完善監(jiān)督機制，杜絕“任性”的行政執(zhí)法

蔡仕鵬

【摘要】立法、執(zhí)法、司法以及守法是我國法治工作的幾個關鍵構(gòu)成環(huán)節(jié)，而依法行政與加快法治政府的建設則是法治國家建設的重中之重。在司法體制改革的背景之下，通過明確監(jiān)督事項、強化檢察監(jiān)督約束行政執(zhí)法行為，確保行政執(zhí)法始終有法必依，執(zhí)法必嚴，提升行政執(zhí)法的實效，推進法治國家建設。

【關鍵詞】司法體制改革 行政執(zhí)法 檢察監(jiān)督 【中圖分類號】D926 【文獻標識碼】A

行政執(zhí)法是一個國家法治水平最為直觀的體現(xiàn)，也是一個國家法治工作之中與廣大公民聯(lián)系最為密切的環(huán)節(jié)之一。正因如此，對于執(zhí)法權(quán)的行使，更加需要予以重視，其不僅僅涉及到公民的人身、財產(chǎn)權(quán)利，也關系到政府的形象尤其是公信力等問題。而近年來，我國頻發(fā)暴力執(zhí)法、非法拆遷等問題，暴露出行政執(zhí)法中的薄弱環(huán)節(jié)，這成為了依法治國過程中亟待解決的重大課題。

行政執(zhí)法存在的突出問題

誠然，隨著我國依法治國理念的不斷深入以及政府執(zhí)政理念的逐漸轉(zhuǎn)變，我國的行政執(zhí)法規(guī)范性已經(jīng)得到了顯著的提升。但是，目前依然存在一些突出的問題，具體表現(xiàn)在：

第一，濫用職權(quán)與玩忽職守問題較為突出。有的地方濫用職權(quán)與玩忽職守是行政機關工作人員不作為或者亂作為的典型表現(xiàn)。上述行為如果達到了一定危害程度，需要追究刑事責任。但在實踐之中，因為濫用職權(quán)以及玩忽職守被追究刑責的只是一小部分，很多問題都是等到媒體報道，輿論發(fā)酵之后才開始被追責。

第二，執(zhí)法自由裁量權(quán)過大。從當前來看，我國的行政立法還并不是非常的完善，由于立法技術以及各方利益博弈的原因，現(xiàn)行的相關法律法規(guī)對行政機關的約束并不強，行政機關自由裁量權(quán)過大，非常容易造成同一事件，不同的執(zhí)法人員的處罰結(jié)果完全不同的結(jié)局。在行政執(zhí)法的過程之中，如果存在上述問題，就必然導致實質(zhì)上的不公以及公民對行政執(zhí)法行為的不服。

第三，監(jiān)督制約機制尚不健全。從目前來看，我國的行政機關也非常重視內(nèi)部監(jiān)督機制的建構(gòu)問題。但是，內(nèi)部監(jiān)督機制本身就存在一定的局限性，內(nèi)部的檢察機關的工作重心是對行政執(zhí)法人員的監(jiān)管，缺乏對單一事件的監(jiān)管。同時，“裁判員”與“運動員”一體的格局，本身也就決定了內(nèi)部監(jiān)管不可能作為一種獨立的監(jiān)管力量存在，這種先天的不足，導致了內(nèi)部監(jiān)管的作用發(fā)揮始終受限。而從外部來看，雖然我國的《行政訴訟法》已經(jīng)明確規(guī)定了公民、法人以及其他組織等行政相對人，可以在認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的時候通過提起行政訴訟的方式來維護自身的合法權(quán)益。但是在實踐中，行政訴訟的勝訴率較低。這主要是因為訴訟成本過高，耗時過長，經(jīng)常存在行政相對人維護自身權(quán)益所需要付出的維權(quán)成本遠遠大于其維權(quán)收益的狀況。同時，當前我國的普通行政訴訟的時效規(guī)定也較為苛刻，普通的行政訴訟時效僅有六個月，如果當事人逾期未提起訴訟，則當事人就喪失了通過訴訟解決問題的權(quán)利。另外，我國法律也規(guī)定了人民代表大會、政治協(xié)商會以及社會監(jiān)督等方式。但是，從實際效果來看，人民代表大會對行政機關的監(jiān)督主要是通過重大決策以及立法活動來監(jiān)督，而難以對具體行政行為進行監(jiān)督，同時也缺乏明確的監(jiān)督程序與監(jiān)督方式。至于政協(xié)監(jiān)督以及社會監(jiān)督，由于缺乏相應的強制力，無法保證應有的監(jiān)督效果。

加強行政執(zhí)法監(jiān)督的必要性

司法體制改革是當前我國的國家司法機關，在憲法規(guī)定的司法體制范疇之內(nèi)，不斷的自我創(chuàng)新、自我完善以及自我發(fā)展的過程。司法體制改革，不僅僅是要解決司法體制內(nèi)部的事情，還需要為我國的法治社會建設提供支撐。根據(jù)黨的十八屆四中全會的相關決定，檢察機關不僅僅需要履行其傳統(tǒng)的檢察監(jiān)督權(quán)，還需要對行政機關的違法行為予以督促或者糾正。檢察機關強化在行政執(zhí)法中的檢察監(jiān)督是有其立法依據(jù)的，根據(jù)我國的《憲法》以及《人民檢察院組織法》的規(guī)定，人民檢察院是我國的法律監(jiān)督機關，換而言之，對任何涉及到法律的活動，人民檢察院都有權(quán)進行檢察監(jiān)督，從民事法律、刑事法律到行政法律活動，都離不開人民檢察院的監(jiān)督。

人民檢察院的檢察監(jiān)督不僅僅有法律的依據(jù)，具有監(jiān)督的正當性與合法性，同時人民檢察院自身的特性又使得其監(jiān)督行政執(zhí)法具備一定的優(yōu)勢，具體體現(xiàn)在：

第一，人民檢察院作為司法監(jiān)督機關的形象已經(jīng)深入人心，其作為行政執(zhí)法的外部監(jiān)督主體能夠為廣大人民群眾所接受。從當前來看，檢察院在查處行政機關工作人員的瀆職、貪腐等方面已經(jīng)做了大量的工作，并且與行政機關的內(nèi)部監(jiān)督相比較顯然更有成效。也正是如此，檢察機關作為外部的監(jiān)督機構(gòu)能夠更容易被行政相對人所接受，同時行政相對人如果有線索也更樂意去人民檢察院對行政違法行為進行舉報。

第二，人民檢察院在進行各項法律活動的監(jiān)督過程已經(jīng)積累了非常豐富的經(jīng)驗。人民檢察院一直以來是我國的檢察監(jiān)督機關，其本身對行政機關的工作就有一定的監(jiān)督，尤其是對一些涉及到刑事處罰的行政機關工作人員的監(jiān)督作用非常顯著。在長期的檢察監(jiān)督過程之中，人民檢察院已經(jīng)積累了非常豐富的經(jīng)驗，具備了非常強大的檢查監(jiān)督能力，能夠滿足當前我國行政執(zhí)法的監(jiān)督要求。

行政執(zhí)法監(jiān)督機制建構(gòu)的路徑

第一，明確監(jiān)督事項。人民檢察院強化對行政執(zhí)法的監(jiān)督，屬于檢查權(quán)的一種擴張，從當前來看，這種擴張是有必要的，但任何公權(quán)力的擴張都必須要進行適當?shù)南拗啤Ｊ紫龋枰鞔_檢察監(jiān)督的具體事項，根據(jù)我國的實際情況，結(jié)合當前行政執(zhí)法之中存在的一些實際問題，可以考慮人民檢察院對如下事項予以檢察監(jiān)督：（1）法律、法規(guī)以及行政規(guī)章的執(zhí)行狀況；（2）行政機關出臺的行政規(guī)范性文件的合法性審查；（3）行政執(zhí)法主體以及行政執(zhí)法人員主體的合法性審查；（4）具體行政行為的合法性與合理性監(jiān)督；（5）涉及到行政復議以及行政賠償事項的監(jiān)督；（6）關于行政執(zhí)法責任承擔以及行政執(zhí)法投訴相關事項的監(jiān)督；（7）行政執(zhí)法程序是否合法的監(jiān)督；（8）其他根據(jù)《憲法》以及《人民檢察院組織法》的規(guī)定應該予以監(jiān)督的情形。

第二，明確監(jiān)督的具體流程與機制。在行政執(zhí)法行為的檢查監(jiān)督流程與具體的機制建構(gòu)方面，可以參考借鑒檢察機關對民事案件以及行政訴訟案件的檢察監(jiān)督方式：其一是可以依職權(quán)啟動監(jiān)督，即人民檢察院在日常的工作之中發(fā)現(xiàn)存在行政執(zhí)法違法行為的，應該要主動啟動監(jiān)督程序；其二，根據(jù)行政相對人或者利害關系人申請啟動監(jiān)督程序。

第三，持續(xù)完善人民檢察院的行政執(zhí)法檢查監(jiān)督方式。當前的要務就是要對相關的法律法規(guī)進行相應的調(diào)整，雖然黨的十八屆四中全會已經(jīng)明確了人民檢察院可以對行政執(zhí)法違法行為進行監(jiān)督，但相關的法律修改與調(diào)整還需要很長的時間。這不僅僅是《憲法》以及《人民檢察院組織法》有相關的規(guī)定就能夠全部解決的，還需要對我國的《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》、《國家公務員暫行條例》以及各部委制定的規(guī)章制度進行統(tǒng)一的調(diào)整。如果法律體系內(nèi)部不統(tǒng)一，則檢察監(jiān)督的推行勢必會遇到諸多挫折。

第四，持續(xù)改進檢查建議。我國當前的檢察監(jiān)督結(jié)果一般是以檢察建議的方式呈現(xiàn)，但是檢察建議對行政機關不具有任何的強制力。如果檢察建議的督促作用不夠，則檢察監(jiān)督也勢必無法達到預期的效果。因此，有必要對檢查建議的回復期限、逾期不回復的后果等進行明確的規(guī)定。除此之外，還應該建立起有效的追責機制，除了對已經(jīng)達到刑事處罰標準的相關責任人追究刑事責任之外，對于達不到刑事處罰標準的責任人，還應該賦予檢察機關通過檢察建議的方式督促行政機關對其進行免職、降職以及其他行政處分的權(quán)力。

（作者為浙江警察學院副教授）

【參考文獻】

①王春業(yè)、楊開江：《行政檢察監(jiān)督視角下檢察院組織法的修改》，《中共天津市委黨校學報》，2014年第6期。

②高杭：《教育行政執(zhí)法協(xié)同性：模式、問題與推進路徑——基于當前改革實踐的案例研究》，《華東師范大學學報（教育科學版）》，2016年第3期。

責編/王坤娜 孫垚（見習）

美編/楊玲玲