古代官員“名利”心理對(duì)地域回避制度的影響及啟示

邱安民

官員地域回避制度自古有之，其初衷是為了預(yù)防腐敗。然而從實(shí)施情況來(lái)看，其預(yù)防腐敗的作用卻并不顯著。本文分析了官員“名利”心理對(duì)于地址回避制度產(chǎn)生的影響，在此基礎(chǔ)提出：本地精英治理是對(duì)地域回避制度的很好補(bǔ)充。

一、古代官員地域回避制度及防腐敗作用

我國(guó)官員地域回避制度自古有之，且是官員回避制度的重要組成部分。西漢時(shí)期，漢武帝規(guī)定：“從郡國(guó)守相到縣令、縣丞、縣尉等官，均不許用本郡人”，這可謂是官員地域回避制度的萌芽。隋朝開(kāi)科取士采用科舉選官體制，規(guī)定州縣的主要屬官“三年相代”這一不得連任的回避制度，我國(guó)地方官員地域回避制度初步建立。宋朝規(guī)定地方官不但不能在本籍任職，而且非本籍有地產(chǎn)的地方亦不能任職。在職官員不許在任職地置房產(chǎn)。明代官員地域回避最為詳細(xì)。洪武元年規(guī)定：“流官注擬，并須回避本貫”，洪武十三年更要求任官南、北、東、西更調(diào)。清代時(shí)官員地域回避已經(jīng)基本成熟，官員任職時(shí)不僅需要回避原籍省份，還要回避縣寄籍省份，既使在鄰省也需要距原籍五百里以外。即所謂的“五百里外任官”。

官員地域回避制度可以在一定程度上抑制腐敗，但并不能從根本上防止腐敗，一方面是由于制度本身并不是為了防腐敗而設(shè)計(jì)。本文重點(diǎn)從官員心理去分析其對(duì)回避制度的影響：官員當(dāng)官無(wú)外乎兩種心理：一是把當(dāng)官當(dāng)作普通的職業(yè)，實(shí)際上就是一種謀生的手段，“千里當(dāng)官只為財(cái)”已成為其最真實(shí)的寫(xiě)照。二是心懷天下，將當(dāng)官視為實(shí)現(xiàn)自身理想與價(jià)值重要平臺(tái)。當(dāng)然，也有部分官員是兩者兼而有之。下面，筆者試圖從官員心理角度分析地域回避制度防腐敗失效的原因。

二、官員謀生“求利”心理對(duì)回避制度的影響

如果官員將當(dāng)官看作是一份謀生的手段時(shí)，地域回避制度的實(shí)施不但不能防止其貪腐，而且在一定程度上為官員的貪腐提供了便利。從人性的角度來(lái)看，官員既有“千里當(dāng)官只為財(cái)”的求財(cái)心理，又有“衣錦還鄉(xiāng)”功成名就實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的展示炫耀“名利”心理。實(shí)施官員地域回避制度使得大量的官員不得不“背井離鄉(xiāng)”，這確實(shí)在一定程度上有利于斬?cái)喙賳T與原籍地的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，但卻無(wú)法約束到任后新形成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)。在權(quán)力召喚下，新到任的官員只需要極短的時(shí)間就能與當(dāng)?shù)氐牡胤絼?shì)力產(chǎn)生交集，不管是為公還是為私，這些新形成的社會(huì)關(guān)系勢(shì)必對(duì)官員的日常行政產(chǎn)生影響。同時(shí)，作為新任官員，任職地的百姓對(duì)官員情況不了解，在信息不對(duì)稱的情況下根本就難以對(duì)上任官員進(jìn)行監(jiān)督與制衡。此時(shí)，如果官員自身素質(zhì)不硬，在求財(cái)心理的影響下，官員到任后容易抵制不了誘惑而迅速受賄斂財(cái)，而且易于將財(cái)產(chǎn)隱性轉(zhuǎn)移回老家，繼續(xù)以清廉形象展現(xiàn)在任職地。進(jìn)一步增加了查處的難度，使得貪腐問(wèn)題進(jìn)一步加劇。

當(dāng)然，統(tǒng)治階層對(duì)此也清楚，因此在各地設(shè)置監(jiān)察御史來(lái)加強(qiáng)對(duì)官員的監(jiān)控。但從實(shí)施的效果來(lái)看卻差強(qiáng)人意。一方面是受制于監(jiān)察御史自身的監(jiān)察水平。地方事務(wù)繁雜多變，業(yè)務(wù)水平要求較高。如果監(jiān)察御史本身水平有限，自身素質(zhì)不高，地方官員很容易通過(guò)弄虛作假的方式欺騙“欽差”或是以賄賂的方式把監(jiān)察御史拉下水，使得官員監(jiān)察走過(guò)場(chǎng)。另一方面還受限于參與監(jiān)察的人數(shù)。監(jiān)察御史在整個(gè)官員體系中畢竟占少數(shù)，這樣一種以少數(shù)人監(jiān)察多數(shù)人的行為，本身就是荒謬且無(wú)效的，除非有極為優(yōu)良的制度保證，否則難以取得實(shí)效。此外，監(jiān)察御史本身也是官員，在“官官相護(hù)”的同僚情誼之下也會(huì)使監(jiān)察效果大打折扣。因此，通過(guò)指派“欽差”監(jiān)察地方官員的舉動(dòng)并不十分可取。

官員回避制度使得任職地百姓因不了解情況而無(wú)法對(duì)官員進(jìn)行有效監(jiān)督，監(jiān)察御史這一外部監(jiān)察力量也因自身水平與人數(shù)限制無(wú)法對(duì)官員進(jìn)行有效監(jiān)控。在內(nèi)外監(jiān)督泛力的情況下，必然使得地方官員結(jié)黨營(yíng)私，貪腐成風(fēng)，實(shí)際上，“三年清知府，十萬(wàn)雪花銀”恰好說(shuō)明了異地任職貪腐的程度之深。

三、官員晉升求“名”心理對(duì)回避制度的影響

盡管大部分官員并不是抱著“求財(cái)”的目的去做官，而是希望把當(dāng)官視為實(shí)現(xiàn)自己人生價(jià)值的一條有效途徑，通過(guò)自身的努力服務(wù)于所轄區(qū)域的百姓。這種心理實(shí)際上可以劃歸為求名心理。求名心理影響下的官員，由于地域回避將在一定程度上導(dǎo)致過(guò)于追求個(gè)人政績(jī)而忽視地方實(shí)際的“短期效應(yīng)”和“功利主義”。

實(shí)際上，無(wú)論是把當(dāng)官視為一種謀生的手段還是把當(dāng)官視為實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的途徑，只要不是在本地任職，都將極大的刺激施政的“短期效應(yīng)”和“功利主義”。孟子在《滕文公上》中說(shuō)：“民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心，無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心。茍無(wú)恒心，放辟邪侈，無(wú)不為已。”[5]這句話的意思是說(shuō)：有產(chǎn)業(yè)在的人，一般比較穩(wěn)定，因而有向善之心，能夠持久的做下去；而沒(méi)有產(chǎn)業(yè)的人，會(huì)因?yàn)闆](méi)有可以長(zhǎng)久經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)，也就沒(méi)有經(jīng)常向善的心志。如果沒(méi)有經(jīng)常向善的心志，放肆、怪癖、淫邪、奢侈的種種壞事也就沒(méi)有不做的了。以上這段話講的是恒產(chǎn)與恒心之間的關(guān)系，只有有了恒產(chǎn)，才能真正的有恒心做事。而沒(méi)有恒產(chǎn)的人，要么拼命賺取恒產(chǎn)，要么就因沒(méi)有依附感而不講誠(chéng)信，恣意亂為。把這一段話引申到官員身上也一樣可行。古代官員地域回避使得大部分異地任職的官員在任職地并沒(méi)有“恒產(chǎn)”（實(shí)際上也不允許有恒產(chǎn)），在“無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心”影響下眾多的官員施政過(guò)程中存在追求“短期效應(yīng)”的問(wèn)題。沒(méi)有物質(zhì)或精神層面的抵押，基于人性自私的考慮，人們的行為勢(shì)必難以受到約束而出現(xiàn)偏差。異地任職到一個(gè)新地方，由于在這個(gè)地方?jīng)]有自己的“恒產(chǎn)”，往往出現(xiàn)“過(guò)客心理”和“功利主義”，很難站在本地居民的角度去考慮問(wèn)題做出決策，部分官員只希望能在其任期內(nèi)能做出一份漂亮的政績(jī)即可。而本地精英由于回避制度的存在被排擠出權(quán)力核心而無(wú)法掌控權(quán)力，導(dǎo)致本地百姓的呼聲難以上達(dá)“天聽(tīng)”，地方百姓的命運(yùn)完全操控在一個(gè)跟他們沒(méi)有多大切身利益的“陌生人”手里。“短期效應(yīng)”和“功利主義”從某種意義上來(lái)說(shuō)已經(jīng)成了地方官員貪腐的溫床，這一切使得官員的地域回避制度在防腐敗功用方面更顯泛力。

四、啟示

不管是求財(cái)也好，求名也罷，官員是否實(shí)施地域回避制度與防止腐敗本身并沒(méi)有多大的直接關(guān)系。相反，官員本地任職從防止腐敗的角度而言還更有利。本地精英在當(dāng)?shù)厝温殻粌H可以有效改變少數(shù)人監(jiān)督多數(shù)人的困境，還能有效地遏制短期效應(yīng)和功利主義。

首先，地方精英（官員）留駐當(dāng)?shù)厝温殻梢杂行Ц淖兩贁?shù)人監(jiān)督多數(shù)人的困境。由于任職官員本身即為當(dāng)?shù)氐木ⅰ５胤骄⒂捎谏谒归L(zhǎng)于斯，當(dāng)?shù)匕傩諏?duì)于他們相對(duì)比較了解，不存在信息不對(duì)稱的情況，基本上能夠達(dá)到完全信息靜態(tài)博弈狀況，在社會(huì)文化與國(guó)家制度的約束下，雙方都可以很容易地實(shí)現(xiàn)均衡解，而且是最優(yōu)解，這種當(dāng)?shù)厝吮O(jiān)督當(dāng)?shù)厝说姆绞绞亲顬楦咝伊畠r(jià)的。實(shí)際上，不管是對(duì)官員房產(chǎn)類(lèi)的硬件還是對(duì)官員生活作風(fēng)類(lèi)的軟件，地方精英在地方上的一舉一動(dòng)，當(dāng)?shù)厝硕挤浅５那宄灰幸稽c(diǎn)僭越制度的地方，當(dāng)?shù)厝硕紩?huì)采取行動(dòng)制止。這種監(jiān)督是無(wú)時(shí)無(wú)刻全方位立體式監(jiān)督，較之傳統(tǒng)的一對(duì)多監(jiān)督模式要高效的多。

其次，地方精英（官員）留駐當(dāng)?shù)厝温殻梢詼p少官員施政過(guò)程中的“短期效應(yīng)”和“功利主義”。受儒家傳統(tǒng)文化思想的熏陶，在宗族和血緣關(guān)系的雙重影響下，地方精英大多對(duì)于桑梓之地有著深厚的感情。只有飽含深情，才能真正地融入其中，才能站在百姓的角度去思考問(wèn)題解決問(wèn)題。加上地方精英對(duì)當(dāng)?shù)氐那闆r最為了解，因此涉及到當(dāng)?shù)厣媾c發(fā)展問(wèn)題時(shí)，地方精英更多的將會(huì)從本地的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，對(duì)于建設(shè)自己的家鄉(xiāng)顯然會(huì)投入更多的精力與熱情。否則，如果在施政過(guò)程中存在僅為自身政績(jī)考慮而不顧地方實(shí)際的政策，勢(shì)必受到當(dāng)?shù)厮腥说闹肛?zé)與批評(píng)，民間輿論的力量可以發(fā)揮到最大，迫使官員要為地方辦實(shí)事，辦好事。從某種意義上來(lái)說(shuō)，封建社會(huì)時(shí)期眾多的農(nóng)村的鄉(xiāng)紳治理（幾乎可以被認(rèn)為是中國(guó)鄉(xiāng)村善治的一種）可以看作是地方精英治理當(dāng)?shù)氐牡浞叮瑥钠鋵?shí)施的效果來(lái)看還是非常理想的。

當(dāng)然，不可否認(rèn)，地方精英治理當(dāng)?shù)貙⒖赡茉斐梢欢ǔ潭壬系男F(tuán)體主義，地方勢(shì)力有可能進(jìn)一步擴(kuò)張，但這種情況在現(xiàn)代社會(huì)背景條件下是完全可以克服的。

（作者單位：南昌工程學(xué)院工商管理學(xué)院）