性的電影制作者和廣播公司在新加坡拍攝、生產和后期處理的便利。旨在通過有效的電影電視媒體手段向國際旅游者推廣新加坡的旅游目的地形象。⑺旅游業培訓計劃（TrainingIndustryProfessionalsinTourism）：這一計劃是通過獎學金或助學金的形式發放補助費用，以支持旅游公司發展自身的人力資源。新加坡的旅游公司對員工進行培訓，可以補助50%-70%的相關費用。

二、結論

新加坡本身的旅游資源不算豐富，其旅游業能發展到現在地步，主要依靠的是對資源的整合能力。目前的新加坡旅游業已經不是單純的景區景點旅游，而是通過整合多方面資源，發展成更深入廣泛的城市旅游、區域旅游，甚至跨邊界的“無限制旅游”。新加坡現行的旅游業政策，實際上也遠遠超越了狹義旅游業的邊界，具備綜合性的框架。例如，新加坡旅游局以實際的財政政策支持國內零售業、飲食店和娛樂場所的發展、批準發展博彩業等，都實際上將旅游業的管理鏈條延伸到了商業、文化創意產業等領域之內，因此，新加坡才能將旅游業的競爭力扎根于城市競爭力之中，從而爭取到了區域“旅游中心”的地位。

同時，新加坡旅游政策并沒有因為旅游業向縱深方向延伸而變得漫無目的，相反，一系列的政策措施都有明確的目的。所有的這些措施，都圍繞“新亞洲-新加坡”的形象展開，旨在達成“旅游中心”、“首要節點”的目標。因此，所有的資助措施，都有明確的受益人和申請程序，有旅游局認可的條款，并與重要的旅游業發展、營銷措施相聯系。

（作者單位：廣州科技職業技術學院財經學院）