海洋生態損害補償國際經驗及啟示

安然

[提要] 在當前全社會對可持續發展日益關注的形勢下，為更科學合理地利用海洋資源，滿足相應的海洋開發可持續要求，就很有必要建立相應的的海洋生態損害國家賠償機制。國外在海洋生態損害補償方面積累了大量的經驗，可以適當的予以參考，為我國海洋開發和可持續發展起到一定的促進作用。

關鍵詞：海洋生態損害；補償制度；國際經驗

基金項目：遼寧經濟社會發展項目重點課題：“生態文明建設視閾下遼寧省海洋生態損害補償體系研究”（編號：Lslktzdian-15）階段研究成果

中圖分類號：P7 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年10月25日

為了更好地利用資源，相關海洋資源管理部門專門制定了《海洋生態損害國家損失索賠辦法》，并明確規定對海洋生態損害之后應該如何賠償的相關問題。此法律對保護我國的海洋生態資源，規范此方面的索賠工作起到了一定的規范作用。海洋環境是人類生存環境的重要組成部分，其在惡化后會對人類的當前生活環境造成影響，且會在一定程度上影響人類未來一段時間的生存和發展。因而世界各國在交流和協商下，制定了海洋資源利用相關的國際公約，各海洋國家也根據自身的相關情況而制定了各自的海洋生態保護相關法律。

一、美國海洋生態損害補償制度

美國最早關于海洋生態保護相關的法律為《油污法》、《清潔水資源法》等，這些法是在普通法基礎上形成的，其對規范美國的海洋生態損害賠償工作起到了基礎性作用。相對而言這些法律規定的賠償范圍比國際公約的更廣，且相應的賠償額度更高。例如美國的EXXON石油公司在出現一次郵輪觸礁事故之后，泄露的原油污染了近1，609公里的海岸，近萬平方海域被污染，并對附近海洋生態環境造成了巨大的破壞，同時產生了一定全球影響。這次污染事件促使美國在次年制訂了《油污法》。隨后美國對其進行了改進，并在此基礎上形成了規范的海洋生態損害賠償制度。

（一）普通法下的生態損害補償制度。美國關于生態資源保護的法律首先具體規定了相應受保護資源的范圍，主要包括漁業資源、濕地、野生動物等。如果這些資源被破壞，根據普通法的規定，可以對行為主體進行公訴，并據此獲得相應的生態損害賠償。根據實際情況可知普通法對賠償的范圍并沒有具體的規定，主要是資源損害相應的貨幣度量。這樣對于一些重要特殊資源的損害，不能準確的估計其貨幣度量值，這樣就產生一定的補償不合理問題。美國的普通法對生態損害的賠償范圍規定為資源減少的市場價值，而對起訴主體則規定為公共機構，在確定賠償金時，只有資源的修復費用低于造成的損失情況下才能實現，這樣對一些與重要環境、文化相關的生態損害一般難以明確其市價，其賠償也就不容易實現。而且普通法對損害與行為之間關系的確定也有明確的要求，而在生態損害情況中，這種關系一般不能很清楚的確定出。據此可以看出，通過普通法來保障生態損害的賠償情況存在明顯的缺陷，相應的損害行為認定和損害賠償范圍確定方面都有較大的局限。

（二）生態損害賠償制度。為了有效地應對普通法在此方面的局限問題，美國隨后制定了《清潔水資源法》和《油污法》，并以此來作為生態損害賠償的基本法律。在此基礎上美國的生態損害賠償制度進一步明確了在出現生態損害情況下的賠償主體、起訴主體、賠償范圍和標準等。這樣在海洋生態損害事件發生之后就有法可依，相應的損害也可以得到及時合理的賠償。根據這些規定，賠償范圍主要包括修復費用、過渡期損失和評估費用等，而相應的生態損害的賠償，主要用途為恢復受到損害的環境，保護其免受再次損害。同時這一制度還明確規定了海洋環境損害評估標準，在此情況下如果出現海洋污染情況，受害者可以清晰且合理地得到相應的賠償。在這些法律和制度規范作用下，美國的海洋資源得到了有效保護，這些也對其他國家起到了重要參考作用。

二、加拿大海洋生態損害補償分析

加拿大的海洋資源也很豐富，其很早就研究了海洋污染損害賠償相關問題，并從法律層面確立了船舶溢油賠償機制。加拿大還最早加入了《國際油污損害民事責任公約》。同時還根據自身海洋資源實際情況而制定了相應的國內賠償機制，這樣就可以根據國內外兩方面賠償機制來確保相關的船舶油污損害得到妥善賠償。

（一）船舶油污損害賠償制度。加拿大關于海洋資源損害賠償的法律主要為《航運法》，其側重于國內船舶油污損害賠償方面，在1971年修訂之后，此法中加入了相關溢油責任的規定，并對溢油相應的賠償主體和范圍以及標準等做了規定。《航運法》對相應的溢油責任限制規定為，每噸溢油133個特別提款權。對比各國關于溢油法律的建立時間可看出加拿大是此方面立法最早的。

（二）賠償基金制度。《航運法》同時還對海上污染賠償基金做了規定，也就是通過海洋運輸石油到加拿大的貨主需要交納每噸15加分的攤派，并將其加入到油污基金中。加拿大對此基金專門設置了相應的賬戶，并設定了相應的固定利率。20世紀80年代末，加拿大對《航運法》進行修改，也就是設立了新的船舶油污基金，簡稱為SOPF，同時還增加了國際油污基金不曾包含的部分。在此情況下油污賠償包含的范圍顯著增加。新設立的SOPF和國際基金組織也有一定的關聯，這樣在出現海洋資源污染情況下，可以通過SOPF先支付清污費，并先期進行受害人的賠償，之后再依據相應的規定向損害主體和國際基金提出索賠。這樣就可以使得相應的賠償工作順利進行。

三、日本海洋生態損害補償制度

日本在二戰之后為了盡快促進經濟發展而對海洋資源進行了大量開發。不過當時對海洋資源還沒有明確保護意識，因而大規模的進行圍地填海、海洋漁業資源開發等，同時還大幅度的改造了沿海地區的海洋生態環境。在此情況下經過20多年的持續無限制開發，原本風景優美的海岸線受到巨大的破壞，并出現明顯的侵燭，海藻、濕地面積在也急劇縮小，一些地區還出現了大量赤潮現象，造成了一定經濟損失。為了有效地應對這方面的問題，日本政府從海洋規劃、立法等領域開展了相關規范管理活動，同時還制定了相應的法律措施，這些對日本海洋資源的可持續發展起到了很大促進作用。

（一）多種海洋發展規劃減少生態損害。日本在海洋經濟發展過程中也經歷了與其他國家相似的道路，也就是早期肆無忌憚的犧牲海洋生態環境，在多年以后對海洋資源造成較大破壞并受到嚴重損失后，才開始重視起海洋資源保護工作。日本在20世紀60年代起就開始制定海洋發展規劃，并在隨后的開發中積累了大量此方面的開發經驗。進入90年代之后其開始對前期中暴露的具體問題進行總結反思并制定了更科學合理的海洋發展規劃。隨后在世界各國對海洋資源都加大重視的形勢下，其也和國際社會合作，并制定了更具體的海洋規劃，對原有的規劃內容進行了適當的修訂。這些對日本海洋開發、環境保護起到了較大的促進作用。

（二）注重海洋法律體制建設，強化生態保障。在不斷的努力宣傳下，日本社會各方都普遍形成了自覺保護海洋資源的意識，并形成了全面的海洋環境保護體系。為了更好地進行本國海洋環境的監管，日本還和世界海洋保護組織聯合開展了相關海洋環境的調查和監測工作。2004年日本根據海洋資源開發保護實際情況而制定發布了《海洋白皮書》。此書對日本相應的海洋資源的存量、開發情況等做了詳細和深入的論述。次年日本漁業部還制定了海洋政策建議書，主要是從海洋立法及海洋管理等方面論述了日本在未來一段時間應該開展的工作。同年日本頒布了《海洋基本法》，這對規范和完善日本海洋政策法規體系起到了很大的促進作用，并預示著此體系已經很完善。

（三）門類眾多的生態損害賠償。日本社會對環境保護有著深刻的認識，并建立了相對完善的生態環境損害賠償法律制度。日本環境立法最初是在水俁病的促進之下開展的，在當時水俁病事件產生了轟動全國的影響，引發了民眾的強烈關注。在社會各界的壓力之下日本政府相繼出臺了《公害對策基木法》之類與環境保護相關的法律，并對公害的補償等做了明確的規定。根據此法律，在受到相關公害導致的影響后，受害者可以根據《民法》、《公害對策基木法》等起訴侵害方，并提出一定的賠償。例如西淀川大氣污染訴訟主要就是這些法律而要求作出賠償的。

四、國外海洋生態損害補償制度的經驗及啟示

根據以上各國相關生態損害賠償制度的論述可以看出，為了確保相應的賠償制度得以貫徹落實，就很有必要制定相應的制成法，并建立相應的賠償和訴訟制度。可以詳細地分析發達國家在此方面的經驗，同時結合我國的實際情況而建立起我國的海洋生態損害制度，以促進我國海洋資源的開發和利用。

（一）實施環境公益訴訟機制。這種制度最早是美國建立的，隨后被其他西方國家參考引用。根據這項制度規定，在出現相關生態賠償問題之后，聯邦及州政府可根據法律規定，要求污染主體停止污染并作出相應的賠償，在受害對象不明確情況下，政府可以代收取賠償金。在一般情況下此類污染事故主要是損害了公共利益，因而根據這種公益訴訟制度，可以通過政府機構來提起公訴并要求其進行賠償，以此來避免相關訴訟主體缺失情況。

（二）建立專業評估機構和制定切實可行的海洋生態損害評估標準。為了確保相應的生態損害賠償制度得以順利落實，且損害賠償金額清晰確定，就需要建立與之對應的海洋生態損害評估標準。與此同時，還需要制定出科學合理的海洋生態損害評估規則，以及相應的專業賠償管理機構。美國的這種損害賠償制度相關功能的發揮和其專業的賠償管理機構密不可分。我國在制定此方面的賠償標準時，需要考慮到具體國情，對此類評估規則進行全面分析并充分考慮到其執行后產生的各種后果。并在此基礎上建立起專業的生態損害賠償評估機構以及與之匹配的損害評估標準。

（三）建立海洋生態損害責任保險制度。《海洋環境保護法》對油污損害賠償基金制度作了具體規定。由于海洋環境污染事故一般會造成大面積海域污染，因而導致的損失往往很大，大部分污染者并不具備賠償能力，為此就需要通過相應的損害保險制度來保證賠償工作得以落實。在此制度下相應的賠償可以順利進行，且事故導致的損害也可以得到有效恢復。因而我國很有必要加強現有的保險制度，參考其他國家的經驗，建立起和我國國情相適應的保險制度。

（四）建立海洋生態損害賠償基金制度。我國的《海洋環境保護法》對生態損害賠償雖然做了一些大體規定，不過太粗略缺乏操作性。而美國的《FUND1971》法在海洋生態污染損害方面有較好的適應性，可以適當的參考其并建立相應的生態損害賠償基金制度。可以通過政府財政撥款和稅收來為此提供資金；同時設置相應的專業基金管理機構，并依據行政管理體制進行責任界定，通過法律層面確定出此類基金的性質，以此來為這項基金制度的貫徹落實打下良好的基礎。

主要參考文獻：

[1]白佳玉.美國自然資源損害賠償法律制度初探——以油污治理為視角[J].西部法學評論，2009.5.

[2]曹洪軍.海洋生態損害補償的國際經驗與借鑒[J].學術交流，2013.8.

[3]FREEMAN A M.曹賢剛譯.資源與環境價值評估：理論與方法[M].北京：中國人民大學出版社，2008.

[4]劉家沂.海洋生態損害的國家索賠法律機制與國際溢油案例研究[M].海洋出版社，2010.

[5]The Gulf Coast Claims Facility After Its First Year of Operation. http//www.Gulf coast claims facility.com/important，2011.10.18.