我國國有企業頂層設計存在的問題及對策研究

鄭培培

摘要：作為國民經濟支柱的國有企業，關于其頂層設計改革的爭論層出不窮，國務院于2015年9月13日印發了《關于深化國有企業改革的指導意見》。基于對互聯網時代大背景和國有企業頂層設計改革指導意見的思考，分析了我國國有企業頂層設計目前存在的若干問題。提出了發展混合所有制經濟，實現投資主體的多元化；完善國有資產管理體制，實現真正的政企分開等對策，以期對優化我國國有企業的頂層設計有所啟示。

關鍵詞：頂層設計；法人治理結構；商業模式

中圖分類號：F272.7 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）09-0134-03

一、引言

“頂層設計”首次于2012年10月出現中共中央關于“十二五”規劃的建議中，它是指以全局視角對系統建設的各層次、各種要素進行統籌考慮，協調各種關系，從而提高效益，降低風險和成本。中國改革走到現在，必須進行自上而下的頂層設計。“頂層設計”概念的提出，反映出我們黨對我國社會問題和社會矛盾的深刻認識，是眼前中國經濟社會轉型的必要性和必然性所決定的。

改革開放三十多年來，我國企業雖然取得了快速發展，但隨著“互聯網+”時代和大數據時代的到來，我國傳統產業，即使是互聯網企業，都將面臨著巨大的挑戰。“互聯網+”催生了新的商業形態和新的商業模式，形成了更為強大的生產力。企業要想在大數據時代立足，就必須進行自我顛覆與轉型。然而，目前我國很多企業缺乏應對未來變化的危機意識，以及戰略不清、轉型失敗的困境，而改變現狀的唯一出路就是從頂層設計開始，整體思考企業的發展問題。國有企業在我國經濟和社會發展中始終占有重要的地位，大型國有企業是我國支柱產業的重要支撐。搞好國有企業關系改革、發展、穩定的大局。目前，我國國有企業改革在不斷深化，并于2015年9月13日國務院印發了《關于深化國有企業改革的指導意見》，市場期待已久的國有企業頂層設計改革方案終于落地。基于上述背景，通過探究我國國有企業頂層設計目前存在的問題，并提出相應的對策，希望對我國國有企業改革具有一定的啟示作用。

二、我國國有企業頂層設計存在的問題

作為全面深化改革的重頭戲，國有企業改革自1978年開始一直延續至今，仍然深受社會的關注。縱觀近三十年的國有企業改革歷程，雖然取得的成績和經驗是無可比擬的，但是依舊存在很多改革障礙，尤其是頂層設計方面。頂層設計的特性決定了頂層設計將會涉及企業的方方面面，包括股權結構設計、組織結構設計、治理結構設計、商業模式和管理模式設計等等。具體來看，我國國有企業目前頂層設計方面存在以下問題：

（一）國有股“一股獨大”，內部人控制現象突出

根據國泰安數據庫手工統計，得出：按實際控制人來劃分企業類型，2006-2014年A股國有企業的第一大股東持股比例均值約為40%，第二大股東持股比例均值約為8%，第三大股東至第十大股東持股比例加總均值約不超過10%。國有上市公司中有不少企業的國有股的股權比例都還很大，比如中石油、中石化、中海油、中國移動、中國聯通、中國電信，國有股的比都占70%左右（李毅中于“2013（第十二屆）中國企業領袖年會）。可見，國有企業股權結構存在“一股獨大”的現象。“一股獨大”既無法有效保證投資者的合法利益，也無法建立起行之有效的約束機制以監督內部人的行為。另外，國有企業易出現“內部人控制”的偏向。

國有企業內部人控制現象突出源于兩個方面：一是國有企業“所有者缺位”。我國“國有股”一股獨大根源在于我國大型股份制企業很多都是由原來的國企經改制而形成的，政府作為國有企業大股東仍然在很大程度上干預企業發展，國有資產的代理人權責不對等。二是國有企業的外部人員對內部人員的監督不力。國有企業的債權人主要為國有商業銀行，同為國家所有，這種“同根生”的關系讓其沒有動機監督國有企業的日常經營活動，至于中小股東出于監督成本的考慮，傾向于“搭便車”，“用腳投票”。近幾年來，國有企業高管相繼因腐敗落馬，內部人控制便是原因之一。

（二）政企并未真正分離，官僚色彩依舊濃重

國有企業的所有權歸屬國家，所有權的行使人是中央和地方各級政府。這樣一來，政府就具有雙重職能，即行政管理職能和國企資本出資人職能。盡管政企分開這一口號已喊了二十多年了，但是政企從未真正做到分離，表現為一方面政府過度干預企業的生產經營活動、人事任免以及績效考核等，另一方面政府對國企呈現的濃濃的“父愛”，如政策性補貼、預算軟約束等等。國有企業的高管主要是由政府任免和考核，尤其是國有大型企業和中央直屬企業，他們一直在官員和管理者兩種角色中轉換。由于國有企業具有維護社會穩定、解決就業問題等社會性職責，因此，國有企業高管的考核標準并不是以績效為主要衡量標準，權責利的不對等，促使高管們相比于追求企業績效，反而更傾向于追逐職位的晉升，以獲取更大的權力。所以說，政企不分和官僚色彩的存在，是國有企業頂層設計改革面臨的重要問題之一。

（三）董事會、監事會、高管在其位不謀其政

根據色諾芬數據庫手工統計，得出2006-2014年A股國有企業的董事會規模均值約為6人，獨董人數約為4人，獨董比例約為60%，監事會規模約為3人，雖然這些都符合根據公司法規定——股份有限公司董事會人數為5-19人，獨董比例不低于三分之一，監事會成員不少于3人，但也看得出來我國上市國有企業董事會規模和監事會規模還是較小，接近于法定最低人數，這表明國有企業董事會和監事會很有可能僅是為了滿足法律的要求才去設置的，并不是為了借助董事會、監事會的功能以提高企業治理水平。

目前，我國大部分國有企業雖然設有董事會和監事會，但是多數時候都是在其位不謀其政，“形似而神不似”。首先，《公司法》規定，經國有資產監督管理機構同意，董事會成員可以兼任經理（李靠隊等，2010）。這一制度使得國企董事會成員與經理層兼任成為了可能。其次，在我國，大部分國企的董事長權力都明顯位于董事之上，這導致董事會的集體決策制實際上就是“一把手”的個人決策。最后，我國國有企業在人事管理方面還是官本位制，行政色彩濃厚，政府的干預大大削弱了董事會和監事會的獨立性。高管權責利的不對等滋生了他們謀取私利的動機，并不總是以企業利益最大化作為自己的行事原則，即在其位不謀其政。

（四）新環境下商業模式未與時俱進

據資料顯示，當今中國創業型企業的失敗中有將近50%是因為沒有找到適合自己的持續盈利的商業模式（鄒衛新，2015）。選擇何種商業模式是企業的戰略決策，一旦選錯將會使企業損失慘重。

隨著“互聯網+”時代和大數據時代的到來，企業間的競爭不再只是停留在產品、資本層面的比拼，更在于商業模式的創新。在新環境的沖擊下，在我國經濟和社會發展中始終占有重要的地位的國有企業，大部分還是堅守傳統的以供給為導向的商業模式，商業模式尚未做到與時俱進，創新商業模式對其迎接新環境帶來的新機遇和新挑戰顯得至關重要。

三、應對我國國有企業頂層設計存在問題的對策

針對上述關于我國國有企業頂層設計存在問題的分析，結合2015年9月13日中共中央、國務院印發了的《關于深化國有企業改革的指導意見》，提出如下相應的對策：

（一）發展混合所有制經濟，實現投資主體的多元化

發展混合所有制經濟的途徑有：支持非國有資本如民資和外資參與國有企業改革、鼓勵非國有資本以多種方式入股國有企業（張喜武，2015）、探索實行員工持股。可見，發展混合所有制經濟會減持“國有股”比例，有助于解決國企“一股獨大”，從而實現國企投資主體的多元化。但是，在發展混合所有制經濟的過程中，國有經濟必須掌控四類行業：涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業、提供重要公共產品和服務的行業、支柱產業和高新技術產業中重要骨干企業。投資主體的多元化，一方面為國企提供了多種資金來源，另一方面，基于投資各方擁有的不同優勢，有助于增強國企的活力和競爭力。

（二）完善國有資產管理體制，實現真正的政企分開

國有企業改革的核心是政企分開，而政企分開的關鍵是政資分開，也就是讓政府的雙重職能——社會公共管理職能和國企資本出資人職能相分離（樓繼偉，2016）。完善國有資產管理體制是解決政企不分、政資不分問題的必要改革舉措。完善國有資產管理體制，就要做到：1.推進國資監管機構職能由以管企業為主向以管資為主轉變。2.市場化運作國有資本。可通過試點建立國有資本投資、運營公司，國資監管機構依法對其履行出資人職責，從而改革國有資本授權經營體制。3.優化國有資本布局結構，推動國有資本合理配置。4.建立覆蓋全部國企、分級管理的國有資本經營預算制度，以集中統一監管經營性國有資產。

（三）加快完善現代企業制度，形成高效的法人治理機構

法人治理結構，又稱“公司治理”，是現代企業制度中最重要的組織架構。高效的法人治理機構的形成，需要董事會、監事會、經理層各司其職，真正做到在其位謀其政。首先，就國有企業董事會而言，一方面對董事會成員構成進行改革。董事會規模應足夠大，獨立董事比例要合理。外部董事獨立于管理層之外，且由來自不同領域的資深企業家、學者等組成。采取董事長和總經理分離等措施以減少總經理對于董事會的直接或間接干涉，進而提高董事會在監督管理層方面的獨立性。另一方面董事會下設薪酬委員會、審核委員會、提名委員會，各司其職，互不干擾，確保董事會獨立行使高級管理人員選聘、業績考核和薪酬管理職權。其次，就監事會而言，完善外派監事會制度、改進和深化監事會工作，推進監事會的監督從事后走到事中甚至是事前，從財務“點”監督轉向企業“面”監督，從單一的外部監督轉向內外結合監督，從而有效提升監督的效果，既做企業規范經營的督促者，也要成為企業做強做優的體制保障。最后，就管理層而言，應建立長期有效的激勵機制和約束機制，接受董事會的管理和監督，實現管理層權利與責任對等，以促使他們切實做到代表委托人的利益履行好自己的職責。

（四）迎接新環境，積極推進商業模式的創新

商業模式是一個企業創造價值的核心邏輯。商業模式創新則是對一個企業創造價值核心邏輯的局部、整體，乃至概念本身做出的維持式或顛覆式的改變，是企業最重要的一種創新類型（中國人民大學商學院產業研究中心，2014）。在互聯網時代下，傳統的價值鏈中以供給為導向的商業模式正在逐漸走向消亡，以需求為導向的互聯網商業模式和價值創造正在出現（羅珉、李亮宇，2015）。對于一個企業來說，只有商業模式真正創造價值。基于價值創造視角的商業模式可以解決以下幾個問題：誰是客戶、客戶價值是什么、如何賺錢以及成本與價值傳遞（項國鵬、楊卓等，2014）。

基于互聯網時代大背景和國有企業頂層設計改革最終方案的思考，國有企業創新商業模式是必然的。具體做法有：1.針對如今企業商業模式發展的新趨勢——顛覆性商業模式、平臺型商業模式、網絡經濟、制造業服務化、金融商業模式、企業跨界，國有企業應創新理念，以市場為導向，以運營為基礎，以人的全面成長為核心，以戰略和商業模式的結合為要點，進行商業模式的系統創新（邵洪波等，2014）。2.國有企業應敢于借鑒非國有企業優秀的商業模式創新，積極探索適合自己的新的商業模式。3.混合所有制企業的商業模式應以價值鏈模式為重點。將原有不同企業的商業模式進行有效地銜接，以使不同主體基于價值鏈或是價值網絡展開合作，并在合作中各取其利。4.世界經濟的發展趨勢是全球化，然而我國上市國有企業目前且在未來一段時期內都還將處在跨國戰略階段。所以，為了更好地迎接全球化趨勢，國有企業商業模式創新還應積極尋求融入全球價值鏈。

四、結論

國有企業改革已歷程三十多年，雖然取得了顯著的成效，但是國企頂層設計存在的某些問題始終都沒有得到徹底解決。縱觀我國國有企業現狀，不難發現我國的大部分國有企業依舊還是國有股“一股獨大”，高效的法人治理結構依舊沒有形成，國企官僚色彩仍舊濃重，官本位思想也未徹底破除，高管權責利依舊不等。另外，隨著“互聯網+”時代和大數據時代的到來，國有企業的商業模式還未轉向以客戶需求為導向和價值創造，創新顯得尤為必要。通過結合了國有企業面臨的新環境，在簡要總結我國國有企業頂層設計存在的問題的基礎上，并提出了相應的對策，希望對后續國有企業改革能具有一定的啟示作用。

國有企業頂層設計的職責并不僅僅在于其領導層，相反它需要企業全員參與，集眾人之力，通過透徹、全方位總體論證的設計最終形成高效的方案并切實執行。作為國民經濟支柱的國有企業，其頂層設計不僅僅關系到自身的發展，更關系到國家的生死存亡。因此，必須重視國有企業頂層設計，且穩扎穩打地優化國有企業頂層設計。

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