渝東北生態旅游發展的法律困境及對策研究

謝玲伶

重慶五大功能區域發展戰略實施后，重慶市委四屆三次全會提出，將構建奉節—巫山—巫溪—城口特色旅游經濟帶作為渝東北生態涵養發展區三大發展路徑之一，這為渝東北生態旅游的發展帶來契機。渝東北地區生態資源豐富，但其生態系統也極其脆弱，相關法律制度還不是很完善，立足實踐，應從區域合作、管理體制、社區參與等方面健全完善渝東北地區生態旅游發展的法律措施，確保其健康有序發展。

一、渝東北生態旅游發展面臨的法律困境

（一）缺乏區縣間的旅游合作規劃

渝東北地區地處國家西部大開發范圍，遠離重慶主城，地理位置相對邊遠，信息較為閉塞，經濟欠發達，大多屬于國家級貧困縣，導致與生態旅游發展的基礎設施不完善，加之旅游投資匱乏、各區縣缺乏生態旅游統一規劃意識，以各自需求利益為出發點，所以難以整合各區縣優秀旅游資源，不能充分發揮渝東北生態旅游的集聚效應。因此，渝東北發展生態旅游的各區縣應當根據各區縣實際情況，本著打造“特色旅游經濟帶”的理念，統一規劃合作開發渝東北生態旅游產品，完善生態旅游發展配套措施，加強旅游監管，構建渝東北特色旅游帶品牌。

（二）生態旅游管理體制不完善

渝東北生態旅游資源豐富，擁有萬州大瀑布群旅游區、開縣劉伯承同志紀念館、巫山小三峽、奉節白帝城、云陽張飛廟、巫溪紅池壩旅游景區等不同生態旅游景區。但是，不同生態旅游景區由不同區縣不同政府部門管理，甚至有同一生態景區由不同且獨立的政府管理部門進行管理，造成多頭管理、混亂管理的現象，這就大大增加了打造統一特色旅游帶的難度。而《環境保護法》《森林法》等單行法律以及一些行政法規，只單單規定生態旅游管理部門的權責，而忽略了對管理職能進行不斷修訂或者撤銷，不可避免地造成管理機構職能重疊化。

（三）生態旅游目的地社區參與感不強

當前，渝東北地區參與生態旅游的當地社區居民存在如下問題：一是被動參與旅游發展。在旅游項目規劃開發制定過程中，基本上還是由政府、投資方主導，相關領域專家提供建議，較少征詢采納當地社區居民的建議；二是發展旅游過程中損害當地社區居民環境權益。在某些旅游項目開發過程中，由于片面追求經濟效益，以及對旅游行為缺乏積極引導和規范，導致原生態自然景觀和人文環境遭受巨大破壞，損害了旅游目的地居民的良好環境權益。現行的旅游相關法律法規不健全，權益保障機制不完善，面對的問題又復雜多變，所以保護渝東北地區居民積極參與決策機制甚為重要。

二、法律保障渝東北生態旅游發展的對策建議

（一）制定區域性旅游合作協議，構建特色旅游經濟帶

首先要加強渝東北各區縣的溝通與交流，深度挖掘各區縣旅游資源的特色，進行統一規劃，使渝東北地區生態旅游呈特色化、差異化發展。例如萬州、開州、巫山、奉節、巫溪、城口、云陽地理位置相鄰，山水相依，資源共存，客觀上形成了一個獨立的以大山大峽、秀美溪谷、人文景觀等生態旅游資源為特征的旅游發展區域；其次，要加強渝東北旅游環境保護工作。一是要不斷加強渝東北各區縣環境污染防治保護合作，在共同協商、平衡利益的基礎上確定合作協議，協議中要確定生態旅游環境容量、污染排放量和排放標準，促進生態旅游健康積極發展。二是要不斷加強渝東北各區縣文化遺產保護合作。科學評估各區縣內文化遺產，進行合理規劃旅游發展區域，建立以政府為主導、社會廣泛參與的多元化保護機制，保護生態旅游發展區域的文化遺產，促進渝東北特色旅游帶合作開發。

（二）完善生態旅游管理機制，營造健康有序的發展環境

首先，應成立一個專門的渝東北生態旅游發展協調機構。該機構經過與各區縣、各相關部門的協調，由渝東北各區縣政府授權下的原參與生態旅游管理的相關行政部門共同組成，主要負責區域內生態旅游活動的行政管理，協調各主體之間的利益關系，協商解決發展生態旅游過程中出現的問題，并且協調與生態旅游發展的相關的其它管理部門；其次，明確生態旅游管理職權。渝東北各區縣政府應依本地實際情況制定生態發展的總體規劃，生態旅游發展協調機構的職權范圍包括保護生態環境、規范監督旅游開發者和經營者、協調旅游目的地居民利益關系、完善旅游基礎設施等公共事務；再次，定期培訓生態旅游管理人員，提高其對相關法律法規、政策及環境保護管理等知識的駕馭能力。并且要定期組織旅游管理人員進行實地走訪調研，及時掌握各區縣生態旅游發展面臨的資源和環境問題，不斷調整管理方案，確保科學、嚴格管理生態旅游，引導生態旅游健康持續發展。

（三）完善社區參與機制，保障社區居民權益

首先，參與意識的培養。渝東北各區縣政府應組織社區居民進行環境保護的宣傳和教育，提高他們對生態旅游發展重要性的認識，從而主動積極地參與到生態旅游發展的各個環節之中；其次，暢通參與渠道。社區居民應參與到生態旅游區的建設和管理、政策制定、實施、監督，以及利益分配方案等諸多方面。參與的方式多種多樣，例如采取咨詢、投票、民意調查、舉報聽證會等方式，培養旅游目的地居民參與意識，激發參與熱情，保障居民利益訴求途徑暢通，共同協商旅游發展相關問題；最后，完善環境公益訴訟，健全社區居民環境權益保障機制。一旦社區居民環境權益受損，定會尋求法律制度的保護，但是由于受公民個人技術條件和成本控制等因素影響，提起訴訟的難度很大，而權利又急需救濟，這時應從司法制度上建立公益訴訟制度。

（作者單位：中共重慶市萬州區委黨校）