財政分權框架下的地方政府債務研究

陳映廷

摘要：財政分權制度的不足是地方政府債務風險增大的一個重要原因，因此在財政分權的框架下，基于審計署2013年6月底的全國政府性債務審計數據，分析了我國地方政府債務的現狀，發現地方政府債務存在規模龐大、結構失衡、使用效率低下、償還負擔重等問題。最后針對這些問題提出了政策建議，為化解我國地方政府債務風險提供一些新的思路。

關鍵詞：財政分權；地方政府債務；債務率

中圖分類號：F81 2文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）09-0070-02

一、財政分權框架下的地方政府債務成因

1994年我國實行分稅制改革，初步明確了中央和地方的財政分配關系，但由于改革不徹底，導致中央和地方的財權、事權劃分不對稱。在財權劃分上，把稅源足、稅基寬的大稅種劃給中央，地方政府的主要財源則是大稅種的小部分，小稅種的大部分；而在事權劃分上，部分應由中央政府承擔的支出職責被轉嫁給了地方，加劇了地方財政支出的壓力。此外，現行財政分權體制下，由于財力集中在中央，逐漸形成了地方政府依靠中央轉移支付才能滿足財政支出需要的格局。因此，財政分權內產生了地方政府債務。

但是，這種財政不平衡并不能否定分權的好處。第一代財政聯邦理論指出，相比由中央政府對所有公共支出做出決策，通過多層級的政府體系提供公共產品更有效，并從四個方面提供理論支撐：1.借債比稅收更加符合代際公平的原則；2.地方經濟的發展帶來更低的債務融資成本；3.借款能夠為地方政府提供周轉資金，實現財政收支與現金收支的跨期匹配；4.通過借債為地方財政赤字融資有利于對地方政府的問責。但是第一代財政聯邦理論沒有考慮到財政分權下的政府間信息不對稱。

二、我國地方政府債務現狀分析

（一）我國地方政府債務規模分析

自2007年以來，我國地方政府債務規模逐年擴大。縱向比較可以發現，地方政府債務由2007年的45098.31億元增長到2013年6月底的178908.66億元，其中2008年以前增長緩慢，年增長率在26.32%左右，2008年底在“4萬億”投資計劃的刺激下，地方政府債務呈現快速增長，2009年末債務存量達到90169.03億元，比2008年增長了61.92%，之后增速下降，保持在21.75%左右。橫向比較可以發現，在債務數額上，2013年6月底地方政府債務為178908.66億元，比中央政府多55067.62億元；在債務比重上，全國政府債務總計302749.70億元，地方政府債務占比59.09%，比中央政府債務所占比重高出18.18%。其中，負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務、可能承擔一定救助責任的債務所占比重分別為52.59%、91.11%、62.25%；在債務增長上，與2012年底相比，2013年上半年地方政府債務增長率為12.62%，比中央政府債務增長率高出8.41%，而三類債務的增長率分別為13.06%、7.17%、15.09%，比中央政府債務分別高出9.09%、15.46%、8.20%。（根據2013年審計署對全國政府性債務審計結果整理）

（二）我國地方政府債務結構分析

1.債務來源結構。在我國2013年6月底地方政府債務的來源中，銀行貸款、BT、發行債券是地方政府債務的主要來源，債務金額分別高達101187.39億元、14763.51億元、18456.31億元，所占比重分別為56.6%、8.3%、10.3%。在負有償還責任、負有擔保責任、可能承擔一定救助責任的債務中，來源于銀行貸款的債務規模最大、比重最高，分別為50.76%、71.60%、61.87%。而在來源于債券的地方政府債務中，地方政府債券和企業債券比重較大，分別為35.96%、47.83%。

2.舉債主體結構。2013年6月底的地方政府債務余額中，融資平臺公司、地方政府部門和機構、國有獨資和控股企業、經費補助事業單位舉債較多，分別為69704.42%億元、40597.58億元、31355.94億元，23950.68億元，所占比重分別為38.96%、22.69%、17.53%、13.39%。其中，融資平臺公司、地方政府部門和機構是主要的舉借主體，共占61.65%。在負有償還責任的債務中，融資平臺公司舉債40755.54億元，所占比重為37.44%。其次為地方政府部門和機構、經費補助事業單位，分別占28.4%、16.32%。而負有擔保責任的債務中，融資平臺舉債8832.51億元，所占比重為33.14%，在可能承擔一定救助責任的債務中，融資平臺舉債20116.37億元，所占比例達到46.36%。

3.債務投資結構。2013年6月底地方政府債務余額178908.66億元中，已支出債務資金167508.47億元，占93.63%。其中，用于市政建設、交通運輸設施建設、土地收儲項目支出較多，所占比重分別為34.64%、24.43%、11.22%。在負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務、可能承擔一定救助責任的債務中，三者合計比重分別達到67.96%、76.19%、72.38%。而用于科教文衛、生態建設和環境保護項目支出較少，所占比重為5.81%和2.71%。

4.債務期限結構。近幾年，我國地方政府正處于債務償還的高峰期。2014年、2015年、2016年分別要償還債務35681.13億元、27771.11億元、19421.30億元，所占比重分別為19.94%、15.52%、10.85%，三者合計比重占46.31%，償還債務量接近2018年及以后還債總量的兩倍。其中，2014年、2015年、2016年到期需償還的政府負有償還責任債務分別占21.89%、17.06%和11.58%，而2018年及以后到期需償還比例僅占18.76%。前三者合計比重高達50.53%，比2018年及以后高出31.77%。