促進(jìn)海水養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的財政政策研究

唐詩　張小鋒

摘要：當(dāng)前，全球海水養(yǎng)殖業(yè)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展的新時期，依靠財政政策的投入，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展下現(xiàn)代海洋生態(tài)漁業(yè)的建設(shè)，建立健全相適應(yīng)的投入保障機(jī)制是完善海魚養(yǎng)殖漁業(yè)保護(hù)體系，提高漁民養(yǎng)殖水平和國際競爭力的必要措施。我國海水養(yǎng)殖業(yè)尚在發(fā)展的起步階段，各方面尚不成熟，尤其在政府政策支持這方面，因此海水養(yǎng)殖業(yè)的可持續(xù)發(fā)展極其需要國家財政政策的扶持。

關(guān)鍵詞：海水養(yǎng)殖；財政政策；稅收政策

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）09-0068-02

2013年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2013]11號）文件，提出了“以加快轉(zhuǎn)變海洋漁業(yè)發(fā)展方式為主線，堅持生態(tài)優(yōu)先、養(yǎng)捕結(jié)合和控制近海、拓展外海、發(fā)展遠(yuǎn)洋的生產(chǎn)方針，著力加強(qiáng)海洋漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，不斷提升海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，著力調(diào)整海洋漁業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和布局，加快建設(shè)現(xiàn)代漁業(yè)產(chǎn)業(yè)體系”。海水養(yǎng)殖業(yè)作為傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)和漁業(yè)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)過近幾年來的發(fā)展，依靠養(yǎng)殖戶的養(yǎng)殖能力和在財政政策的大力支持下，養(yǎng)殖品種、產(chǎn)量、產(chǎn)值、養(yǎng)殖規(guī)模等各方面都取得顯著成績。海洋漁業(yè)得以壯大和發(fā)展，離不開財政政策對其的扶持。由此可見，國家十分重視漁業(yè)在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位。

一、現(xiàn)行促進(jìn)海水養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的財政政策

國家“十二五”規(guī)劃以來，海洋資源的開發(fā)利用已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。其中海水養(yǎng)殖業(yè)作為傳統(tǒng)漁業(yè)的基礎(chǔ)以及創(chuàng)新，大力發(fā)展海水養(yǎng)殖業(yè)將促進(jìn)國家海洋資源的開發(fā)和利用，存在極大的市場前景。中國海洋面積世界第四，存在極其豐富的海洋資源，其中漁業(yè)資源更甚，對此我國運用財政政策促進(jìn)海水養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展做出了重大努力。

2015年6月25日，財政部下發(fā)《關(guān)于調(diào)整國內(nèi)漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖業(yè)油價補(bǔ)貼政策促進(jìn)漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的通知》通過財政補(bǔ)貼的形式提高水產(chǎn)養(yǎng)殖的基礎(chǔ)設(shè)施條件，保護(hù)環(huán)境和促使生態(tài)影響積極化，保護(hù)海洋資源。以2014年清算數(shù)為基數(shù)，將補(bǔ)貼資金的20%部分以專項轉(zhuǎn)移支付形式統(tǒng)籌用于漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)和漁船更新改造等重點工作；80%通過一般性轉(zhuǎn)移支付下達(dá)，由地方政府統(tǒng)籌專項用于漁業(yè)生產(chǎn)成本補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)等方面。通過以上財政補(bǔ)貼資金，海水養(yǎng)殖業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施將得到提高，深水網(wǎng)箱推廣替代傳統(tǒng)的養(yǎng)殖漁網(wǎng)切實改善海水漁業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件。

國家稅務(wù)總局《關(guān)于受托種植植物、飼養(yǎng)動物征收流轉(zhuǎn)稅問題的通知》（國稅發(fā)[2007]17號）規(guī)定：“個人受托種植植物、飼養(yǎng)動物的行為是指，委托方向受托方提供其擁有的植物或動物，受托方提供種植或飼養(yǎng)服務(wù)并最終將植物或動物歸還給委托方的行為。單位和個人受托種植植物、飼養(yǎng)動物的行為，應(yīng)按照營業(yè)稅‘服務(wù)業(yè)稅目征收營業(yè)稅，不征收增值稅。”其中企業(yè)從事海水養(yǎng)殖、內(nèi)陸?zhàn)B殖的所得，減半征收企業(yè)所得稅。

為貫徹落實黨的十八大以來黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署，加強(qiáng)水污染防治和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高財政資金使用效益，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》和《水污染防治行動計劃》（國發(fā)[2015]17號），2015年7月9日財政部和環(huán)境保護(hù)部制定了《水污染防治專項資金管理辦法》。專項資金實行專項管理，重點支持范圍包括重點流域水污染防治，跨界、跨省河流水環(huán)境保護(hù)和治理，國土江河綜合整治試點等八項。改善和解決海水養(yǎng)殖業(yè)內(nèi)陸江河源頭的污染問題，將提高海水養(yǎng)殖業(yè)的養(yǎng)殖質(zhì)量和改善海水養(yǎng)殖業(yè)的養(yǎng)殖環(huán)境。

二、現(xiàn)行促進(jìn)海水養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展財政政策存在的問題

（一）海水養(yǎng)殖業(yè)的補(bǔ)貼資金不到位

我國財政政策和傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系相對較近，而對于新興海洋產(chǎn)業(yè)則相對疏遠(yuǎn)。近年來，相對于國外，我國財政給予的補(bǔ)貼的強(qiáng)度不足，雖然在年度投資計劃方面我國設(shè)立專項資金在有重大影響的結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，技術(shù)進(jìn)步的重大技術(shù)裝備項目，給與了關(guān)鍵的支持。但是由于專項資金補(bǔ)助的不到位，不對口，導(dǎo)致資金與管理步調(diào)不一致，弊端顯露。我國財政投入的資金主要注重于大型設(shè)備和科學(xué)技術(shù)研究等方面，對于漁民的養(yǎng)殖能力培訓(xùn)相對不足，缺乏養(yǎng)殖技術(shù)，沒有自主學(xué)習(xí)的意識，不能好好利用國家財政政策，并且宣傳力度和普及力度不夠，補(bǔ)貼資金目的不明確，更是易造成資金斷流，或者資金結(jié)余等現(xiàn)象，致使海水養(yǎng)殖業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與養(yǎng)殖積極性降低。

（二）海水養(yǎng)殖業(yè)的財政預(yù)算管理體系不完善

我國的海洋經(jīng)濟(jì)財稅政策，總體較為分散不成系統(tǒng)，以國家層面的財稅政策相對較少，部門從財政部、農(nóng)業(yè)部到海洋局都有出臺。但是，涉足的海水養(yǎng)殖業(yè)項目稍顯不足，沒有形成有效的預(yù)算管理體系，從中央到地方?jīng)]有直接管理和監(jiān)督的機(jī)制，法律體系和財政預(yù)算管理的不夠統(tǒng)一和體系的不健全，致使海水養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展遇到瓶頸。同時，稅收意識的缺乏和稅法的普及力度不夠，導(dǎo)致漁民不知如何運用稅收優(yōu)惠政策發(fā)展海水養(yǎng)殖業(yè)。就各地而言，各地依托不同的海洋資源情況分別出臺了相關(guān)的細(xì)部政策，同樣呈現(xiàn)出分散的局面。致使財政預(yù)算資金散而無效，管理漏洞百出。

（三）海水養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境污染的財政政策缺失

雖然海水養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益對漁民收入增加起了重要的作用。但海水養(yǎng)殖中面臨的嚴(yán)峻環(huán)境問題一赤潮則成了制約漁民增收的瓶頸。注入海洋的江河湖水的嚴(yán)重污染使人?？谒|(zhì)下降，海魚品種質(zhì)量下降嚴(yán)重威脅和制約了海水養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，沿海漁民損失巨大。中國現(xiàn)有的水污染治理法律法規(guī)體系還不夠完善，力度不強(qiáng)。治理效果微弱，海水養(yǎng)殖業(yè)乃以生存發(fā)展的海洋和沿海涂灘不足以支持海水養(yǎng)殖業(yè)壯大發(fā)展。對于有污染危險的不可降解的塑料薄膜和危害土地和魚類的農(nóng)藥我國也并沒有取消其稅收優(yōu)惠政策，致使此類物品的大量使用，危害海水養(yǎng)殖業(yè)的生長環(huán)境。20世紀(jì)80年代以來，工業(yè)廢水、城市污水污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染的大量排放使沿岸海水富營養(yǎng)化，導(dǎo)致赤潮發(fā)生的頻率和面積逐年增加，經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重。2010年中國海域共發(fā)現(xiàn)赤潮96次，累計發(fā)生面積約26 630 km2，比上年增加約83%。

三、國外促進(jìn)海水養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展財政政策的經(jīng)驗借鑒

（一）加大對海水養(yǎng)殖業(yè)的財政預(yù)算

21世紀(jì)之初，各國都充分認(rèn)識到海洋經(jīng)濟(jì)在未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，都極大程度地提高財政預(yù)算，提高海魚養(yǎng)殖業(yè)的產(chǎn)量和質(zhì)量，促進(jìn)本國海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從而，在發(fā)展循環(huán)海洋經(jīng)濟(jì)和發(fā)展水產(chǎn)海魚養(yǎng)殖業(yè)方面外國政府首先為其發(fā)展提供了豐厚的資金支持。其次，通過財政預(yù)算撥款引導(dǎo)預(yù)算外資金流量、流向，鞏固發(fā)展海魚養(yǎng)殖業(yè)促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如：2002年，法國國家公共總預(yù)算為2840億歐元，其中用于農(nóng)業(yè)漁業(yè)50億歐元，社會保險和互助資金用于農(nóng)業(yè)近120億歐元，地方預(yù)算用于農(nóng)業(yè)9億歐元，三項合計，本國用于支持農(nóng)漁業(yè)發(fā)展的資金近180億歐元。德國從60年代開始每年以7%的預(yù)算收入用于農(nóng)業(yè)，水利等方面，大力推進(jìn)發(fā)展?jié)O業(yè)科技的進(jìn)步。

（二）加強(qiáng)對海水養(yǎng)殖業(yè)的預(yù)算管理

在預(yù)算管理方面，國外政府分工明確，相互協(xié)調(diào)，相互監(jiān)督，預(yù)算資金管理妥當(dāng)，安排貼切，形成快速而有效的預(yù)算管理體系。韓國有全國統(tǒng)一的海洋水產(chǎn)部，統(tǒng)一管理全國的海洋事業(yè)，2008年雖然改為國土資源部，但并沒有改變這種政策上的統(tǒng)一傾向。再比如加拿大的聯(lián)邦預(yù)算職能，它由財政部、財政委員會和國庫部三個政府部門共同完成。分工協(xié)作，相互監(jiān)督，極大程度上保證預(yù)算資金在海洋養(yǎng)殖和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展中落到實處。丹麥的財政預(yù)算資金進(jìn)行完善的法律管理，建立了完整的法律法規(guī)預(yù)算體系，資金到位，不浪費不結(jié)余，分工明確，監(jiān)督到位。美國實行綜合海洋預(yù)算。國會將總統(tǒng)呈報的綜合海洋預(yù)算或作為獨立立法，或作為“撥款法案”的組成部分制度化，以便政府和國會能對聯(lián)邦政府各涉海機(jī)構(gòu)彼此密切相關(guān)的大洋和近海計劃現(xiàn)狀和進(jìn)展進(jìn)行及時地評估和分析。

（三）增加對海水養(yǎng)殖業(yè)的財政補(bǔ)貼

國外海水養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展已稍顯成熟，運用財政補(bǔ)貼手段，補(bǔ)充資金，發(fā)展前景廣闊。國外財政補(bǔ)貼補(bǔ)貼形式多樣，兼具直接補(bǔ)貼與間接補(bǔ)貼形式。漁業(yè)補(bǔ)貼具有周期性的特點，補(bǔ)貼對象和形式具體而有效。財政補(bǔ)貼的功能從補(bǔ)貼資金到產(chǎn)出資金。法國以確保補(bǔ)貼政策的有效性，避免使其成為農(nóng)民和漁民的收入保護(hù)，采用了國家措施與農(nóng)民簽訂一系列可持續(xù)發(fā)展合同，農(nóng)民和漁民和政府的責(zé)任來實現(xiàn)合同。簽訂合同后，增加了農(nóng)民和漁民在開發(fā)高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)漁業(yè)產(chǎn)品和環(huán)境的責(zé)任。在美國，美國政府對于海水養(yǎng)殖業(yè)的財政補(bǔ)貼是直接補(bǔ)貼到農(nóng)民手中，激發(fā)農(nóng)民的積極性，對保護(hù)漁業(yè)環(huán)境持有熱情。

四、促進(jìn)海水養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的財政政策建議

（一）增加海水養(yǎng)殖業(yè)財政補(bǔ)貼

當(dāng)前漁業(yè)相關(guān)的機(jī)制補(bǔ)貼在我國相對不完善，改善現(xiàn)有的補(bǔ)貼覆蓋率，有必要擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍。浙江省為例，現(xiàn)在主要有兩種類型的財政漁業(yè)補(bǔ)貼共同保險，然而這是不夠的，需要覆蓋的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這兩個。海水養(yǎng)殖收入是浙江島漁民收入的主要來源，而海水養(yǎng)殖生產(chǎn)面臨著高風(fēng)險，一旦災(zāi)難，往往伴隨著大面積的損失。收入大幅下降漁民難以維持日常生活，擴(kuò)大漁業(yè)保險補(bǔ)貼有利于提高海魚的生產(chǎn)產(chǎn)量，同時極大程度地保護(hù)了漁民的利益，提高了漁民的收入。同時也需要優(yōu)化補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)，按照優(yōu)化的結(jié)構(gòu)補(bǔ)貼合理而有效的保證補(bǔ)貼資金的到位。財政補(bǔ)貼對漁業(yè)互助保險主要依靠省級公共財政，中央財政占財政補(bǔ)貼資金總額的比例較低。中央政府應(yīng)該增加對海洋漁業(yè)互助保險的補(bǔ)貼政策。同時，將間接補(bǔ)貼，層層撥款變?yōu)橹苯友a(bǔ)貼，交付漁民，激發(fā)漁民參與積極性。對于魚種的疫苗也進(jìn)行補(bǔ)貼，促進(jìn)海水養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展，同時提高海魚養(yǎng)殖質(zhì)量。

（二）加大海水養(yǎng)殖業(yè)的財政投資力度

近幾年，近海漁業(yè)資源衰退的趨勢還未得到根本上的扭轉(zhuǎn)。從海洋漁業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求來看，壓減捕撈能力、推行漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，推動發(fā)展海水養(yǎng)殖業(yè)集約化經(jīng)營及相應(yīng)的財政政策還要繼續(xù)下去。但隨著國內(nèi)外市場對水產(chǎn)品質(zhì)量安全水平要求不斷提升，加強(qiáng)養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，開展標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)是根本途徑。浙江財政加大支農(nóng)資金整合，近年來，積極籌集資金，安排專項資金支持發(fā)展海水養(yǎng)殖密集的大型海水養(yǎng)殖規(guī)模，集約發(fā)展道路。據(jù)統(tǒng)計，2012年該省135萬英畝海水養(yǎng)殖產(chǎn)860000噸，產(chǎn)值114億元，漁民人均收入16000元，增長9.1%以上，累計發(fā)展海水養(yǎng)殖專業(yè)合作社473家，市級以上龍頭企業(yè)約30家。同時在海洋水產(chǎn)養(yǎng)殖研究科技進(jìn)行財政投入支持，促使海水養(yǎng)殖的快速發(fā)展。近10年中大連市為海水養(yǎng)殖投入資金12.1億元。在財政支持下，引導(dǎo)群眾籌資和提高銀行貸款，這兩個占總數(shù)的9.42%。增加投資，有效地促進(jìn)了水產(chǎn)養(yǎng)殖的發(fā)展很大程度上促進(jìn)了海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）完善海水養(yǎng)殖業(yè)的財政管理體系

建立健全財政政策對海水養(yǎng)殖業(yè)的管理體系，從加強(qiáng)水產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，建立責(zé)任漁技員制度，高度重視同步提高養(yǎng)殖產(chǎn)品質(zhì)量與數(shù)量，到大力實施標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖和健康養(yǎng)殖，推行無公害產(chǎn)地認(rèn)定，認(rèn)真組織開展包括海水養(yǎng)殖產(chǎn)品在內(nèi)的水產(chǎn)品藥物殘留監(jiān)控、養(yǎng)殖投入口監(jiān)管、風(fēng)險排查和監(jiān)測等工作。完善稅收法律制度，推行更優(yōu)惠更便利更有利于漁民的稅收政策，加強(qiáng)漁民稅收法律意識，保護(hù)環(huán)境從自己做起。從根本上解決海水養(yǎng)殖帶來的環(huán)境污染問題，并且提高海魚的養(yǎng)殖質(zhì)量。同時，財政資金的下?lián)芰η髶芨兜矫恳粋€漁民的手上，真正做到資金的合理化，監(jiān)管的到位性，使用的具體化。我國海水養(yǎng)殖的發(fā)展也應(yīng)針對資源環(huán)境可持續(xù)利用等科學(xué)問題和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，以生態(tài)系統(tǒng)水平養(yǎng)殖為基礎(chǔ)，在財政完善規(guī)范體制的引領(lǐng)下開發(fā)不同養(yǎng)殖水域、不同種類的多營養(yǎng)層次綜合養(yǎng)殖新模式和新技術(shù)，促進(jìn)營養(yǎng)物質(zhì)循環(huán)利用，減少養(yǎng)殖對環(huán)境的影響，提高單位水體養(yǎng)殖產(chǎn)量，逐步實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)水平的漁業(yè)管理目標(biāo)。

[責(zé)任編輯：胡冰]