國家開放大學學分銀行質量保證體系初探

【摘 要】 國家開放大學學分銀行（學習成果認證中心）是一家面向全國提供各種不同類型學習成果的認證、積累與轉換服務的新型教育服務機構，也是國家繼續教育學習成果認證、積累與轉換制度的執行主體之一。質量是學分銀行樹立公信力的堅強基石，是學分銀行持續發展的生命線。在進入全面落地實操的階段后，逐步建立起一套內部和外部相結合、動態調整的質量保證體系，就成為當前學分銀行建設一項極為重要的內容。本文試從為什么建（意義和目的）、誰來建（建設主體）、怎么建（建設原則）、建成什么樣、怎么運行（保證體系構架及運行機制）等幾個方面對國家開放大學學分銀行的質量保證體系進行初步闡述，并對其建設提出建議。

【關鍵詞】 國家開放大學學分銀行；質量保證體系；建設主體；建設原則

【中圖分類號】 G420 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1009—458x（2016）06—0073—06

國家開放大學學分銀行（學習成果認證中心）是國家繼續教育學習成果認證、積累與轉換制度執行主體之一，作為一家面向全國的新型教育服務機構，其主要任務就是面向社會提供各種不同類型學習成果的認證、積累與轉換服務。經過三年多的建設，國家開放大學學分銀行已經初步構建了以學習成果框架及標準體系為技術路徑，以學習成果互認聯盟為運營平臺，以學習成果認證服務體系和信息平臺為服務載體的運營模式，開始進入全面落地實操的階段。因此，逐步建立一套內部和外部相結合、動態調整的質量保證體系，成為當前學分銀行建設一項極為重要的內容。

質量是學分銀行樹立公信力的堅強基石，沒有公信力的學分銀行難以立足，更不可能獲得持續發展的動力。本文試圖從建設意義和目的、建設主體、建設原則、質量保證體系構架及運行機制等幾個方面對國家開放大學學分銀行的質量保證體系進行闡述，并對其建設提出建議。

一、國家開放大學學分銀行質量保證體系構建的意義和目的

國家開放大學學分銀行肩負兩大任務：一方面，它是國家開放大學面向社會提供學習成果認證、積累與轉換服務的專設機構，是國家開放大學適應全民終身學習需求，拓展辦學功能，承擔學習型社會建設重要支撐歷史使命的體現；另一方面，國家開放大學學分銀行試行的學習成果框架及其標準體系的技術路徑，是在為將來建立國家資歷框架進行探索和實踐，因此質量保證體系建設既是推進國家開放大學學分銀行可持續發展的重要手段，也是為將來國家制度在質量保證方面的建設及運行探索路徑、積累經驗。

從國際上各國（地區）建設資歷框架的經驗來看，在建立統一的資歷框架的級別和能力標準的同時，都需要建立嚴格的質量保證體系和質量評審機制，以確保進入框架的資格和課程質量，否則資歷框架就會變得沒有意義。因此，各國（地區）在推進資歷框架建設的時候，都尤其重視質量保證和評審的重要性，通過立法甚至成立專門的機構來負責這項工作。比如香港在2008年通過了《學術及職業資歷評審條例》，規定了由香港學術與職業資歷評審局（HKCAVVQ）負責資歷框架下的資歷的質量保證和評審，并通過設立資歷名冊的方式向社會公布所有經過其評審通過后的資歷課程，引導人們制定個人的進修路徑，選擇有質量保證的專業和課程。南非政府于1995年頒布了《南非資歷局法》，通過法令設立了南非資歷局，負責國家資歷框架的建設，監督和保證資歷框架在實施過程中的質量，并且隨著南非資歷框架三大子框架的形成，南非當局還分別成立了南非普通教育、繼續教育及培訓質量保證局，高等教育委員會，貿易和行業質量委員會，分別負責不同類型教育的質量保證工作。新西蘭是世界上第一個建立國家資歷框架的國家，在質量保證體系方面也有著更加深入的實踐經驗。2011年4月，新西蘭資歷局更新了《新西蘭資歷框架》宣傳冊，對國家資歷框架進行了重大改革，由不同的機構來負責不同類型資歷及教育培訓內容的質量。新西蘭大學校長委員會和新西蘭資歷局負責資歷項目批準和資歷項目質量保證；大學學術質量機構專門負責對新西蘭的大學進行綜合質量審核，定期評審大學內部建立的質量保證機制。[1]

從目前我們實踐的情況來看，學分銀行是資歷框架制度落地運行的一個載體，涉及政府、頒證機構、培訓機構、資源提供方、學習型組織、學習者等多種利益主體，橫跨教育、培訓、人力資源管理等多個領域，想要順利推廣運行，必須要得到社會各方的認可和支持。但在目前還沒有強有力的政策支撐與引導的情況下，尊重和維護參與各方的利益訴求，建立一套規范、協商、公開、透明的運行機制，防范和杜絕危害或有損學分銀行公正性和權威性的事故和行為，提高學分銀行的管理水平和服務質量，滿足各類機構和社會成員對認證服務多樣化的需求，才能逐步樹立學分銀行的公信力。因此，國家開放大學學分銀行的質量保證體系就是基于目前的運營模式和核心任務，能夠達成上述目標的一套可操作的工具和手段。質量建設是一項長期、復雜、動態發展的工作，質量保證體系的建設也將伴隨著學分銀行的發展不斷調整、改進和完善。

二、國家開放大學學分銀行質量保證體系的建設主體

從建設主體來看，國家開放大學學分銀行質量保證體系建設應該由國家開放大學學分銀行、國家開放大學、教育主管部門、第三方質量評價機構共同承擔。

國家開放大學學分銀行是內部質量保證體系建設的主體，承擔著整體設計、執行及持續完善的任務，以維護學分銀行的良性運作；教育主管部門、第三方的質量評價機構、國家開放大學則從國家、社會、主管機構三個層面來共同實施對學分銀行的監督和管理，是外部質量保證體系建設的主體。通過不同維度的監管，不斷提升學分銀行管理和運營的專業化水平，樹立學分銀行的公信力。

三、國家開放大學學分銀行

質量保證體系建設原則

從操作層面看，通過借鑒和引入質量管理領域已得到充分共識和廣泛運用的“質量管理八項原則”，可以更加科學和系統地指導質量保證體系的構建。

（一）質量管理的八項原則

ISO/TC176/SC2/WG15結合ISO9000標準2000年版制訂工作的需要，通過廣泛的顧客調查制定了質量管理八項原則。它是指導編制2000版ISO2000族國際標準和相關文件的基礎。

質量管理八項原則是在長期管理實踐經驗的基礎上用高度概括的語言所表述的最基本、最通用的一般規律，它適用于所有類型的產品和組織，是質量管理的理論基礎，可以指導一個組織通過長期關注顧客及其他相關方的需求和期望，不斷促進其建立并改進總體業績。

質量管理的八項原則具體為：

1. 以顧客為關注焦點

組織依存于顧客。因此，組織應當理解顧客當前和未來的需求，滿足顧客要求并爭取超越顧客期望。

2. 領導作用

領導者應確保組織的目的與方向的一致。他們應當創造并保持良好的內部環境，使員工能充分參與實現組織目標的活動。

3. 全員參與

各級人員都是組織之本，唯有其充分參與，才能使他們為組織的利益發揮其才干。

4. 過程方法

將活動和相關資源作為過程進行管理，可以更高效地得到期望的結果。

5. 管理的系統方法

將相互關聯的過程作為體系來看待、理解和管理，有助于組織提高實現目標的有效性和效率。

6. 持續改進

持續改進總體業績應當是組織的永恒目標。

7. 基于事實的決策方法

有效決策建立在數據和信息分析的基礎上。

8. 與供方互利的關系

組織與供方相互依存、互利的關系可增強雙方創造價值的能力”。[2]

（二）學分銀行質量保證體系建設原則

結合質量管理八項原則，學分銀行質量保障體系的構建也應該遵循以下原則：

1. 以用戶為核心

理解并持續不斷地滿足用戶的需求，對于學分銀行的用戶來說，既包括各類頒證機構及學習型組織，也包括各類學習成果攜帶者。

2. 領導作用

質量關乎學分銀行建設的方方面面，因此需要從領導層面確立質量建設的宗旨和方向，并且能夠持續不斷地調配各種資源和力量去達成最終的目標。

3. 全員參與

每一個業務環節和業務鏈條都會涉及質量，因此需要組織內各級人員的積極參與，共同建設。

4. 過程方法

質量不是外圍的監控防范的工具，而是實實在在融入學分銀行每一個業務環節當中，在業務設計的初始就將質量的因素考慮進去，執行實施具體業務的過程也就是質量保證的過程。

5. 管理的系統方法

從學分銀行整體業務鏈條的構成來考慮質量保證體系的構建，以便更好地識別、理解和管理不同質量舉措相互之間的關系和作用。

6. 持續改進

根據學分銀行既定的發展目標，不斷地動態調整，持續改進。

7. 基于事實的決策方法

學分銀行業務運行后會產生海量的數據，要重視關鍵數據的收集、整理和挖掘，在數據和信息分析基礎上，更好地調整和決策。

8. 與供方互利的關系

學分銀行的供方就是各級各類的頒證機構和資源提供商，他們不僅僅是參與學分銀行建設，而是共同建設學分銀行，因此要重視他們的訴求和需要，與他們建立一種互惠互利的關系，才能持續發展。

四、國家開放大學學分銀行質量

保證體系架構及運行機制

（一）內部

學分銀行內部質量保證由制度規范、組織機構、質量標準、質量監控幾個方面構成，其中制度規范和質量標準屬于質量工具層面，組織機構和質量監控屬于運行機制層面。

1.制度規范

對學分銀行的標準制定、認證受理、互認聯盟、信息平臺等相關業務環節和板塊編制相應的工作規范及管理文件，是推進學分銀行相應業務有序開展的保證，并且隨著業務的不斷開展，相應的管理文件要持續更新、修訂，或者針對新的業務板塊編制新的文件。

目前，國家開放大學學分銀行已經編制了系列管理文件，具體包括：

指導手冊：《學習成果認證標準制定指導手冊》《學習成果認證標準應用指導手冊》；

工作規程：《學習成果認證標準制定工作規程》《學習成果認證、積累與轉換工作規程》《學習成果互認聯盟工作規程》《機構審核工作規程》；

管理辦法：《學習成果認證、積累與轉換辦法》《終身學習檔案管理辦法》《學習成果認證分中心（認證點）的設置與管理辦法》《學分銀行信息化管理辦法》等。

隨著工作的不斷深化，在引入ISO9000質量認證體系后，還會編制學分銀行質量標準、質量手冊、質量計劃等相關質量管理文件。

2.組織機構

學分銀行內部質量管理的組織機構分為三個層面：領導決策層面——質量委員會，管理協調層面——質量管理部，執行控制層面——質量管理小組。

（1）質量委員會

質量委員會是對學分銀行質量保證工作進行研究、規劃、指導和監督的專家組織，也是學分銀行內部在質量方面的最高決策層。

質量委員會通過指導構建學分銀行的質量保證體系，定期或不定期地對影響學分銀行質量的主體工作和重要環節加以計劃、調節和完善，確保學分銀行質量保證體系的有效運行，逐步樹立學分銀行的社會公信力。

質量委員會下設機構審核委員會、質量督導委員會等分委員會，指導開展機構審核和質量督導等工作；質量委員會成員從教育部主管部門、國家開放大學校內相關業務部門以及學習成果互認聯盟成員單位中遴選，主要包括教育管理專家、學科及教學專家、行業專家、評估督導專家等。[3]

（2）質量管理部

質量管理部是學分銀行內設的質量管理的職能部門，統籌協調管理學分銀行質量的相關工作。在組織機構中它起到承上啟下的作用，對上它承擔了質量委員會秘書處的工作，為質量委員會的相關決策做好服務；對下它是質量管理小組的組織部門，質量管理小組的工作由質量管理部負責統籌協調與管理，因此質量管理部對學分銀行的整體質量肩負重任。

質量管理部的主要工作職責包括：建立學分銀行的質量保證體系，制定年度質量管理目標并督促實施；研究、設計學分銀行質量監控節點，制定標準化的質量手冊和程序文件，并督促落實；收集統計各個環節的質量信息，包括分中心執行情況、客戶反饋等等，并完成年度質量評估報告；根據反饋信息開展糾正及預防措施，經驗證有效后更新相應的質量文件，以達到持續改進的目的；機構審核及質量督查相關工作；對質量事故進行調查、分析和處理（包括客戶投訴）；組織質量管理人員開展業務學習和專業知識培訓等工作。

（3）質量管理小組

學分銀行業務新，專業性比較強，而且涉及的業務環節和業務流程相對比較復雜，僅靠質量管理部門的工作人員無法深入開展工作，因此應該效仿生產企業成立質量管理小組，該小組由在不同業務環節的一線工作人員組成，他們熟悉業務，能夠更好地執行和監控本環節質量要求，在企業里擔任這類工作的人員通常就叫作QC人員，相當于產品檢驗員。[4]

目前學分銀行質量管理小組需要標準制定、機構審核、認證受理等業務環節的一線工作人員參與，質量管理小組成員應該在該業務口的質量檢查方面擁有一定的職權，并且能夠接受定期的培訓及業務交流。

3.質量標準

質量標準是質量保證體系的重要組成部分，一套切實可行的質量標準能夠更好地明確不同職能部門在質量保證中的任務和職責，從而才能更好地監控和評估質量建設工作的有效性，不斷完善和改進學分銀行業務運行和服務能力，推進學分銀行持續健康發展。質量標準應該伴隨業務的發展和調整，持續定期進行修訂和完善。根據目前的業務運行情況，質量標準應該包括以下一些業務環節：

（1）學習成果互認聯盟

學習成果互認聯盟是學分銀行業務的入口，由于建設初期，我們選擇了“框架+標準”的技術路線，并且是通過切片、迭代的方式來推進標準建設，因此學習成果的質量就會影響到認證標準的質量，所以互認聯盟的質量把控，是學分銀行質量建設的源頭和基礎。互認聯盟質量環節包括機構審核、轉換規則審核等。

① 機構審核。機構審核是學分銀行質量保證體系的重要組成部分，它是對進入學習成果互認聯盟和學習成果框架的頒證機構、學習成果及其學習資源進行鑒定和質量評價的技術手段。它主要是從頒證機構的法律資質、社會信譽、學習成果品質、學習資源的數量及類型、證書管理模式、質量保證等多方面進行考察和評審。它是對進入學習成果互認聯盟和學習成果框架的機構、學習成果及學習資源進行質量把控和評價的技術性手段。機構審核重點收集和審核頒證機構的質量證據，而不是對頒證機構進行質量評估，對不能提供質量證據的機構，需引入第三方評估機構對其開展質量評估。機構審核具有有效期，通常為5年，沒有建立質量保證體系的頒證機構還需接受年度抽檢。機構審核涉及的對象、內容和環節比較復雜，需制定專門的工作規程，對細節性操作流程和要求做出明確的規定。質量檢測的重點應該是機構資質及質量保證、學習成果、學習資源等。

② 轉換規則審核。轉換規則是頒證機構雙方最終達成的就某兩個學習成果實施學分轉換的約定。轉換規則是基于學分銀行技術路線，并且最終由雙方協商并通過簽署轉換協議確定的。因此，轉換規則審核質量檢測的重點應該是考察是否符合學分銀行相關規則，是否簽署了轉換協議。

（2）認證標準

認證標準是學分銀行實現學習成果互認的依據與參照，它包括認證單元和轉換規則兩部分。認證標準的制定是技術性和專業性極強的一項工作，因此應該制定相應的工作規程和操作手冊進行明確和規范。認證標準的質量環節包括認證標準制定、認證標準審定、學習成果認證等。

①認證標準制定。認證標準制定既包括制定認證單元，也包括制定轉換規則，因此標準制定環節的質量檢測的重點應該是專家組構成及成員資格、是否符合標準制定規范、是否組織過專家研討等。

②認證標準審定。認證標準審定由學分銀行組織，質量檢測的重點應該包括專家組構成和成員資格以及是否符合規定程序等。

③學習成果認證。學習成果認證是在學習成果框架中為各類學習成果找到合適位置的過程，對于既有的學習成果來說，就是依據學習成果框架標準和規范，確定它所屬的領域、類型、等級以及所包含的認證單元，并將其轉換為學習成果框架的基準學分；對于依據學習成果框架及其認證標準所開發的新的學習成果，還要考察學習成果包括的課程及其教學實施是否符合它原來設定的認證單元標準和要求。學習成果認證是學分銀行最核心的業務之一，具有極強的專業性和技術性，因此同樣應該制定相應的工作規程和操作手冊進行規范和指導。質量檢測的重點應該 包括專家組構成、成員資格以及是否符合規定程序等。[5]

（3）業務受理

業務受理是學習成果認證中心（分中心）直接面對客戶，開展學習成果積累、轉換等具體業務的環節。業務受理是學分銀行面向社會的服務端口，類似銀行的服務網點，因此也應該制定相應的操作規程和服務規范。業務受理的質量環節包括學習成果鑒定、學習賬戶管理、轉換證明出具等。

① 學習成果鑒定。學習成果鑒定就是要鑒別客戶提交學習成果的真偽。質量檢測的重點應該包括證書原件的出具和查驗、權威網站信息查驗、頒證機構證明材料以及受理人員操作規范等。

② 學習賬戶管理。學習賬戶就是客戶在學分銀行的一個信息存儲身份，主要包括客戶的基本信息、學習成果信息以及學分銀行業務切割信息。質量檢測的重點應該包括各類信息的真實、準確以及受理人員操作規范等。

③轉換證明出具。轉換證明是學分銀行出具的能夠證明客戶持有的某個學習成果能夠轉換對應學習成果的部分學分或者是證書的有效證據，是學分銀行對學習成果轉換的官方證明材料。質量檢測的重點應該是證明的準確性、證明開具規范性等。

4.質量監控

（1）數據收集及信息分析

依托信息平臺定期監測和收集學分銀行業務運行的關鍵數據，通過數據的收集、整理和挖掘做好相關的信息分析，為業務調整和決策提供依據。

（2）投訴及建議

收集整理來自于各方面的建議和投訴，及時協調處理好投訴相關問題，定期將建議和投訴整理反饋給相關業務部門，并與相關業務部門協商改進的措施。

（二）外部

國家開放大學學分銀行外部質量保證可以由教育主管部門質量評估、ISO9000質量認證體系認證、國家開放大學質量保證委員會質量監控等方面構成。

1.教育主管部門質量監督

國家開放大學學分銀行既是國開面向社會進行學習成果認證的服務機構，同時還承擔著為國家推進繼續教育學習成果認證、積累與轉換制度的建立先行先試的重要使命，因此必然應該接受教育主管部門的質量監督。學分銀行應每年向教育主管部門提交工作報告，報告應該包括上一年度業務運行的整體情況、下一年度的工作計劃及存在問題等；教育主管部門領導應該出席學分銀行相關重要會議，了解情況，把握工作進程；通過試點，逐步建立起對學分銀行定期評估的工作機制，以促進學分銀行能夠健康、穩步成長。

2. 引入ISO9000質量管理體系認證

ISO9000質量管理體系是當前世界上被最廣泛認可的質量管理標準體系，學分銀行在完成初期的基本建設開始進入穩步發展期后就應該全面引入ISO9000質量管理體系，對原來的質量保證體系進行全面升級和改造，通過強化內部管理，從而整體提升學分銀行的員工素質、運營效率、服務品質和品牌形象。

3. 國家開放大學質量保證委員會質量監督

學分銀行作為國家開放大學運用新的辦學理念和辦學機制服務社會的一個核心業務部門，其質量也應該是國家開放大學質量保證體系的一個組成部分，因此應該同樣接受學校質量保證委員會的監督。學分銀行應該定期向學校質量保證委員會提交質量報告；國開質量保證委員會也應該定期對學分銀行進行專項的質量督查，并把學分銀行的質量寫入國家開放大學質量白皮書。

五、構建國家開放大學學分銀行質量保證體系的建議

（一）引入全面質量管理理念

要引入全面質量管理的理念進行質量保證體系的構建，在構建過程中注重用戶至上、全員參與、系統和過程的持續改進。具體來說，學分銀行所有業務環節的服務產品和業務工具都應該根據不同用戶的需求進行開發。比如轉換類服務產品，主要針對學歷提升需求比較大的行業組織，根據他們的需求，為他們尋找到更多的轉換對象，搭建更多的轉換通道；積累類服務產品，主要針對學習型組織，根據他們的需求，為他們行業人力資源的持續開發和整體提升提供工具和方法。所有服務產品和工具都需要隨著用戶需求的變化持續改進。這就需要每一個學分銀行的工作人員都要參與到這項工作中來，充分認識到質量工作的重要性，質量要在每一個服務產品和業務模塊設計初始就嵌入其中，而不僅僅是質量部門外部的督促和要求。

（二）分步實施

質量保證體系的建設需要與學分銀行整體發展水平相適應，分步實施，逐步完善。在建設初期，學分銀行的業務尚處于培育和成長階段，質量保證體系的構建應該首先從梳理業務流程和建立制度規范起步，同時應該充分考慮所涉及的不同類型機構所屬領域已經存在并運行的質量保證的手段和措施，設計好與既有質量保證體系的對接，既要科學，又要可操作，不要因為過于繁瑣、重復或者要求過高而不宜執行。

（三）協商共建

學分銀行是全新的事業，需要各個方面的利益相關者共同參與和建設。同樣，學分銀行的質量保證體系也需要大家同謀、共商、共建，特別是來自不同領域、不同行業的各類頒證機構，他們既是學分銀行的主要用戶之一，也是學分銀行的重要建設者，質量保證體系的構建不是學分銀行對他們設置門檻，而是大家為了學分銀行的事業長青共筑防線。

（四）信息公開

建立公開透明的運行機制是學分銀行質量保證體系的一個重要體現，要通過門戶網站，定期或不定期向社會發布學分銀行運行的關鍵信息，比如學習成果框架、認證標準、聯盟成員、轉換規則、服務體系以及各類制度規范、重要文件、重要會議及工作進展消息、專業研究報告、工作計劃及總結等，主動接受社會監督。

[參考文獻]

[1] 張偉遠，段承貴，傅璇卿，等. 搭建終身學習立交橋：國家的發展和比較[M]. 北京：中央廣播電視大學出版社，2014：22-110.

[2] 中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局、中國國家標準化管理委員會. ISO9000：2005質量管理體系——基礎和術語[S]. 北京：中國標準出版社，2009.

[3] 鄢小平. 我國學分銀行制度的模式選擇和架構設計[J]. 遠程教育雜志：2015（1）：30-38.

[4] [英] 克勞士比. 質量免費[M]. 楊鋼，林海，譯. 山西：山西教育出版社，2011：57-112.

[5] 王延華，盧玉梅，鄢小平，王立科. 我國繼續教育學習成果認證、積累與轉換制度中標準體系的構建[J]. 中國遠程教育（綜合版）2014（3）：32-36.

收稿日期：2015-09-14

定稿日期：2016-03-14

作者簡介：李令群，助理研究員，碩士，國家開放大學學分銀行（學習成果認證中心）（100039）。

責任編輯 鄧幸濤