間接驅逐與身份改造——大都市郊區農業規模經營的治理邏輯

馬流輝

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間接驅逐與身份改造
——大都市郊區農業規模經營的治理邏輯

馬流輝

在大都市城郊的農業生產領域，由于本地農民的退出，異地務農者成為地方農業發展的主力，農業勞動力的“土客替代”現象普遍發生。異地務農者為大都市城郊農業作出貢獻的同時，也產生了一系列的治理頑疾。作為回應，地方政府推進農業規模經營，希圖以此來化解基層社會的治理困境。文章以上海城郊農業規模經營的實踐為例，著重分析糧食生產領域的實質性規模經營，與經濟作物種植領域的形式化規模經營，如何分別實現對異地務農者的間接驅逐和身份改造，最終達至地方政府的治理目標。研究發現，大城市郊區農業規模經營已超越純粹的經濟邏輯，隱含著深刻的治理意蘊，這與中西部純農區的農業規模經營有著本質差異。這種依靠政府過度干預并以社會治理為依歸的農業規模經營，在實踐中扭曲了資源配置，并暴露出可持續性的危機，因此，其難以成為中國農業未來的發展方向，更不具有推廣價值。

“土客替代”； 異地務農者； 規模經營； 農業治理

隨著經濟社會的不斷發展，單個農戶分散而小規模的經營方式，已難以適應新時期農業發展的需求。國家在政策層面對農業規模經營的扶持力度逐步加大，大量惠農資金和眾多涉農項目源源不斷地流向從事農業規模經營的主體。在國家農業政策的誘導，以及地方政府的積極干預下，中國農業的經營格局正呈現出“去小農化”的特征[1-2]。國務院發展研究中心農業規模經濟發展課題組的報告顯示，截至2014年，盡管經營50畝以下的農戶仍占絕大多數(98.71%),但經營50畝以上的農戶比例在持續上升[3]?？梢?，在很短的時間內，我國農業的規模經營已經取得實質性進展。

長久以來，農業規模經營是學界爭論不休的話題，其中第二國際的愛德華·大衛與卡爾·考茨之間的論戰最為著名[4]。但無一例外，此類研究大多局限于農經視角下生產效率討論，分析的拓展性不夠。隨著中國農業規模經營實踐的展開，以及學者對此領域研究的不斷深入，農業規模經營不再僅被視為純粹的經濟學問題，其所具有的政治社會意蘊也愈受關注。通過相關文獻的梳理，我們將既有關于農業規模經營的非經濟邏輯解釋，概括為三種論說。

第一種，政績取向說。此種觀點認為，在新的發展階段，國家將農業現代化提升到戰略高度，而規模化又是農業現代化的重要特征。由此，地方政府尤其是傳統農業區的地方政府，積極動員資本下鄉，推動農業的規模經營和產業化發展。這樣，農業規模經營遂成為地方政府增加GDP，打造政績的重要手段[5-6]。第二種，分利秩序論。這一研究進路強調，在項目制成為國家治理的常規性手段時，國家對農業的干預也以項目制的形式實現。出于對接國家涉農項目的需要，基層政府、工商資本以及地方精英緊密合作，蠶食國家用于發展農業規模經營的項目資金，從而形成分利秩序[8-9]。換句話說，不同行動主體發展規模經營的主要動力不是落實國家的農業現代化戰略，而更多的是基于自身利益的考慮。第三種，交易成本說。持這一觀點的研究者強調，在農村社會結構發生急劇變遷的背景下，農村社會組織農民的功能不斷弱化，國家直接對接小農的交易成本甚高。為有效治理農業，國家倡導農業的規模經營以減少交易對象，進而低成本地實現國家農業發展目標[10]。

上述三種解釋，為我們理解農業規模經營背后的多元邏輯提供了有益的參考，但在有些方面，仍有拓展的空間和追問的必要。首先，就研究區域來看，以上三種論說主要聚焦于傳統農業區，這些地方雖然工商業發展滯后，但農業卻大有可為。在國家把大量涉農項目資金用于推動農業發展的過程中，地方政府當然有積極性來促進農業規模經營，以此來打造政績，增加官員晉升的砝碼。問題是，在那些農業占比較小的經濟發達地區，尤其是大都市，其農業規模經營的具體邏輯是什么，與傳統農業區有何差異？其次，既有的研究一般從中央與地方的關系角度出發，審視農業規模經營的具體實踐。不難理解，由于傳統農業區發展農業所需的資源主要依賴于中央的財政轉移支付，其農業規?；膶崿F路徑更多地受國家意圖的支配。需要追問的是，那些有能力在特定的行政區域內實現“工業反哺農業”，而對國家涉農資金依賴較弱的經濟發達地區，其推動農業規模經營的動力何在？最后，上述第三種解釋即交易成本論，其實已經隱含著農業規模經營的治理邏輯，但這種治理邏輯的討論仍局限于農業的內部。值得探討的是，農業規模經營的治理邏輯有沒有游移出農業這一領域的可能，而服務于其他的非農意圖？如果有，這些具體的治理邏輯是什么，又是通過哪些具體的形式來實現的？

為回應上述問題，本文以上海城郊農業的治理經驗為典型案例，分別分析兩種不同類型的規模經營，即糧食生產領域的實質性規模經營與經濟作物種植領域(主要是蔬菜種植)的形式化規模經營，揭示其背后所匿藏的超經濟的社會治理邏輯，以此來說明大都市城郊農業規模經營與傳統農業區的差異。在此基礎上，反思和檢討這種以驅逐和改造異地務農者為依歸，并充斥著社會治理意圖的農業規模經營所具有的限度。

一、大都市郊區農業生產的“土客替代”與基層社會治理困境

(一)本地人退出農業生產

在上海城郊農村，受惠于工業化和城市化的快速發展，本地農民一般有著更多的非農業就業機會和較高的社會保障水平，土地原初的就業吸納和社會保障功能弱化，“農地福利化”特征明顯[11]。對當地農民來說，土地更多的是其獲得地租收益的憑證。但由于人均耕地面積有限，農民的土地收益在整個家庭收入中所占的比重也是微不足道的。而農業比較收益較低，非農產業的蓬勃發展，更增加了本地農民涉足農業的機會成本，加之務農的辛苦程度高，所以上海農民基本退出了本地的農業生產領域。

相較于外來的農民工群體，上海農民有更多的優勢去完成城市化。上海市政府規定，2001年1月1日后出生的農民子女，在建制鎮建成區里購買商品房的人及其共同生活的直系親屬，在城鎮務工、經商、投資，有合法固定住所、穩定的職業或生活來源的人員及其共同生活的直系親屬，均可登記為城鎮常住戶口[12]。這意味著，戶籍意義上的農民在上海農村只有存量，已無增量，戶籍制度改革加速了“農民的終結”。在外出人口城市化和新增農村人口自動非農化的雙重背景下，上海農業不僅老齡化程度嚴重，而且還面臨以“斷農”為主要特征的農業繼承人危機。

綜上，一方面受經濟利益的驅動，本地農民選擇進入勞動報酬更高的非農領域，而放棄農業生產；另一方面，因農業人口老齡化等結構性條件的限制，僅依靠本地農民已無法勝任地方的農業生產。在歷史起承轉合的關鍵時點，大量外來人口的進入彌補了本地農業勞動力的供給不足，改變了上海城郊農業的生產景觀。

(二)異地務農群體的興起

隨著城市化進程的加快，城市人口的規模不斷擴大，由此產生了巨大的農副產品需求。這一發展趨勢為特定區域的農業發展帶來契機，并引致了黃宗智所說的“隱性農業革命”[14]。在大都市周邊的農村地區，由于經營農業變得有利可圖，而本地農民不愿涉足此行，農業內部的勞動力梯度轉移開始普遍發生[15]。這種“離鄉不離土”的勞動力梯度轉移，也出現在上海城郊的農業生產領域。

在經濟利益的驅動下，大量外來人口在滬郊農村地區集聚，他們通過流轉本地農戶的土地，進行多樣化的農業生產，以獲取務農收益。上海不僅自然條件適合發展農業，其作為國際大都市，人口眾多，存在著龐大的農產品銷售市場。所以，無論是生產糧食作物還是經濟作物，異地務農者都能夠獲得可觀的經濟收益。有研究者估算，在上海郊區從事蔬菜種植的異地務農者，其畝均純收益近8 000元[16]。毫無疑問，經濟利益驅動是促成異地務農群體興起的重要誘因，但其他一些社會性因素對這一群體的形成也起著重要作用。

異地務農群體的興起，說明上海農業生產的主力已不再是本地農民。在此背景下，本地農民與異地務農群體的地位發生“倒置”，呈現出“土客替代”的趨勢。不可否認，異地務農群體對破解上海農業發展困境，增加本地農民土地租金收益具有重要意義。但農業領域大規模“土客替代”的發生也對當地的社會秩序構成挑戰，伴隨著異地務農群體的無序膨脹，各種基層社會治理問題隨之涌現。

(三)基層社會治理的頑疾

在初級關系網絡的作用下，大量異地務農者以鏈式遷移的方式進入上海城郊農村，尋求生存資源和發展機會，在空間上形成了規?？捎^的異地務農群體集聚區。而滬郊農村地區因治理資源不足，治理技術滯后，本來就是基層社會治理中的“洼地”。當一定規模的異地務農者進入后，更加惡化了基層社會治理的境況。具體來說，異地務農群體對基層社會治理的沖擊，主要表現在以下三個方面。

第一，流動的家庭化增加基層社會治理的難度。家庭的整體利益是其職業選擇的重要考慮因素，與農民工群體相比，異地務農群體流動的家庭化趨勢更為普遍。首先，異地務農者一般在農業生產的田間地頭搭建窩棚，這就降低了整個家庭的居住成本。其次，由于農業生產的技術門檻低，可以吸納準勞動力(兒童)或半勞動力(老人)的就業。家庭化流動能充分發揮輔助勞動力的潛力，增加家庭的總收入。最后，異地務農群體某種意義上屬于自我雇傭者，他們比農民工擁有更多的自主性來安排自己的勞動時間和工作節奏，以確保對整個家庭的照顧。正是這種流動的家庭化，促進了外來人口在滬郊農村的“增生”和膨脹，增加了基層社會的治理難度。

外地人到我們這里種地，一來就是一大家子，好幾代人都住在這里，一般都是“爺爺種菜，兒子上班，孫子上學”。窩棚是他們自己搭建的，能住下好多人。他們有的就租5畝地種蔬菜，但能帶來30人。外地人子女多，親戚多，有些人雖然不在這種地，比如在附近工廠上班，但為了省房租，他們也住在親戚家的窩棚里。外地人多了，秩序就亂掉了(2016年5月20日訪談本地家庭農場主)。

對工業生產所吸納人口的治理，通過標準化的工廠流水線加宿舍體制，管理者基本能夠實現對工人的全景式監控。而流入農業領域的異地務農者，由于居住和生產的分散性，關系網絡的復雜性，以及經常換地造成的高度流動性，使得他們處于一種不可治理的狀態，令基層政府束手無策。

第二，居住的非正規性帶來各種安全隱患。為了生產的便利性和降低生活成本，異地務農者選擇在流轉的土地上搭建窩棚居住。在地方政府拒絕提供基本公共服務的情況下，這種“另起爐灶”的居住方式，缺乏相應的生活設施和公共服務與其對接。不得已，他們只能以私拉電線和私接水管的方式，應對日常生活中的用水用電問題。在當地政府看來，這些行為存在嚴重的安全隱患。本地農民也抱怨，異地務農者搭建的窩棚，聳立在馬路的兩旁，在夜晚光線昏暗的時候，極易造成交通事故?？傊?，由于異地務農群體居住的非正規性而產生的各種安全隱患，危及著地方社會的治理秩序。

第三，土地流轉的隨意性引發一系列矛盾糾紛。異地務農者流轉土地的方式有三種，一種是與當地的村委會簽訂正規的土地流轉合同，以文本的形式確定雙方的權責義務。另一種是以本地人為中介來流轉土地。還有一種是直接與本地農戶發生土地流轉。相較而言，在正規土地流轉合同的約束下，第一種方式很少發生矛盾糾紛。而后兩種流轉方式由于在實踐中的隨意性和不規范，引起了一系列矛盾。比如，土地流轉的中間人，隱瞞本地農戶土地流轉價格，以較低的租金從農戶手中流轉土地，然后再以高價流轉給異地務農者，從中賺取差價。中間人的“如意算盤”一旦被本地農戶識破，本地農戶、中間人、異地務農者將不可避免地卷入矛盾糾紛的漩渦。異地務農者與本地農民之間因土地流轉而引發的矛盾糾紛，對地方政府來說確實是個棘手的問題。

因異地務農群體的興起而產生的各種治理頑疾，沖擊著地方的社會秩序，考驗著基層政府的治理能力。面對規模不斷擴大的異地務農群體，“欲除之而后快”成為地方政府的普遍愿景。一旦時機成熟，條件具備，地方政府勢必采取有針對性的策略，消解由異地務農群體所帶來的治理外部性[18]。鑒于此，農業規模經營成為打造上海農業景觀，驅逐和改造異地務農群體的釜底抽薪之策被提上政府議事日程。農業規模經營在上海城郊的全面鋪開，為有效應對異地務農群體所帶來的基層社會治理問題提供可能。

三、實質性規模經營與間接驅逐

(一)發展家庭農場實現對異地務農者的整體性治理

隨著戶籍制度的改革，原有限制城鄉流動的體制壁壘不斷松動，過去驅逐外來人口的直接而粗暴的手段已不再奏效，并喪失了相應的合法性。其中，尤以2003年《收容遣送制度》的廢止為標志[19]。在新的發展階段，地方政府只能采用一些間接而柔性化的方式調控人口。面對異地務農群體在上海農業生產領域的不斷膨脹，以糧食類家庭農場為組織形式的實質性規模經營，便成為地方政府間接驅逐異地務農者的重要策略。

上海松江區早在2007年便開始探索發展糧食類家庭農場，形成了所謂的“松江模式”。這一地方性經驗，最終于2013年寫入中央一號文件，而受到社會各界的追捧。毋庸置疑，家庭農場作為一種對傳統小農經營格局的超越，對提高農業生產效率，促進農民增收，維護國家糧食安全具有重要意義[20]。但受限于糧食作物的低附加值，上海松江家庭農場經營者的收益其實主要來源于各級政府的財政補貼，而非生產糧食本身的產出[21]。如果嚴格按照投入產出計算，地方政府干預推動發展家庭農場不僅無利可圖，還需要注入大量的財政資金補貼經營者，以調動他們的生產積極性*松江農委網站顯示，2010年，松江區家庭農場的所享受的補貼由三部分構成，其中現金補貼(626元/畝)、物化補貼(98.5元/畝)、保險補貼(22.5/畝)。2016年上半年，我們再去松江調研，家庭農場的補貼標準做了一些調整。政府將各類補貼進行打包，如今家庭農場的經營者可以享受每畝600元的現金補貼，政府補貼已成為家庭農場經營收益的主要構成。。這意味著，純粹的經濟邏輯顯然無法解釋地方政府發展農業規模經營的動力，其背后匿藏的治理邏輯才是其發展家庭農場的真正動力。

在推進家庭農場發展的過程中，地方政府設定了嚴格的準入制度。其中關鍵性的一條是，家庭農場經營者必須是本集體經濟組織中持有農業戶籍的農民。這一規定就徹底地將異地務農者排擠出本地的農業生產領域。誠如賀雪峰指出的，上海市農業治理的一個重要目標就是將外地來上海種田的農民排斥出去[22]。通過發展家庭農場，地方政府實現了本地農村社區的“純化”，異地務農者遭到驅逐。

原來我們對這些外來種地人的管理，只是頭痛醫頭，腳痛醫腳，不能從根本上解決問題。現在區里提倡農業適度規模經營，鼓勵發展家庭農場，我們借此機會，就可以名正言順地把外地人趕走了。他們(外地人)不在這里種地了，原來那些讓我們頭痛的問題也就不存在了(2016年6月2日訪談村干部)。

以家庭農場為具體形式的實質性農業規模經營，從生產效率的角度看，確實無法實現如政府宣稱的經濟效益。但作為一種治理策略，它卻很好地契合了地方政府的治理意圖。整體推行以本地農民為主體的家庭農場，消解了因大量異地務農者的存在而帶來的基層社會治理問題。借助家庭農場這一組織載體，地方政府原本應對異地務農群體的“打補丁式治理”順勢轉變為“整體性治理”，此舉將異地務農者一趕了之，各種基層社會治理的疑難雜癥隨之被解除。不過，以家庭農場推動農業的實質性規模經營，來驅逐異地務農者并不是一蹴而就的，其間的利益糾葛和形勢變化，增加了治理的復雜性和艱巨性。對地方政府來說，輔之各類配套性的策略安排，顯得尤為必要。

(二)以補貼為杠桿壓縮異地務農者的收益空間

地方政府發展家庭農場確實能夠收到立竿見影的治理效果，即把異地務農群體趕走，但對本地農民來說，他們考慮更多的是自身的利益。在經濟利益的驅動下，本地農民更愿意將承包地流轉給那些支付高租金者，而不管實際的經營主體是本地人還是外地人。在強力的行政干預缺乏現實基礎的情況下，地方政府要想把農民土地的經營權向家庭農場集中，就必須不斷追加補貼，提高家庭農場經營者的租金承受能力，以此與異地務農者展開地權爭奪。

上海城郊的異地務農者可以分為兩類，一類是從事傳統糧食作物種植的，經營規模30～50畝*1畝約合0.066 67公頃。下同。左右；另一類是進行經濟作物生產的，經營規模一般在10畝以下。糧食作物受國家收購政策的保護，價格比較穩定，但附加值低，單位面積的收益有限。糧食作物的這一結構性特征，驅使異地務農者流轉更多的土地，以擴大經營規模來實現總收益的提高。而經濟作物主要依靠人力投入，生產環節不易被機械替代，經營面積有限，但附加值高。正因如此，兩類不同的異地務農者在收益方面存在懸殊，導致他們租金支付能力的差異。顯而易見，從事糧食生產的異地務農者，對由政府補貼所形成的高租金更為敏感，一旦當地的租金標準提高，他們很容易被擊垮。

深諳兩類不同異地務農者的租金承受能力的差異后，地方政府便可以根據本地區異地務農者的類型及規模，有針對性地提高對家庭農場的補貼水平，間接地抬高土地流轉租金，壓縮異地務農者的收益空間，直至其無法消納高租金而放棄。為了更清晰地說明地方政府以追加補貼的方式抬升家庭農場的租金水平，以實現對異地務農者的間接驅逐，我們制定了表1。從中可以看出，上海不同郊區的異地務農者類型分布。一般來說，家庭農場租金高的地區，意味著進行經濟作物生產的異地務農者較多，而家庭農場租金較低的地區可能是從事糧食作物種植的異地務農者較多。

表1 家庭農場的租金水平與政府的補貼標準*2016年5月—6月，筆者及團隊先后到上海的5個郊區進行調研，獲取了各區發展家庭農場的相關數據。雖然上海市對鼓勵和支持發展家庭農場有統一的政策指導，但由于各區經濟發展水平不同，以及異地務農者的規模和類型存在差異，所以，各區家庭農場的租金水平和政府的補貼力度是不同的。

①在調研的五個郊區中,崇明區因財力比較薄弱而對家庭農場的扶持力度最小,其對家庭農場的補貼是以戶為單位,而不是畝,即該區每年給符合家庭農場標準的經營戶2萬元的補貼。

理論上，經濟發展水平處于全國前列的上海，其充沛的財力完全可以維持高額的政府補貼來發展家庭農場，直到徹底驅逐所有的異地務農者。但考慮到各區由于財力的客觀差異而帶來的補貼可持續問題，地方政府不可能無限度地追加補貼。同時，為總體控制農業規模經營的成本，地方政府選擇經濟杠桿以外的其他手段來“倒逼”異地務農者的離開。

(三)借拆違整治之機提高異地務農者的生活成本

通過上文的分析可知，從事糧食生產的異地務農者由于對高租金的極度敏感性，在地方政府不斷追加補貼發展家庭農場的過程中，基本被摧毀殆盡。而進行經濟作物生產的異地務農者有著較高的租金承受能力，地方政府出于補貼可持續性和控制總成本的考慮，不可能無限度地提高補貼標準與其抗衡。在這一情勢下，地方政府開始采取“迂回戰術”，即以拆違整治為契機，不斷提高異地務農者的生活成本，進而實現對他們的間接驅逐。

異地務農者的非正規居住所帶來的安全隱患和環境衛生問題一直受人詬病，是地方政府的心腹大患。2015年以來，上海市開展的“五違”整治活動*“五違”整治是上?；鶎由鐣卫碇械闹匾獌热荩饕ㄟ`法用地、違法建筑、違法經營、違法排污、違法居住五個方面的內容。異地務農者在田間地頭搭建的窩棚，因涉及“五違”整治中的違法建筑和違法居住，而必須被清理。，為地方政府拆除這些異地務農者的臨時安生之所提供政策依據。在這場運動中，上海城郊異地務農者的窩棚被紛紛拆除。當然，窩棚被拆除并不意味著異地務農者的必然離開，他們可以選擇租住在當地農民的房子里。但從居住在田間窩棚轉向本地人的村莊，異地務農者的生產半徑被拉長，便利性下降。更重要的是，高額的地租已讓這些異地務農者不堪重負，而租住本地農民的房屋而產生的房租，更使他們難以招架。

現在政府不讓我們住在菜地里，把棚子給拆了，我們只能租本地人的房子住，但你要付給他們房租。本來種菜就賺不了幾個錢，還要付房租，這樣我們就更難了。這么多年，我們一直住在棚子里，也沒有出過什么問題。其實，我們心里明白，他們(政府)不歡迎我們到這種菜，但又不好直接趕，就想各種辦法為難你，讓你待不下去(2016年5月10日訪談異地務農者)。

與作為經濟杠桿的補貼調整不同，拆違整治更多的是借助行政的力量摧毀異地務農者的簡易居所，間接抬高他們的生活成本，最終讓其“知難而退”。以發展糧食類家庭農場為主要形式的實質性農業規模經營，并配合地方政府的經濟調節和行政干預，致使異地務農者遭遇生產和生活的雙重壓力，務農的收益空間被壓縮至極低水平，有些人不堪重負而不得不離開。

四、形式化規模經營與身份改造

(一)經濟作物生產對異地務農者的依賴

在糧食生產領域，由于技術替代勞動力的程度更高，規模經營相對容易實現，更何況，地方政府還不計成本地提供高額補貼，所以，糧食類家庭農場完全能夠應對異地務農者被驅逐后的農業勞動力短缺問題。上海作為國際大都市，人口眾多，對農副產品的需求量大。為保障城市的農產品供給安全，上海市政府建立了相關農產品的最低保有量制度。比如《上海市現代農業十二個五年計劃》指出，逐級分解落實地產主要農產品最低保有量，實行“菜籃子”區縣長負責制。其中規定蔬菜生產面積50萬畝，其中綠葉菜生產面積17.5萬畝，綠葉菜年上市量不少于114萬噸。而蔬菜類農產品的生產主要依靠人工投入，很多環節無法被機械替代，且勞動辛苦程度高。顯然，本地農民是不愿從事蔬菜種植這一苦差的。

在此意義上，上海的蔬菜等經濟作物的生產對異地務農者存在依賴。不過，與以往不同，地方政府不會再讓這些異地務農者處于無序的流動狀態，而是將其“裝入”大大小小的蔬菜基地或農業園區，進而對他們進行必要的身份改造。在地方政府看來，此舉一方面可以讓異地務農者繼續服務于上海的農業生產，尤其是蔬菜種植；另一方面又能夠使他們集中于特定的空間，時刻處于監控之中，從而具有高度的可治理性。

(二)高監督成本壓力下的形式化規模經營

為發展現代農業，同時也為有效降低與小農直接對接所產生的交易成本，上海城郊的經濟作物生產領域也在推行規模經營，這集中表現為建立大大小小的蔬菜生產基地、農業園區等設施農業。此類農業的前期基礎設施建設由政府出資，但具體的經營和運作則委托鎮屬的農投公司來負責。按照設計，設施農業在管理方式上完全采用公司制，形成標準化的生產流程，雇傭一定數量的農業工人，讓他們根據公司的要求進行各類農產品的生產。但這一理想設計在現實中卻遭遇各種困境，尤其是監督成本居高不下，讓農業公司難以盈利。

將工業生產的組織管理方式引入農業領域而帶來的監督成本問題，一直以來在學界不乏討論。由于農業本身的特殊性，完全照搬工業生產的組織管理原則進行生產，可能收效甚微。黃宗智指出，農業說到底是一種依靠“有機能源”的生產，不同于使用“無機的礦物能源”的現代工業“產業”，這是農業與工業間的一個基本的差別[24]。蔡昉則進一步強調，大規模農業組織導致勞動者和經營者的分離，使勞動監督和計量十分困難。農業與工業生產過程的重要不同之處在于，前者的勞動分布在更為廣闊的空間上，而且勞動的效果必須經歷一個完成的時間過程才能體現在最終產品中。這就使得勞動過程的監督成本十分高昂，如果勞動者不關心最終成果，就會滋生偷懶傾向[25]。在公司制的農業實踐中，這種高監督成本問題體現得非常明顯。

搞農業不像開工廠，機器一開，工人跟機器后面操作，你做什么事情流水線都規定好了。你不認真干，帶班的一眼就看出來了，因為整個班組在一個固定的地方，你沒法偷懶。農業不一樣，你雇人干活，他干好干壞，干快干慢，你不容易看出來。再說，干農活的時候大家都分散在各個田塊，你不好管。就算你把整個公司的蔬菜基地都裝上攝像頭，監管起來也非常困難(2016年5月12日訪談異地務農者)。

在高監督成本的壓力下，農業公司為減少損失而選擇將設施菜田轉包給異地務農者經營，從中收取一定的地租。糧食類家庭農場的普遍推行，讓異地務農者很難再流轉到土地，承接農業公司的土地對他們來說，當然是個不錯的選擇。這樣，在形式上，農業公司保持著既有的組織架構，維持著農業的規模經營，以此對接政府的惠農資金和涉農項目。但實際的生產者已被異地務農者替代。只不過，此時被裝在農業公司的異地務農者，不再是分散無序的小生產者，他們在空間上更為集中，且身份也隨之發生轉變。他們成了農業公司的“員工”，需要接受各種監管。農業公司內部盛行的分包制，讓農業的規模經營大打折扣，尤其是經濟作物的規模生產有名無實，而走向形式化和虛擬化。但形式化規模經營所實現的身份改造，對地方政府治理異地務農者卻是大有助益的。

(三)身份改造后的高度可治理性

身份被改造后的異地務農者，與之前私下流轉本地農民土地經營農業的自我雇傭者不同，他們隸屬于各種現代化的農業組織，其生產和生活必須不間斷地接受自上而下的各種監管。從此，這一群體便具有了高度的可治理性。

無論是蔬菜基地還是農業園區，都是按照現代農業的標準進行規劃設計，在特定的空間實現了系統性的功能區分。農業的生產區域以標準化的設施大棚為主，生產者的生活空間則以牢固的活動板房呈現，兩者之間存在一定的距離，可謂邊界清晰。生產空間與生活空間的高度功能區分，帶來了生產和生活的集中化，以此為基礎，再借助高科技的監控設備，農業公司對異地務農者的治理基本實現了“無死角”。雖然，農業公司不干預異地務農者具體生產什么類型的農產品，但具體的生產過程必須接受農業公司的監督。在生活方面，農業公司所提供的住所只允許實際的生產者及其核心家庭成員居住，異地務農者的親戚則被排斥在外，以往因田間窩棚而導致的人口過度膨脹問題得到有效控制。

原來租本地人的地種菜是比較自由的，只要你不犯法，沒有人管你。現在到農業公司種地，就像進了監獄一樣，你天天在他們的眼皮底下干活。你要是做了不符合公司規定的事，比如你拉電線，他們就來找你。你要是帶陌生人到這里住，也會有人管(2016年6月2日訪談異地務農者)。

需要指出的是，異地務農者在進入農業公司改變身份以后，雖然自主性不斷弱化，成為具有高度可治理性的群體，但他們同時也獲得了一定政策性補償，享受相應的公共服務。在“教育控人”成為大都市調控人口的重要策略時，外來人口中那些沒有具體工作單位的人，其子女是無法在流入地接受教育的，不少人因子女的入學問題而不得不返鄉[26]。根據上海市的政策規定，身份轉換后的異地務農者，在形式上可以以農業公司“員工”或合作社“社員”的身份辦理靈活就業證，以此來獲得其子女在當地接受教育的權利。這在一定程度上強化了異地務農者對身份改造的認同。

農業公司通過招攬異地務農者推行分包制，維持著經濟作物生產領域的形式化規模經營。在此過程中，他們將異地務農者集中于特定的空間，轉變其身份，使其成為具有高度可治理性的群體。籍此，地方政府不僅可以實現對異地務農者的有效治理，還能在一定程度上確保地產農產品的穩定供給。

五、結論與討論

在大量異地務農者替代本地農民的背景下，上海啟動了農業的規模經營。在糧食生產領域，以家庭農場為組織載體，開展了實質性的規模經營，并配合相應的經濟調節和行政干預，以“潤物細無聲”的方式對異地務農者進行間接驅逐，企圖在總體上實現異地務農者的減量化。在經濟作物種植領域，尤其是蔬菜生產，因技術替代勞力受到限制，其對異地務農者仍存依賴。但與以往不同，地方政府不再容許異地務農者自由無序的流動，轉而選擇標準化的蔬菜基地或農業園區為空間依托，將異地務農者“塞入”其中完成身份改造，使其具有可治理性，并以分包制的方式維持著形式化的規模經營。不難看出，無論是糧食生產領域的實質性規模經營，還是經濟作物種植領域的形式化規模經營，它們都無一例外地指向沉淀于上海農業生產領域的異地務農者的治理。所不同的是，前者側重對他們進行間接驅逐，后者更為看重對其進行身份改造。正是在這個意義上，上海不計成本地推進農業規模經營已經超越了純粹的經濟邏輯，充滿著治理的意蘊，這與中西部傳統農業區的規模經營有著本質的差別。更直白地說，有效應對大量異地務農者在城郊農業領域集聚及其所衍生的治理問題，是上海著力推進農業規模經營的主要動力。地方政府通過“多管齊下”的綜合實策，改變了地方農業生產景觀，實現了對異地務農者的有效治理。但我們也應該看到，這種主要依靠政府推動并摻入太多社會治理意圖的農業規模經營，在實踐中干擾市場在配置農業生產資源中的基礎性作用，造成農業的畸形發展。

首先，作為實質性規模經營的家庭農場，其經營者被完全限定在本地社區內部，異地務農者被排斥在外。如前文所述，家庭農場經營者的收益主要來自政府的補貼，并非經營農業本身。而異地務農者為降低生產成本，不惜用自己的勞動投入替代技術和資本，在沒有政府補貼的情況，其從事糧食生產仍能夠獲得可觀的收益。理論上，作為生產要素的土地應該向異地務農者集中，但政府的強力干預導致農業資源配置的扭曲，造成農業的低效和社會不公。其次，地方政府為實現基層社會治理秩序，不斷驅逐異地務農者，這已在一定程度上影響了地產農產品的市場供給。比如，2016年上半年，有媒體針對彼時的蔬菜價格上漲問題進行了報道，其中談到，菜價上漲與清理異地務農者有一定的關聯性[27]。最后，過度依靠政府補貼的農業規模經營，尤其在低附加值的糧食生產領域，其可持續性令人存疑。以崇明區為例，由于該區經濟基礎薄弱，財政主要依靠市政府的轉移支付，即使每年對從事規模經營的家庭農場主給予2萬元的獎勵，也讓區政府捉襟見肘。而一旦沒有政府的補貼，糧食類家庭農場是難以存續的。

最后，需要強調的是，在人地關系高度緊張的基本國情未發生根本改變的情況下，這種依靠政府行政強力干預和充沛財力打造，并超越農業本身意圖的規模經營，是不足以形成一種模式的，更不具有引領中國未來農業發展方向的推廣價值。

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Indirect Expel and Identity Transformation—— The Logic of Governing Agricultural Scale Management in the Suburb Area of Metropolis

Ma Liuhui

In the field of agricultural production in the suburb area of metropolis, there is a prevalent phenomenon: ‘settlers replace natives’, which means farming settlers replace farming natives to be the main force of local agricultural development. In spite of farming settlers’ contribution to the agriculture in the suburb area of metropolis, they also bring about a series of recurring problems. In response to the above issues, local government prompted agricultural scale management, hoping to get rid of the trap of governing the grass-roots society. This essay will take the practice of agricultural scale management in the suburb area if Shanghai as typical example, and focus on the analysis of substantial scale management in the field of alimentary crop production and the formalized scale management in the field if economic crop planting. This essay will also explore how to realize the indirect expel and the identity transformation of the farming settlers, and finally achieve the local government’s governing goal. As is shown in the research, the agricultural scale management is beyond pure economic logic, and it implicates profound meaning about governing, which is substantially different from the pure agricultural area in the mid-west. The latter is an agricultural scale management which is dependent in government’s over-intervention and is based on social governance, exposing crisis of sustainable development. As a result, it is hard to become the future development direction in agriculture of China, let alone has value for popularization.

Settlers replace natives； Farming settlers； Agricultural scale management； The governance of agriculture

2016-07-06

本文系國家社科基金青年項目“土地流轉與農民生計模式轉變研究”(15CSH041)、中央高?；究蒲袠I務費探索研究基金項目“‘四化同步’背景下新型農業經營主體發展研究”(WE1524306)的階段性成果。

馬流輝，華東理工大學社會學系暨社會發展研究中心講師，環境科學與工程博士后流動站研究人員，郵編：200237。